Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 10 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 3818/19

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 26 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 241/19 po rozpoznaniu skargi A. C. i B. C. złożonej w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako P.p.s.a.) na uchwałę Rady Miejskiej w P. z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "B." w pkt I sentencji stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie: - § 7 pkt 3, - § 12 pkt 3 lit. a) w części dotyczącej zapisu: "oraz zakaz lokalizacji budynków mieszkalnych, w tym w zabudowie zagrodowej", - § 32 pkt 2 lit. a) w części dotyczącej zapisu: "bez prawa zabudowy w tym z zakazem lokalizacji altan lub wiat", - § 33 pkt 2 lit. a) w części dotyczącej zapisu: "bez prawa zabudowy w tym z zakazem lokalizacji altan lub wiat", w pkt II sentencji w pozostałej części skargę oddalił, zaś w pkt III sentencji orzekł o zwrocie kosztów postępowania.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

A. C., B. C. i D. C. na zasadzie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie domagając się stwierdzenia w całości nieważności Uchwały nr [...] Rady Miejskiej w P. z dnia [...] sierpnia 2018 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "B.". Zaskarżonemu aktowi prawa miejscowego zarzucili naruszenie:

1. 1) art. 3 ust. 1, art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej "ustawy o p.z.p."), § 4 pkt 3 lit. a i b rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 26 sierpnia 2003 r. (dalej "rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003 r.") oraz art. 31 ust. 3 i art. 22 Konstytucji RP, poprzez ustanowienie na mocy § 4 ust. 1 zaskarżonej uchwały, generalnego zakazu "prowadzenia i lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze i potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, określonych w przepisach odrębnych, z wyłączeniem lokalizacji inwestycji celu publicznego", obejmującego zasięgiem cały obszar objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, stanowiącego – zdaniem skarżących – nieuzasadnioną i nieproporcjonalną ingerencję w prawo własności skarżących, naruszenie swobody działalności gospodarczej oraz nadużycie władztwa planistycznego,
2. 2) art. 3 ust. 1, art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7, art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy o p.z.p. oraz art. 31 ust. 3 i art. 22 Konstytucji RP, poprzez ustanowienie na mocy § 7 pkt 3 zaskarżonej uchwały, generalnego zakazu "prowadzenia chowu lub hodowli zwierząt gospodarskich lub lokalizacji obiektów do tego służących", obejmującego zasięgiem cały obszar objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, stanowiącego nieuzasadnioną i sprzeczną z zasadą proporcjonalności ingerencję w prawo własności skarżących, naruszenie swobody działalności gospodarczej skarżących, prowadzących obecnie tego rodzaju produkcję na obszarze objętym zakazem oraz podejmujących starania w celu dalszego jej rozwoju, pomimo niewykazania przez organ planistyczny zasadności ograniczenia, tak co do jego istoty, jak i co do zakresu, a także wbrew aktualnemu, stricte rolniczemu charakterowi wsi B.,
3. 3) art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7, art. 6 ust. 1 i 2, art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy o p.z.p. oraz art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez ustanowienie na mocy przepisów:
4. • § 12 pkt 3 (teren oznaczony w planie "[...]"),
5. - zakazu "lokalizacji nowych obiektów do prowadzenia chowu lub hodowli zwierząt gospodarskich" (§12 pkt 3 lit. a) oraz zakazu "rozbudowy lub nadbudowy istniejących obiektów do chowu lub hodowli zwierząt" (§ 12 pkt 3 lit. i),
6. • § 32 pkt 2 lit. a (teren oznaczony w planie "[...]"),
7. - zakazu zabudowy, przez uznanie za "teren rolniczy bez prawa zabudowy, w tym z zakazem lokalizacji altan lub wiat",
8. • § 33 pkt 2 lit. a (teren oznaczony w planie "[...]"),
9. - zakazu zabudowy, przez uznanie za "teren rolniczy bez prawa zabudowy, w tym z zakazem lokalizacji altan lub wiat", co stanowi nieproporcjonalne ograniczenie prawa własności skarżących, godzące bezpośrednio w ich interesy, mimo niewykazania przez organ planistyczny zasadności tak restrykcyjnych ustaleń, które pozostają w sprzeczności do istniejącego zagospodarowania i sposobu wykorzystywania tychże terenów, na których prowadzona jest działalność rolnicza w zakresie produkcji zwierzęcej (chowu kur), oraz stanowią nieuprawnioną ingerencję w swobodę prowadzenia działalności rolniczej, której podstawową gałęzią jest właśnie zakazana produkcja zwierzęca,
10. 4) art. 1 ust. 3, art. 3 ust. 1 oraz art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy o p.z.p., polegające na ustanowieniu na mocy § 12 pkt 3 lit. a) zaskarżonej uchwały zakazu lokalizacji na należącym do skarżących terenie, oznaczonym w planie miejscowym symbolem [...], również "budynków mieszkalnych, w tym w zabudowie zagrodowej", co stanowi nadużycie władztwa planistycznego, nierówne ukształtowanie uprawnień skarżących w porównaniu do właścicieli innych nieruchomości oraz nieproporcjonalną ingerencję w prawo własności, wobec jednoczesnego ustanowienia na tym terenie zakazu lokalizacji obiektów do prowadzenia chowu lub hodowli zwierząt gospodarskich, ich rozbudowy i nadbudowy (§12 pkt 3 lit. a, i uchwały), skutkujące pozbawieniem skarżących praktycznej możliwości racjonalnego zagospodarowania swych nieruchomości – w przeciwieństwie do innych obszarów objętych planem, jak też uzyskania satysfakcjonującej, adekwatnej ceny w przypadku odpłatnego rozporządzenia nieruchomością,
11. 5) art. 1 ust. 3, art. 15 ust. 1 pkt 1-3 oraz art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy o p.z.p., poprzez nieprzedstawienie dowodów i argumentów, przemawiających za koniecznością ustanowienia zakazu lokalizacji, rozbudowy i nadbudowy obiektów do chowu lub hodowli zwierząt, budynków mieszkalnych i zabudowy zagrodowej, w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem [...],
12. 6) art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o p.z.p. w zw. z § 4 pkt 2 i 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r, poprzez ustanowienie na mocy § 12 pkt 3 lit. j) zaskarżonej uchwały, nieprecyzyjnie ujętego "nakazu odizolowania budowli rolniczych uciążliwych dla otoczenia, w szczególności z uwagi na zapylenie, zapachy łub wydzielanie się substancji toksycznych, od terenów przyległych, pasem zieleni złożonym z roślinności średnio- i wysokopiennej", którego sposób sformułowania narusza regułę określoności przepisów prawa, nie pozwalając jasno i kategorycznie ustalić zakresu normowania nakazu (subiektywne pojęcie "uciążliwości", brak odniesienia do jednoznacznych kryteriów oceny "zapylenia", "zapachów" i "substancji toksycznych" oraz konkretnych poziomów granicznych), jak i zakresu zastosowania (zdecydowana część terenów przyległych to należące do skarżących nieużytki; brak wskazania dokładnych wymiarów i przebiegu pasa izolacyjnego),
13. 7) art. 3 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o p.z.p., poprzez ustanowienie na mocy § 12 pkt 3 lit. j) zaskarżonej uchwały, "nakazu odizolowania budowli rolniczych uciążliwych dla otoczenia, w szczególności z uwagi na zapylenie, zapachy lub wydzielanie się substancji toksycznych, od terenów przyległych, pasem zieleni złożonym z roślinności średnio i wysokopiennej", w sytuacji gdy kompetencje do oceny i kontrolowania inwestycji pod kątem oddziaływania na środowisko oraz egzekwowania obowiązków i ewentualnego nakładania sankcji w tym zakresie, należą do właściwych wyspecjalizowanych organów ochrony środowiska (WIOS, RDOS, Wody Polskie, Urzędy Marszałkowskie), nie zaś organu planistycznego, co uznać należy za przejaw nadużycia władztwa planistycznego,
14. 8) art. 15 ust. 2 pkt 12, art. 36 ust. 4 ustawy o p.z.p. oraz § 4 pkt 13 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., poprzez nieustalenie w treści zaskarżonej uchwały stawek procentowych służących naliczeniu opłaty planistycznej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, w odniesieniu do wszystkich nieruchomości objętych planem miejscowym, pomimo że ustalenie stawek tych stanowi obligatoryjny składnik planu miejscowego, przy czym organ planistyczny nie przedstawił wiarygodnego uzasadnienia odstąpienia od tego obowiązku, zaś z samej treści uchwały nie wynika jednoznacznie i przekonująco, aby wartość nieruchomości pominiętych w tej kwestii, rzeczywiście nie uległa zmianie,
15. 9) art. 15 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 6 ustawy o p.z.p., poprzez błędne ustalenie, według którego wartość nieruchomości wchodzącej w skład gospodarstwa skarżących, oznaczonej w planie symbolem [...], w wyniku uchwalenia planu miejscowego wzrośnie (§ 12 pkt 5 uchwały), mimo że oczywistym i logicznym następstwem ustanowienia wyżej opisywanych drastycznych ograniczeń w zagospodarowaniu wskazanego terenu, będzie spadek jego wartości oraz atrakcyjności rynkowej,
16. 10) art. 15 ust. 1 pkt 3, art. 1 ust. 2 pkt 6, art. 1 ust. 3 ustawy o p.z.p. oraz § 11 pkt 1-3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., poprzez nieprzeprowadzenie analizy ekonomicznych skutków uchwalenia planu miejscowego, w szczególności ustanowienia kwestionowanych ograniczeń w zagospodarowaniu terenu, z zakazem zabudowy, rozbudowy i nadbudowy obiektów do chowu lub hodowli zwierząt, (oraz częściowo, budynków mieszkalnych i zabudowy zagrodowej) na czele, na co wskazuje ogólnikowa, powierzchowna treść prognozy skutków finansowych, której wnioski nie zostały podbudowane dowodami ani argumentami, co każę zakładać, iż w istocie rzeczy analiza nie miała miejsca,
17. 11) art. 15 ust. 1 pkt 3, art. 1 ust. 2 pkt 6, art. 1 ust. 3 ustawy o p.z.p. oraz § 11 pkt 1-3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., poprzez sporządzenie na potrzeby procedury planistycznej prognozy skutków finansowych, która nie odpowiada wymaganiom analizy finansowej, w szczególności nie zawiera oceny wpływu ustaleń planu na finanse jednostki samorządu, nie porusza kwestii ewentualnych odszkodowań z art. 36 ustawy o p.z.p. z tytułu ustanowionych zakazów i ograniczeń, a także nie przedstawia założeń, wyników obliczeń, podstaw wyceny oraz opisu metody szacowania, które doprowadziły do przyjętych konkluzji,
18. 12) art. 17 pkt 5 ustawy o p.z.p., polegające na sporządzeniu prognozy skutków finansowych opracowanego planu miejscowego, przez osoby nie posiadające kompetencji i uprawnień w zakresie wykonywania analizy finansów, mianowicie przez architektów z biura projektowego przygotowującego projekt samego planu dla organu planistycznego, podczas gdy prognoza skutków finansowych, jak i jej prawidłowa ocena, może być poprawnie wykonana jedynie przez rzeczoznawcę majątkowego,
19. 13) art. 1 ust. 2 pkt 11 w zw. z art. 1 ust. 3 i art. 18 ust. 1 ustawy o p.z.p., poprzez naruszenie zasady zapewnienia udziału społeczeństwa w pracach nad planem miejscowym, a także zaufania do administracji publicznej i praworządności, będące w istocie obejściem wymogu partycypacji społecznej, polegające na pozostawieniu bez rozpatrzenia krytycznych uwag do projektu planu miejscowego, wniesionych przez zainteresowane osoby, z przyczyn uznaniowych,
20. 14) art. 16 ust. 1 ustawy o p.z.p., poprzez sporządzenie graficznej części planu miejscowego, na podstawie map nie stanowiących urzędowych kopii map zasadniczych, ani też map katastralnych, pochodzących z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, oraz przy zastosowaniu niestandardowej skali 1:2000, pomimo niewykazania szczególnych okoliczności, uzasadniających przyjęcie jej, w miejsce skali 1:1000,
21. 15) art. 15 ust. 1 pkt 1-3 ustawy o p.z.p., poprzez sporządzenie uzasadnienia projektu uchwały, w którym nie przedstawiono jakichkolwiek argumentów i dowodów na poparcie zasadności ustanawianych ograniczeń,
22. 16) art. 15 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy o p.z.p., poprzez niewykazanie w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały konieczności ustanowienia na mocy § 4 ust. 1, generalnego zakazu prowadzenia i lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze i potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, w szczególności okoliczności związanych z wymogami ochrony środowiska, oraz związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy wymaganiami ochrony środowiska, a ustanowionym zakazem,
23. 17) art. 15 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o p.z.p., poprzez nieprzedstawienie w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, w jaki rzeczywisty sposób zrealizowano obowiązek uwzględnienia przy sporządzaniu planu miejscowego wymagań ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz walorów architektonicznych i krajobrazowych,
24. 18) art. 15 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 4 ustawy o p.z.p., w wyniku nieprzedstawienia w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, w jaki rzeczywisty sposób zrealizowano obowiązek uwzględnienia przy sporządzaniu planu miejscowego wymagań ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej,
25. 19) art. 15 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 5 ustawy o p.z.p., w wyniku nieprzedstawienia w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, w jaki rzeczywisty sposób zrealizowano obowiązek uwzględnienia przy sporządzaniu planu miejscowego wymagań ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także potrzeb osób niepełnosprawnych,
26. 20) art. 15 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 ustawy o p.z.p., poprzez niepełne, wymijające przedstawienie sposobu realizacji wymogu uwzględnienia przy sporządzaniu planu miejscowego, walorów ekonomicznych przestrzeni i prawa własności nieruchomości objętych planem, czego dowodzi w szczególności pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały kwestii wprowadzonych ograniczeń (nie pada na ten temat ani jedno słowo),
27. 21) art. 15 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 9 ustawy o p.z.p., poprzez ograniczenie uzasadnienia uchwały w zakresie oceny spełnienia potrzeb interesu publicznego do skąpego stwierdzenia, na temat "umożliwienia lokalizacji inwestycji celu publicznego",
28. 22) art. 32 ust. 1-3 w zw. z art. 15 ust. 1 pkt 2 ustawy o p.z.p., poprzez nieprzedstawienie zgodności ustaleń planu miejscowego z wynikami analizy zmian w zagospodarowaniu przestrzennym gminy, o której mowa w art. 32 ust. 1-3 ustawy o p.z.p.,
29. 23) art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 ustawy o p.z.p., poprzez sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, naruszającego ustalenia Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta i Gminy P..

W uzasadnieniu skargi podano, iż skarżący A. C. jest rolnikiem, który wraz z bratem B. C. oraz matką D. C., prowadzą na terenie wsi B., w gminie P., gospodarstwo rolne - fermę drobiu. Ferma ta zlokalizowana jest na działce ewidencyjnej nr [...], o powierzchni [...] ha, która stanowi nieruchomość rolną zabudowaną (numer księgi wieczystej: [...], prowadzona przez Sąd Rejonowy w Gryficach) i jest własnością B. C.. Działka ta została w zaskarżonym planie miejscowym oznaczona symbolem [...]. Powyższa działka graniczy z działką ewidencyjną nr [...], o powierzchni [...] ha, stanowiącą nieruchomość rolną niezabudowaną (numer księgi wieczystej: [...]), która jest wspólną własnością A. C. i jego małżonki J. C.. Działka ta została w zaskarżonym planie miejscowym oznaczona symbolem [...]. W granicach obszaru oznaczonego w planie symbolem [...], położona jest także działka ewidencyjna nr J. C., o powierzchni [...] ha, stanowiąca nieruchomość rolną niezabudowaną (numer księgi wieczystej: SZ1G/00037175/6), która jest własnością skarżącej D. C.. Działka ta graniczy z wyżej opisanymi działkami pozostałych skarżących.

Skarżący wskazali, że powyższe działki ewidencyjne nr [...], [...] i J. C. de facto stanowią jedną nieruchomość w sensie przestrzennym. Wszystkie powiązane są funkcjonalnie, tj. służą wspólnemu przedsięwzięciu skarżących, jakim jest gospodarstwo rolne - ferma drobiu.

W dniu 16 listopada 2017 r. A. C. i B. C. wystąpili do Burmistrza P. z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie działającej fermy drobiu. Rozbudowa objąć miała obszar działek ewidencyjnych nr [...] i [...]. Burmistrz P. wszczął postępowanie jednak już postanowieniem z [...] listopada 2017 r. zawiesił je, na podstawie art. 62 ust. 1 ustawy o p.z.p. Powodem zawieszenia było przystąpienie przez organy gminy P. do opracowania i uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obejmującego swym zasięgiem wieś B. i teren planowanej inwestycji.

Skarżący podnieśli, że w uchwale intencyjnej (uchwała Rady Miejskiej w P. nr [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego B.) dołączonej do postanowienia nie zawarto żadnych konkretnych informacji o treści, celach przyszłego planu, a w szczególności o przewidywanej niezgodności inwestycji skarżącego, z ustaleniami projektowanego planu, uzasadniającej konieczność zawieszenia postępowania. Tym bardziej nie wspomniano o potrzebie, konieczności i powodach wprowadzania w opracowywanym planie miejscowym, poważnych ograniczeń w zakresie zagospodarowania terenu i zabudowy.

Zaskarżona uchwała została podjęta [...] sierpnia 2018 r. Wprowadziła ona szereg ograniczeń i zakazów, które zakwestionowano w skardze. Skarżący wskazali, że uzasadnienie tej uchwały nie zawierało przesłanek i motywów wprowadzenia takich ustaleń. Na podstawie lektury protokołu z sesji Rady Miejskiej w P. z [...] sierpnia 20108 r. skarżący ustalili, że rzeczywistym i jedynym ujawnionym powodem przyjęcia planu miejscowego w niekorzystnym dla nich kształcie, był zamiar zablokowania ich inwestycji. W trakcie sesji Rady, wiceburmistrz S. N., przed przystąpieniem do głosowania nad projektem uchwały w sprawie planu miejscowego, tj. punktem 5 porządku obrad, stwierdził, że "opracowanie ww. planu miało na celu ograniczenie hodowli o charakterze przemysłowym".

Skarżący wskazali, że przytoczony opis może odnosić się tylko do ich gospodarstwa, ze względu na rozmiar prowadzonej działalności oraz wiedzę organu na temat rozbudowy ich gospodarstwa rolnego.

Dalej wskazali na okoliczności, w których uchwalono zaskarżoną uchwałę. Wynika z nich, że uchwalenie planu było reakcją Gminy na plany inwestycyjne skarżących. Uznali, że organ planistyczny opracował niekorzystne i godzące w interesy skarżących ustalenia planu, wiedząc, że będą one z tymi interesami kolidowały i dopiero w reakcji na wyrażony przez skarżących zamiar rozbudowy fermy, co tylko potwierdza tezę, iż przedmiotowa uchwała wymierzona została tylko i wyłącznie w skarżących i ich interesy. Zauważyli, że na skutek uchwalenia planu miejscowego realizacja inwestycji, polegającej na rozbudowie fermy drobiu, jest już niemożliwa na działkach należących do wszystkich skarżących. Niemożliwa jest rozbudowa i nadbudowa istniejącego budynku, niemożliwe jest też zbudowanie nowego obiektu, na żadnej z działek. Niemożliwe stało się ponadto wzniesienie budynków w ramach zabudowy zagrodowej oraz budynków mieszkalnych, co dodatkowo pogłębia dysfunkcyjność nieruchomości skarżących.

Efektem jest spadek wartości działek i trudności z ich ewentualną sprzedażą, ze względu na mały potencjał inwestycyjny wywołany wprowadzonymi ograniczeniami, co naraża skarżących na straty finansowe. Wobec powyższego naruszenie uprawnień i interesów prawnych skarżących, w ich ocenie, uznać należało za bezpośrednie, realne i konkretne.

W ocenie skarżących zaskarżona uchwała narusza ich uprawnienia wynikające z art. 140 k.c., art. 22, art. 31 ust. 3 oraz 64 ust. 3 Konstytucji RP. Ograniczenia ustanowione w planie miejscowym, naruszają granice władztwa planistycznego gminy - są nieproporcjonalne, nieracjonalne i nie zostały uzasadnione. Efektem ich jest naruszenie istoty prawa własności, do której należy swoboda dysponowania własnością, w granicach określonych przepisami i zasadami współżycia społecznego, w tym również prawo wzniesienia budynku (obiektu budowlanego), na swojej ziemi, jak też swoboda wyboru dziedziny działalności gospodarczej, którą na tej własności chce się prowadzić.

Skarżący zauważyli, że uprawnienia powyższe nie są absolutne, jednak organ planistyczny nie wykazał zasadności ingerencji w nie, w stopniu tak dalekim. Wprowadzone ograniczenia zabierają skarżącym zbyt duży fragment uprawnień właścicielskich, w stosunku do rzeczywistych potrzeb. Organ planistyczny nie dokonał roztropnego wyważenia granic swoich kompetencji wobec uprawnień skarżących, co przesądziło o konieczności poszukiwania przez skarżących ochrony prawnej przed Sądem.

W dalszej części uzasadnienia skargi pełnomocnik skarżących obszernie rozwinął i uzasadnił wyżej przytoczone zarzuty.

Postanowieniem z dnia 25 marca 2019 r. Sąd odrzucił skargę D. C. z powodu braku opłaty.

Organ odnosząc się do zarzutów skargi stwierdził, że nie zasługiwały one na uwzględnienie i wniósł o oddalenie skargi. Organ przedstawił argumentację, z której wynikało, że zaskarżona uchwała nie narusza przepisów proceduralnych jak i materialnych. Akt ten został pozytywnie zweryfikowany przez organ nadzorczy – Wojewodę Zachodniopomorskiego. Wskazano, że brak odniesienia się do zgłoszonych przez skarżących uwag do planu wynikał z tego, że uwagi te zostały wniesione po wyznaczonym na ich złożenie terminie. Odnosząc się do zarzutu naruszenia interesu skarżących poprzez zakaz, który w ich ocenie uniemożliwi im prowadzenie istniejącej produkcji drobiu w typowo rolniczej wsi, co świadczyć ma o naruszeniu przez organy wolności prowadzenia działalności gospodarczej, organ gminy zauważył, że nie doszło do naruszenia władztwa planistycznego organu gminy. Wprowadzone ograniczenia w wykonywaniu prawa własności były uzasadnione z uwagi na wynikającą ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy politykę gminy oraz protesty mieszkańców gminy przeciwko dużym fermom drobiu, pogarszającym jakość i warunki życia w gminie.

Sposób realizacji prawa własności wyznaczają art. 3 ust. 1 i art. 4 ust 1 oraz art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wprowadzenie ograniczenia dla terenu objętego planem miejscowym ma uzasadnienie w treści art. 1 ust. 2 u.p.z.p., który stanowi, że w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się m. in. wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, walory architektoniczne i krajobrazowe i wymagania ochrony środowiska. Zgodnie z ww. ustawą, w planie miejscowym określa się obowiązkowo szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy (art. 15 ust. 2 pkt 9). W odniesieniu do powyższego, w ocenie organu, ustalenia planu miejscowego "B." nie naruszały konstytucyjne chronionych praw i wolności, w tym prawa własności. Plan miejscowy, jako akt prawa miejscowego umocowany jako źródło prawa (art. 87 Konstytucji), ma na celu stworzyć podstawę do zrównoważenia wszystkich interesów występujących w przestrzeni.

Zdaniem organu, wprowadzone skarżoną uchwałą ograniczenia w wykonywaniu prawa własności nieruchomości nie polegały na całkowitym zakazie prowadzenia ferm drobiu, tylko na ograniczeniu ich wielkości i nie dotyczą fermy już wybudowanej. Plan nie zakazuje prowadzenia działalności, która w chwili jego uchwalenia była już prowadzona.

Organ stwierdził, że rozwiązania przyjęte w zaskarżonej uchwale są proporcjonalne i mają charakter kompromisowy. Plan miejscowy zakazuje tylko rozwoju obecnie prowadzonych przedsięwzięć i lokalizacji nowych, które mogą znacząco oddziaływać na środowisko.

Organ zauważył, że wbrew twierdzeniom skarżących wieś B. nie jest typową wsią rolniczą bowiem występuje tam zabudowa mieszkaniowa. B. jest obszarem tzw. wsi popegeerowskiej, jednak jej mieszkańcy nie prowadzą tam działalności rolniczej, a działalność masowego chowu zwierząt stanowi problem sąsiedzki w tej miejscowości. Do Gminy wielokrotnie wpływały skargi mieszkańców na uciążliwą działalność skarżących. Zabudowa nierolnicza dominuje w całej zabudowie wsi B..

Organ wskazał, że z uwagi na charakter zabudowy wsi B. oraz problem związany z działalnością masowego chowu zwierząt jego aktywność, by dokonać próby zatrzymania dalszego rozwoju masowej fermy drobiu należy ocenić pozytywnie. Według organu sporządzenie planu dla całej wsi wraz z otoczeniem stanowił wyraz troski o ochronę dobra jakim jest bezpieczne i niezagrożone środowisko zamieszkania mieszkańców B..

Organ zakwestionował tezę skargi, że najważniejsza jest wolność gospodarcza, bez dostrzegania innych wartości. Uznał natomiast, że w planowaniu przestrzennym, które jest regulowane ustawowo, funkcją która wymaga najwyższego komfortu środowiskowego jest mieszkalnictwo. Zachowanie korzystnych warunków dla funkcji mieszkaniowej powinno stanowić priorytet władz lokalnych odpowiedzialnych za formułowanie zasad kształtowania ładu przestrzennego na terenie ich działania.

Odnosząc się do ustalonego planem obowiązku wprowadzenia bufora zieleni izolacyjnej (§ 12 pkt 3 lit j planu) organ wskazał, że takie rozwiązanie planistyczne zostało skonstruowane w zapisie nie budzącym wątpliwości i wraz z określonymi liniami zabudowy tworzy spójną całość. Organy Gminy, wprowadzając powyższe rozwiązanie do uchwalonego planu, skorzystały z instytucji wykreowanej w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, tj. w § 12 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (Dz. U. z 2014 r. poz. 81). Przywołany przepis stanowi, że budowle rolnicze uciążliwe dla otoczenia, w szczególności z uwagi na zapylenie, zapachy lub wydzielanie się substancji toksycznych, powinny być odizolowane od przyległych terenów pasem zieleni złożonym z roślinności średnio i wysokopiennej.

Wskazany przepis planu, w ocenie organu, w swoim brzemieniu wykonuje wprost dyspozycję zawartą w akcie wyższego rzędu. Nakazuje się odizolowanie uciążliwych budowli. Organ wskazał, że z analizy powyższego zapisu planu wraz rysunkiem do planu wynika, że przebieg linii zabudowy pozostawia bufor wzdłuż granic terenu, gdzie pozostaje miejsce na założenie pasa zieleni izolacyjnej złożonego z roślinności średnio i wysokopiennej.

Organ zauważył, że za podjęciem zaskarżonej uchwały przemawiały względy związane z ochroną mieszkańców wsi B. przed uciążliwościami związanymi z funkcjonowaniem fermy drobiu. Ograniczenia te były konieczne dla zapewnienia ochrony praw innych osób oraz ochrony środowiska, a żaden inny instrument prawny nie był w stanie tej ochrony zapewnić lepiej niż plan miejscowy.

Podkreślono, że wprowadzone uchwałą ograniczenia prawa własności działają na przyszłość, a więc nie dotyczą już wybudowanych ferm drobiu. Powoduje to, że ograniczenia te nie naruszają istoty prawa własności, ponieważ skarżący mogą na swojej nieruchomości prowadzić dotychczasową działalność, nadto z planu wynika, że rozbudowa działalności może być też prowadzona w innym miejscu (na co wskazuje załączona mapa). Organ nie pozbawił zatem skarżących rozwoju ich działalności.

Organ za pozbawiony podstaw uznał zarzut, że prognoza finansowa powinna być sporządzona przez rzeczoznawcę majątkowego. Zauważył, że w świetle obowiązujących przepisów prawa i orzecznictwa takie opracowania i ekspertyzy może sporządzać także osoba niebędąca rzeczoznawcą majątkowym.

Z kolei zarzut narażania gminy na roszczenia odszkodowawcze na skutek uniemożliwienia rozwoju w przyszłości działalności w zakresie masowego chowu drobiu, zdaniem organu opiera się na oderwanym od stanu faktyczno-prawnego przekonaniu, że organ gminy będzie odpowiadał za to, czego inwestor nie będzie mógł zrobić hipotetycznie. Taki tok rozumowania jest błędny i pozostaje w sprzeczności z przepisem art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy.

Wobec zarzutu, że plan został opracowany w niewłaściwej skali organ powołał się na ugruntowany w orzecznictwie pogląd, iż sporządzenie części graficznej planu miejscowego w skali 1:2000 bez wskazania okoliczności uzasadniających przyjęcie, że zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek", o którym mowa w art. 16 ust. 1 u.p.z.p., nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności planu (Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 marca 2012 r. II SA/Kr 1921/11). Skala 1:2000 planu miejscowego jest dopuszczalna w szczególnie uzasadnionych przypadkach, którym może być, jak wynika z § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), uchwalenie planu miejscowego dla znacznego obszaru. Istotne jest kryterium czytelności planu, gdyż celem ustawowego uregulowania skali planu miejscowego było zapewnienie jego czytelności.

Niecelowe było by zatem stwierdzanie nieważności planu miejscowego z powodu formalnego naruszenia art. 16 ust. 1 u.p.z.p. w zakresie skali planu miejscowego, mimo że cel przepisu – czytelność planu miejscowego – zostałby osiągnięty, (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2018 r. II OSK 1916/17).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uwzględnił skargę w części stwierdzając nieważność § 7 pkt 3, - § 12 pkt 3 lit. a) w części dotyczącej zapisu: "oraz zakaz lokalizacji budynków mieszkalnych, w tym w zabudowie zagrodowej", - § 32 pkt 2 lit. a) w części dotyczącej zapisu: "bez prawa zabudowy w tym z zakazem lokalizacji altan lub wiat", - § 33 pkt 2 lit. a) w części dotyczącej zapisu: "bez prawa zabudowy w tym z zakazem lokalizacji altan lub wiat", a w pozostałej części skargę oddalił.

Sąd na wstępie dokonał oceny dopuszczalności skargi na uchwałę Rady Gminy w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w brzmieniu znowelizowanym ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz.935) i uznał, że skarga nie musiała zostać poprzedzona wezwaniem do naruszenia prawa oraz, że skarżący wykazali naruszenie uchwałą ich interesu prawnego bowiem szereg przepisów zaskarżonego planu ogranicza możliwości inwestycyjne skarżących w zakresie budowy – rozbudowy służących do tego celu obiektów znajdujących się na działkach będących ich własnością.

Sąd odnosząc się do szeregu zawartych w skardze zarzutów naruszenia zasad i trybu sporządzania planu będącego przedmiotem kontroli stwierdził, że są one niezasadne w kontekście podstaw stwierdzenia nieważności planu wskazanych w art. 28 ust. 1 ustawy o p.z.p.

W szczególności za niezasadny Sąd uznał zarzut nieuwzględnienia złożonych przez skarżących uwag do projektu planu. Stwierdził, iż uwagi skarżących do projektu planu zostały złożone po upływie terminu do ich złożenia (tj. 31 lipca 2018 r.). Uwagi skarżących wpłynęły 1 sierpnia 2018 r., co skutkowało pozostawieniem ich bez rozpoznania. Skutek taki wynika wprost z treści art. 18 ust. 2 i 3 ustawy o p.z.p. i znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Za nietrafny Sąd uznał zarzut zawarty w pkt 8 skargi (nieustalenie w treści zaskarżonej uchwały opłaty planistycznej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w odniesieniu do wszystkich nieruchomości objętych planem) ponieważ plan nie zmienia przeznaczenia poszczególnych terenów (działek) nim objętych, co mogłoby mieć wpływ na wzrost wartości nieruchomości, a jego celem jest w zasadzie wprowadzenie ograniczeń w zakresie rozwoju przemysłowej hodowli drobiu w obszarze zabudowy wsi. W takiej sytuacji organ stanowiący gminy mógł wskazać jedynie te obszary, co do których zachodzi ewentualna (hipotetyczna) możliwość wzrostu ich wartości.

Mając powyższe na uwadze Sąd za nietrafny uznał również zarzut zawarty w pkt 9 skargi (wzrost wartości nieruchomości skarżących oznaczonej symbolem [...] gdy oczywistym i logicznym następstwem wprowadzonych przez plan ograniczeń będzie spadek wartości i atrakcyjności rynkowej tej nieruchomości). Sąd wskazał, że zawarcie w planie (§ 12 pkt 5 uchwały) takiej stawki (10%) w odniesieniu do części działki ew. nr [...], w sytuacji gdy skarżący twierdzą, iż wprowadzone regulacje, ograniczające możliwości gospodarczego wykorzystania danego terenu obniżają jego wartość, również ma charakter hipotetyczny i nie narusza w istotny sposób interesu prawnego skarżących.

Podobnie za niezasadne Sąd uznał zarzuty nieprzeprowadzenia analizy ekonomicznych skutków uchwalenia planu miejscowego oraz prognozy skutków finansowych. Ustosunkowując się do tych zarzutów Sąd podkreślił, że prognoza finansowa, jak sama nazwa wskazuje, jest jedynie pewnym przewidywaniem, a nie wiążącym, dokładnym wyliczeniem, opartym na szacunku nieruchomości. Prognoza – jak wynika choćby z definicji tego pojęcia zawartej w Słowniku Języka Polskiego – to przewidywanie przyszłych zjawisk lub zdarzeń, zatem nie musi ona uwzględniać wszystkich czynników, zwłaszcza, że ewentualne odszkodowanie za obniżenie wartości nieruchomości, na co wskazują skarżący, jest czynnikiem przyszłym i niepewnym. Z tych też względów zarzut naruszenia art. 17 pkt 4 i 5 ustawy o p.z.p. nie miał usprawiedliwionych podstaw.

Sąd podkreślił, że podnoszone w skardze narażenie gminy na roszczenia odszkodowawcze na skutek uniemożliwienia w przyszłości rozwoju działalności w zakresie przemysłowego chowu drobiu, skarżący opierają się na oderwanym od stanu faktyczno-prawnego przekonaniu, że organ gminy będzie odpowiadał za to, czego inwestor nie będzie mógł zrobić w świetle obowiązującego, w wyniku skarżonej uchwały, planu. Taki tok rozumowania Sąd uznał za błędny. Pozostaje on też w sprzeczności z przepisem art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Należy bowiem mieć na uwadze, iż gdyby w wyniku uchwalenia planu korzystanie z nieruchomości stało się niemożliwe, wówczas właścicielowi służy roszczenie odszkodowawcze za poniesioną rzeczywistą szkodę albo wykupienia nieruchomości lub jej części. Ustawodawca użył tu pojęcia "rzeczywistej szkody", która to szkoda wiąże się z utratą konkretnej wartości (użytkowej lub ekonomicznej). W przypadku utraty możliwości rozwoju, taka szkoda musi wynikać albo z wcześniej obowiązującego planu, albo z wydanej decyzji, która zapewniała o takiej możliwości, a nowy dokument planu odebrał lub ograniczył właścicielowi to prawo. W ocenie Sądu z taka sytuacja nie miała miejsca w rozważanym przypadku.

Oceniając zarzut, że plan został opracowany w niewłaściwej skali (pkt 14 skargi) Sąd uznał zarzut ten za zasadny, ale uznał też, że nie mógł on stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności całego planu. Sąd zauważył, że w orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, iż sporządzenie części graficznej planu miejscowego w skali 1:2000, bez wskazania okoliczności uzasadniających przyjęcie, że zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek", o którym mowa w art. 16 ust. 1 ustawy o p.z.p., nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności planu (tak m.in. w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 marca 2012 r. II SA/Kr 1921/11). Skala 1:2000 planu miejscowego jest dopuszczalna w szczególnie uzasadnionych przypadkach, którym może być – jak wynika z § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587) – uchwalenie planu miejscowego dla znacznego obszaru.

Istotne jest tu kryterium czytelności planu. Celem ustawowego uregulowania skali planu miejscowego było bowiem zapewnienie jego czytelności. Niecelowe byłoby zatem stwierdzanie nieważności planu miejscowego z powodu formalnego naruszenia art. 16 ust. 1 ustawy o p.z.p. w zakresie skali planu miejscowego, mimo że cel przepisu, tj. czytelność planu miejscowego, został osiągnięty, (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2018 r. II OSK 1916/17).

Zdaniem Sądu, nietrafny i gołosłowny, nie poparty konkretnym argumentem okazał się także zarzut niezgodności uchwalonego planu miejscowego ze Studium uwarunkowań i kierunków rozwoju przestrzennego gminy.

Sąd stwierdził, że również brak szczegółowego uzasadnienia podjętych w uchwale unormowań nie przesądza o nieważności uchwały.

Sąd podkreślił, że niezasadność zarzutów dotyczących naruszeń zasad sporządzania i uchwalania planu miejscowego powoduje bezzasadność wniosku o stwierdzenie nieważności skarżonej uchwały w całości.

Sąd dokonał zatem oceny poszczególnych zapisów skarżonego planu pod kątem istotności naruszenia innych norm prawa w kontekście naruszenia interesu prawnego skarżących. Zarzuty w tym zakresie, według Sądu, stanowiły oś sporu w niniejszej sprawie.

Za najistotniejszy w tym zakresie Sąd uznał zarzut naruszenia prawa własności skarżących przez ograniczenie im pełnej możliwości wykorzystania ich nieruchomości do celów realizowanej rolniczej działalności gospodarczej w postaci fermy drobiu i planowanej jej rozbudowy. Sąd zauważył, że skarżący podkreślają, iż właśnie ich plany rozbudowy fermy spowodowały podjęcie prac planistycznych, zakończonych uchwaleniem skarżonej uchwały, zakazującej tej rozbudowy i znacznie ograniczającej możliwość rozwoju prowadzonej działalności.

W związku z tymi zarzutami Sąd wskazał, iż prawo własności – co niejednokrotnie podkreślał Trybunał Konstytucyjny, nie jest prawem absolutnym i nieograniczonym. Jedną z prawnych form kształtowania jego treści jest właśnie plan zagospodarowania przestrzennego, który zgodnie z art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest aktem prawa miejscowego. W świetle art. 87 ust. 2 Konstytucji akty prawa miejscowego wchodzą w skład konstytucyjnego systemu źródeł prawa. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy. Na mocy przepisów powołanej ustawy organy gminy zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów, przez ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania poszczególnych terenów położonych na obszarze gminy.

Wynika to wprost z treści art. 6 ust. 1 ustawy o p.z.p., zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Nie było zatem podstaw prawnych do uznania, że każde przeznaczenie w planie zagospodarowania przestrzennego terenu w sposób odbiegający od oczekiwań czy planów właściciela gruntu stanowi naruszenie przepisów prawa. Stanowi ono przejaw i wyraz tzw. "władztwa planistycznego" gminy, które oczywiście nie może być nieograniczone; musi mieścić się w granicach wyznaczonych przepisami prawa, w szczególności z uwzględnieniem zasad wyrażonych w art. 1 ust. 2 ustawy o p.z.p. Istotna jest też wynikająca z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zasada proporcjonalności działań władczych i używanych przez organy państwa lub administracji publicznej środków mających na celu realizację celów publicznych w odniesieniu do praw innych podmiotów.

Zgodnie z tym przepisem, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie prawnym dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej albo wolności i praw innych osób.

Sąd zauważył, że zachowanie proporcjonalności oznacza, że w trakcie procedury sporządzania planów miejscowych powinno mieć miejsce wyważenie interesów, w tym zwłaszcza interesów podmiotów zewnętrznych, objętych planem, wobec organu planistycznego. Sąd przywołał pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego z wyroku z 19 czerwca 2008 r. sygn. II OSK 437/08, gdzie stwierdzono m.in., że w zagospodarowaniu przestrzeni "interes społeczny" nie zyskał prymatu w odniesieniu od interesu jednostki, co oznacza obowiązek rozważnego wyważenia praw indywidualnych obywateli i interesu społecznego w procesie planowania przestrzennego. Podstawowa zasada równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP) wyraża nakaz wyważania wszystkich interesów jakie występują w danej sprawie.

Sąd zauważył, że konsekwencją obowiązywania zasady proporcjonalności w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest konieczność każdorazowego wykazania przy ograniczaniu praw i wolności, że w inny sposób nie można zapewnić ochrony środowiska oraz, że w danej konkretnej sytuacji dobro środowiska, w tym środowiska zamieszkania, i zdrowia ludzi, przeważa nad interesem prywatnym.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, iż wprowadzenie na terenie zwartej zabudowy wsi zakazu lokalizowania inwestycji znacząco oddziałujących na środowisko, a tym samym niweczących zasadniczą funkcję mieszkaniową danego terenu objętego planem, co do zasady było uzasadnione i znajdowało oparcie w art. 1 i 3 ustawy o p.z.p. Sąd uznał za dopuszczalne i nie naruszające zasady proporcjonalności zapisy § 4, 7, 12 oraz 33 skarżonej uchwały miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, kwestionowane w zarzutach skargi, zwierające zakazy oraz ograniczenia w zakresie prowadzenia i lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze i potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko oraz zakazy lokalizacji na tym terenie nowych obiektów do prowadzenia chowu lub hodowli zwierząt gospodarskich lub ich rozbudowy.

Sąd zauważył, że postanowienia zaskarżonej uchwały wprowadzają na obszarach objętych planem miejscowym nakaz odizolowania budowli rolniczych uciążliwych dla otoczenia z uwagi na zapylenie, zapachy lub wydzielanie się substancji toksycznych, od terenów przyległych, a także nakaz chowu lub hodowli zwierząt gospodarskich wyłącznie w istniejących już obiektach, bez możliwości ich rozbudowy lub nadbudowy, co bez wątpienia będzie miało znaczenie dla sposobu zagospodarowania działek skarżących (terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem [...]), na których prowadzą fermę drobiu. Postanowienia te będą powodowały ograniczenia wielkości ferm o charakterze przemysłowym, a więc ograniczały sposób wykonywania prawa własności nieruchomości skarżących poprzez zakaz rozbudowy istniejących i lokalizacji nowych obiektów, z uwagi na uciążliwości jakie powodują, pogarszając jakość i warunki życia w miejscowości B..

Sąd zwrócił uwagę, iż skarżony plan miejscowy zakazuje jedynie rozbudowy obecnie prowadzonych przedsięwzięć i lokalizacji nowych obiektów, które mogą znacząco oddziaływać na środowisko, nie nakazując zaniechania prowadzonej działalności ani nawet ograniczenia jej zakresu. Sąd uznał to za wyraz troski organu stanowiącego gminy o ochronę dobra jakim jest bezpieczne i niezagrożone środowisko zamieszkania. Sąd podkreślił, iż z okoliczności sprawy wynika, że masowy chów zwierząt stanowi istotny problem sąsiedzki w miejscowości B.. Do Gminy wielokrotnie wpływały skargi mieszkańców, gdzie dominuje zabudowa mieszkaniowa nierolnicza na uciążliwość działalności skarżących. W tej sytuacji Sąd podzielił stanowisko organu co do celowości wprowadzenia ograniczeń zabudowy przemysłowej fermy drobiu na terenie wsi. Odory, emitowane przez obiekty gospodarcze położone w bezpośrednim sąsiedztwie terenów budownictwa jednorodzinnego, stanowią nie tylko uciążliwość dla mieszkańców, ale także mogą powodować zagrożenie dla zdrowia mieszkańców i stanowić zanieczyszczenie w rozumieniu art. 3 pkt 49 ustawy Prawo ochrony środowiska (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1281/16).

W tym kontekście za niezasadny Sąd uznał zarzut naruszenia prawa przez nakaz izolowania istniejących i mających dalej funkcjonować obiektów hodowli drobiu pasem zieleni złożonym z roślinności średnio i wysokopiennej. W ocenie Sądu nakaz ten jest całkowicie zrozumiały w kontekście jasnych przesłanek uchwalenia tego planu, jak też nie powinien nastręczać trudności w jego realizacji, której kryterium winno stanowić istotne ograniczenie uciążliwości związanych z prowadzeniem hodowli przemysłowej drobiu w bliskim sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej.

Sąd uznał, że niektóre z zapisów uchwały, wymienione w sentencji wyroku, podjęte zostały z naruszeniem zasady proporcjonalności, i stanowiły nadużycie władztwa planistycznego.

W ocenie Sądu, organ nie wykazał podstaw dla wprowadzenia w obszarach objętych zaskarżonym planem ograniczeń w zakresie całkowitego zakazu prowadzenia chowu lub hodowli zwierząt gospodarskich, lub lokalizacji obiektów do tego służących (§ 7 pkt 3), jak również lokalizacji jakiejkolwiek zabudowy, czy też budynków mieszkalnych, w tym zabudowy zagrodowej oraz altan lub wiat (§ 12 pkt 3 lit. a, § 32 pkt 2 lit. a, § 33 pkt 2 lit. a).

Tego rodzaju wyłączenia, zdaniem Sądu, w istocie w daleko idący i nieproporcjonalny do celów wprowadzonych regulacji sposób ograniczyły wynikającą z art. 140 Kodeksu cywilnego swobodę dysponowania własnością skarżących w granicach określonych przepisami i zasadami współżycia społecznego, w tym prawo prowadzenia działalności gospodarczej, jak też prawo wzniesienia budynków, które nie muszą wiązać się z rozwojem istniejących i tworzeniem nowych ferm o charakterze przemysłowym, jak altany lub zabudowa zagrodowa.

Sąd uznał, że w tym zakresie organ nie dokonał prawidłowego rozważenia, czy wartości, jakie powinny być brane pod uwagę przy uchwalaniu zaskarżonego planu miejscowego, uzasadniają tak dalece idącą ingerencję w prawo własności skarżących, która polega na wprowadzeniu zakazów wykraczających poza obrane cele ochrony interesów mieszkańców wsi B.. Sam organ w odpowiedzi na skargę, podnosił, iż zachowanie korzystnych warunków dla funkcji mieszkaniowej powinno stanowić priorytet władz lokalnych odpowiedzialnych za formułowanie zasad kształtowania ładu przestrzennego. W takiej sytuacji całkowicie niezrozumiałe były ww. ograniczenia w planie miejscowym, które dotyczą właśnie zabudowy mieszkaniowej (zagrodowej) i z nią funkcjonalnie powiązanej zabudowy w postaci altan lub wiat. W tym zakresie Sąd uznał za zasadne argumenty skargi zarzucające organowi przekroczenie granic władztwa planistycznego.

W tej sytuacji Sąd, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części, w której doszło do przekroczenia władztwa planistycznego przez nieuzasadnione ograniczenie skarżących w swobodzie prowadzenia działalności gospodarczej w sposób określony w § 7 pkt 3 m.p.z.p. oraz wyłączeń z zabudowy bądź wprowadzenia ograniczeń w zabudowie mieszkalnej, w tym zagrodowej, w szczególności lokalizacji altan i wiat na nieruchomościach skarżących, co wynika z § 12 pkt 3 lit. a, § 32 pkt 2 lit. a, § 33 pkt 2 lit. a zaskarżonej uchwały, co znalazło odzwierciedlenie w pkt I sentencji wyroku.

Uznając, że w pozostałym zakresie postanowienia zaskarżonej uchwały nie naruszają prawa, Sąd w tej części skargę oddalił, o czym orzekł, w pkt II sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli A. C. i B. C. (dalej jako skarżący kasacyjnie), zaskarżając go w części tj. w zakresie punktu II sentencji.

Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. 1) art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy o p.z.p., poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części, co skutkowało powstaniem istotnej niezgodności pomiędzy przepisami planu i wątpliwości interpretacyjnej, polegającej z jednej strony na obowiązywaniu "zakazu prowadzenia i lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze i potencjalnie oddziaływać na środowisko, określonych w przepisach odrębnych", wynikającego z § 4 pkt 1 planu i jednoczesnym uznaniu na tej podstawie przez WSA, że plan "nie zakazuje zaniechania prowadzonej działalności ani nawet ograniczenia jej zakresu" (str. 22 uzasadnienia), co nie jest prawdą, bowiem plan nie zawiera żadnych przepisów szczególnych odnoszących się do kontynuacji prowadzenia istniejących już przedsięwzięć, a jedynie przewiduje takie rozwiązanie w odniesieniu do samego "chowu i hodowli zwierząt gospodarskich" (§ 12 pkt 3 lit. i planu), co nie jest tożsame z możliwością dalszego prowadzenia chowu i hodowli zwierząt, gdy ta stanowi jednocześnie przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko, jak ma to miejsce w przypadku skarżących,
2. 2) art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a., art. 20 ust. 1 ustawy o pzp, art. 9 ust. 4 ustawy o pzp i art. 28 ust. 1 ustawy o pzp, poprzez nierozpatrzenie zarzutu niezgodności uchwalonego planu miejscowego ze studium uwarunkowań i kierunków rozwoju przestrzennego gminy (str. 20 uzasadnienia), wskutek błędnego, nieuzasadnionego stwierdzenia, że zarzut ten nie został poparty żadnymi konkretnymi wskazaniami, podczas gdy skarżący w uzasadnieniu tego zarzutu (str. 43-46 skargi) przedstawili fragmenty studium, z którymi przepisy planu miejscowego pozostają w sprzeczności, z przytoczeniem dokładnego umiejscowienia tych fragmentów w tekście studium, zaś zarzut ten, w świetle treści art. 20 ust. 1 i art. 9 ust. 4 ustawy o pzp, miał istotne znaczenie dla treści rozstrzygnięcia końcowego, bowiem opisywał istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego,
3. 3) art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a., art. 15 ust. 2 pkt 1 i 9 ustawy o pzp, poprzez nierozpatrzenie zarzutu nieuzasadnionego, dowolnego ustalenia granic planu miejscowego i granic obszarów, dla których ustalono różne zasady zagospodarowania, w szczególności sposób wyznaczenia granicy obszaru o symbolu [...] i obszarów [...] oraz [...], która przebiega przez środek działki ewidencyjnej nr [...], pomimo niewykazania wobec skarżących zasadności i adekwatności takiego podziału,
4. 4) art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a., art. 3 ust. 1 ustawy o pzp, art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 ustawy o pzp oraz art. 31 ust. 3 i art. 22 Konstytucji RP, poprzez przyjęcie, że ustanowienie w zaskarżonym planie miejscowym restrykcyjnych zakazów w zakresie prowadzenia i lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze i potencjalnie oddziaływać na środowisko, uzasadnione zostało względami ochrony środowiska, podczas gdy z treści dokumentacji planistycznej nie wynika, aby kwestie ochrony środowiska były w ogóle analizowane w toku sporządzania planu, a także, czy w rzeczywistości występują na obszarze objętym planem, elementy środowiska i zagrożenia, wymagające najbardziej restrykcyjnych ograniczeń, tj. zakazu lokalizacji i prowadzenia przedsięwzięć oraz niewystarczającego charakteru rozwiązań kompromisowych, co świadczy o naruszeniu zasady proporcjonalności,
5. 5) art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a., art. 15 ust. 2 pkt 12, art. 36 ust. 4 ustawy o pzp oraz § 4 pkt 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 26 sierpnia 2003 r., poprzez sprzeczne z wskazanymi przepisami uznanie, że organy planistyczne nie były obowiązane do ustalenia stawki procentowej na potrzeby ustalania opłaty planistycznej, z uwagi na to, że plan miejscowy nie zmienia przeznaczenia działek, a tylko wprowadza ograniczenia w sposobie zagospodarowania, gdyż ustalenie tychże stawek stanowi bezwzględny obowiązek organu planistycznego, a stawki te są obligatoryjnym składnikiem każdego planu miejscowego, organ planistyczny zaś nie jest kompetentny do oceny czy i jak wartość ta zmieniła się, w toku procedury planistycznej (następuje to dopiero w odrębnym postępowaniu administracyjnym),
6. 6) art. 32 ust. 1-3 w zw. z art. 15 ust. 1 pkt 2 ustawy o pzp, poprzez nierozpatrzenie zarzutu nieprzedstawienia zgodności ustaleń planu miejscowego z wynikami analizy zmian w zagospodarowaniu przestrzennym gminy, o której mowa w art. 32 ust. 1-3 ustawy o pzp, które to uchybienie uznawane za istotne naruszenie procedury.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący kasacyjnie wnieśli na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy w tym zakresie do ponownego rozpoznania przez WSA w Szczecinie. Ponadto wystąpili o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie zrzekli się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zostały przedstawione argumenty, mające, w ocenie skarżących kasacyjnie, potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Stwierdzić również należy, że zgodnie z treścią art. 193 P.p.s.a. zdanie drugie uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.

Zgodnie z art. 182 § 2 P.p.s.a. w związku z tym że skarżący kasacyjnie zrzekli się przeprowadzenia rozprawy NSA rozpatrywał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez A. C. i B. C. nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a., art. 15 ust. 2 pkt 12, art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 4 pkt 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 26 sierpnia 2003 r. (pkt 5 skargi kasacyjnej) poprzez sprzeczne z ww. przepisami uznanie przez Sąd, że organy planistyczne nie były obowiązane do ustalenia stawki procentowej na potrzeby ustalania opłaty planistycznej, z uwagi na to, że plan miejscowy nie zmieniał przeznaczenia działek.

Skarżący kasacyjnie wskazują, ze ustalenie tychże stawek stanowi bezwzględny obowiązek organu planistycznego i są one obligatoryjnym składnikiem każdego planu miejscowego. Podkreślają, że organ planistyczny nie ma kompetencji aby oceniać wzrost wartości nieruchomości w toku procedury planistycznej. Następuje to dopiero w odrębnym postępowaniu administracyjnym.

Zgodnie z art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1073; dalej jako ustawa) jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Z kolei art. 37 ust. 3 ustawy przesądza, iż roszczenia, o których mowa w art. 36 ust. 3, można zgłaszać w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące.

Warunkiem ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości (opłata planistyczna) jest uchwalenie planu, rozumiane jako wejście w życie planu zagospodarowania przestrzennego i zawiązany z tym faktem wzrost wartości nieruchomości będący skutkiem zmiany przeznaczenia gruntu w planie uchwalonym w stosunku do przeznaczenia dotychczasowego, wynikającego czy to z zapisów planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego poprzednio, czy też przeznaczenia faktycznego – wynikającego ze sposobu użytkowania z nieruchomości, jeżeli nie był on zapisami planu miejscowego objęty.

Należy zauważyć, że ustawodawca w art. 36 ust. 4 ustawy określając wzrost wartości nieruchości posługuje się zwrotem "w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą". Takie sformułowanie wskazuje na powiązanie sytuacji wzrostu wartości nieruchomości z uchwaleniem lub zmianą planu oraz obowiązkiem uiszczenia jednorazowej opłaty za zbycie tej nieruchomości w terminie do 5 lat od daty uchwalenia planu. Istotne jest aby zwiększenie wartości nieruchomości było następstwem uchwalenia planu, ustalenia w nim przeznaczenia terenu (korzystniejszego niż przeznaczenie dotychczasowe), który następnie właściciel zbywa i uzyskuje z tego tytułu przysporzenie finansowe. Wzrost wartości nieruchomości musi zaistnieć w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub jego zmianą. Jeżeli fakt taki nie zaistniał tj. pomimo uchwalenia planu miejscowego wzrost wartości nieruchomości nie nastąpił, brak jest podstaw by organ administracji (wójt, burmistrz, prezydent miasta) ustalał opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy i żądał jej uiszczenia.

Mając powyższe na uwadze podobnie należy ocenić obowiązek organu planistycznego odnośnie do ustalenia w planie stawki procentowej opłaty planistycznej (art. 15 ust. 1 pkt 12 ustawy). Skarżący kasacyjnie podnoszą, że jest to elememt obligatoryjny planu jednak nie można pominąć podstaw ustalenia opłaty planistycznej, o których była mowa wyżej. Jeśli nie ma podstaw aby prognozować wzrost wartości nieruchomości gdyż na skutek uchwalenia planu nie dojdzie do zmiany przeznaczenia gruntu (przeznaczenie dotychczasowe nie będzie korzystniejsze niż nowe lub będzie tożsame) to określenie stawki procentowej opłaty planistycznej nie ma racji bytu.

Sytuacja taka będzie miała miejsce, kiedy dotychczasowe przeznaczenie nieruchomości wynikające czy to z zapisów planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego poprzednio, czy też z przeznaczenia faktycznego tej nieruchomości – wynikającego z dotychczasowego sposobu jej użytkowania, jeżeli nie była ona zapisami planu miejscowego objęta, okaże się tożsame z przeznaczeniem w nowo uchwalonym planie zagospodarowania przestrzennego.

W ocenie NSA, sytuacja taka miała miejsce w niniejszej sprawie i dlatego Sąd I instancji uznał, że nie było potrzeby aby organy planistyczne ustalały procentową stawkę konieczną do wyliczenia opłaty z art. 36 ust 4 ustawy. W istocie postanowienia zaskarżonego planu sprowadzają się do doprecyzowania dopuszczalnego sposobu zagospodarownia objętych nim nieruchomości poprzez wprowadzenie organiczeń zmierzających do powstrzymania rozwoju przemysłowej hodowli drobiu na obszarze zabudowy wsi. Potwierdza to choćby zapis planu wprowadzający zakaz prowadzenia i lokalizacji inwestycji o charakterze przedsięwzięć mogących zawsze i potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, określonych w przepisach odrębnych, z wyłączeniem lokalizacji inwestycji celu publicznego (§ 4 ust. 1 uchwały).

Tereny będące własnością skarżących kasacyjnie nie utraciły na skutek uchwalenia zaskarżonego planu dotychczasowego przeznaczenia na cele rolnicze związane z hodowlą zwierząt (ferma drobiu). Zapisy planu jak sami wskazują doprowadziły do braku możliwości rozwoju dotychczas prowadzonej przez nich działalności w postaci fermy drobiu, co motywowane było potrzebą zahamowania uciążliwości jakie działalność taka gerneruje (wydzielanie odorów) dla lokalnej społeczności mieszkańców wsi B..

Wobec powyższego uznać należy, że w okolicznościach sprawy nie było potrzeby ustalania stawki procentowej na potrzeby opłaty planistycznej z art. 36 ust 4 ustawy.

Za niezasadny uznać należy zarzut sformułowany w pkt 4 skargi kasacyjnej tj. zarzut naruszenia art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a., art. 3 ust. 1 ustawy, art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 ustawy oraz art. 31 ust. 3 i art. 22 Konstytucji RP. Skarżący kasacyjnie uważają, że w sprawie nie wykazano, iż ustanowienie w zaskarżonym planie miejscowym restrykcyjnych zakazów w zakresie prowadzenia i lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze i potencjalnie oddziaływać na środowisko, uzasadnione zostało względami ochrony środowiska. Ich zdaniem, z treści dokumentacji planistycznej nie wynika, aby kwestie ochrony środowiska były w ogóle analizowane w toku sporządzania planu. Nie wynika również, czy w rzeczywistości występują na obszarze objętym planem, elementy środowiska i zagrożenia, wymagające najbardziej restrykcyjnych ograniczeń, tj. zakazu lokalizacji i prowadzenia przedsięwzięć. Skarżący kasacyjnie wskazują na niewystarczający charakter rozwiązań kompromisowych, co w ich ocenie świadczy o naruszeniu zasady proporcjonalności.

Zdaniem NSA, domaganie się przez skarżących kasacyjnie aby dokumentacja planistyczna zawierała argumenty i dowody wskazujące na zagrożenia ochrony środowiska powodowane przez fermę drobiu prowadzoną przez nich w bliskiej odległości od zabudowań wsi B. jest pozbawione podstaw. Wskazywanie na relacje pomiędzy kwestionowanymi ograniczeniami w zagospodarowaniu terenu i zabudowie a stanem środowiska i potrzebami jego ochrony na terenie objętym planem przeczy wyłącznym uprawnieniom gminy do realizowania polityki przestrzennej na swoim terenie według własnych potrzeb jako zadanie własne gminy. Oczywiście wprowadzone sposoby zagospodarowania, w tym zakazy i ograniczenia muszą odpowiadać zasadzie proporcjonalności, która sprowadza się do wyważenia w trakcie sporządzania planu interesów podmiotów zewnętrznych, których plan dotyczy oraz interesów organu planistycznego. Oceny wprowadzonych ograniczeń pod kątem tej zasady dokonał Sąd I instancji.

Sąd stwierdził w zaskarżonym wyroku, że ograniczając prawa i wolności należy wykazać, że w inny sposób nie można zapewnić ochrony środowiska oraz że w danej konkretnej sytuacji dobro środowiska, w tym środowiska zamieszkania i zdrowia ludzi przeważa nad interesem prywatnym.

Organ planistyczny wbrew temu co twierdzą skarżący kasacyjnie nie miał obowiązku aby wprowadzone planem ograniczenia i zakazy w zagospoadarowaniu na terenie objętym planem uzasadniać istnieniem potrzeb czy zagrożeń z zakersu ochrony środowiska. Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie nakładają na organ obowiązku uzasadnienia przyjętych w planie postanowień, bez względu na to czy dotyczą one ochrony środowiska czy innej dziedziny np. rozwiązań urbaistycznych. Organ miał w tym względzie swobodę opartą na jego władztwie planistycznym. Rolą organu planistycznego było jedynie aby wprowadzone ograniczenia czy zakazy były uzasadnione potrzebami gminy oraz dały się pogodzić z interesem indywidualnym, czyli by zachowana została zasada proporcjonalności.

W ocenie NSA, zasługuje na aprobatę stanowisko Sądu I instancji odnoszące się właśnie do zachowania przez organ planistyczny zasady proporcjonalności. Uznał on, że wprowadzenie na terenie zwartej zabudowy wsi zakazu lokalizowania inwestycji znacząco oddziałujących na środowisko, a tym samym niweczących zasadniczą funkcję mieszkaniową danego terenu objętego planem, co do zasady uznać należy za uzasadnione i znajdujące oparcie w art. 1 i 3 ustawy.

W ocenie NSA, dla wprowadzenia zakazów i ograniczeń zawartych w § 4, 7, 12 oraz 33 skarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego tj. zakaz prowadzenia i lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze i potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, zakazy lokalizacji na tym terenie nowych obiektów do prowadzenia chowu lub hodowli zwierząt gospodarskich lub ich rozbudowy, zbędna była analiza rzeczywistych zagrożeń dla ochrony środowiska. Wykazanie argumentów, dowodów, przeprowadzenie analiz w ramach prac planistycznych, że inwestycje uznane przez ustawodawcę za mogące zawsze oraz potencjalnie oddziaływać na środowisko będą w konkretnych okolicznościach wpływać na ochronę srodowiska na terenie objętym planem było niecelowe bowiem sam ustawodawca przesądził, że tego rodzaju przedsięwzięcia wpływają negatywnie na otoczenie.

Nie sposób uznać, że brak jest uzasadnienia dla ustalenia ograniczeń w prowadzeniu i lokalizowaniu, rozbudowy fermy drobiu jako przedsięwzięcia zawsze znacząco odziałującego na środowisko, kiedy powszechnie znany jest fakt uciążliwości zapachowych (odór), które związane są z takiego rodzaju działalnością.

Powodem uwzględnienia skargi kasacyjnej nie mógł być jej zarzut z pkt 6 naruszenia art. 32 ust. 1-3 w zw. z art. 15 ust. 1 pkt 2 ustawy poprzez nierozpatrzenie przez Sąd zarzutu nieprzedstawienia przez organ zgodności ustaleń planu miejscowego z wynikami analizy zmian w zagospodarowaniu przestrzennym gminy, o którym mowa w art. 32 ust. 1-3 ustawy.

Jak stanowi art. 32 ust. 1 ustawy w celu oceny aktualności studium i planów miejscowych wójt, burmistrz albo prezydent miasta dokonuje analizy zmian w zagospodarowaniu przestrzennym gminy, ocenia postępy w opracowywaniu planów miejscowych i opracowuje wieloletnie programy ich sporządzania w nawiązaniu do ustaleń studium, z uwzględnieniem decyzji zamieszczonych w rejestrach, o których mowa w art. 57 ust. 1-3 i art. 67, oraz wniosków w sprawie sporządzenia lub zmiany planu miejscowego. Z powyższego wynika, że organ gminy dokonuje analizy zmian w zagospodarowaniu przestrzennym gminy w celu oceny aktualności studium i planów. Skarżący kasacyjnie zarzucają, że podczas prac nad zaskarżoną uchwałą zabrakło przedstawienia zgodności ustaleń planu miejscowego z analizą, o której mowa w ww. przepisie a obowiązek jej przeprowadzenia wynika z art. 15 ust. 1 pkt 2 ustawy.

W ocenie NSA, art. 32 ust. 1 -3 w zw. z art. 15 ust. 1 pkt 2 ustawy nie został naruszony ani przez Sąd ani przez organ planistyczny gdyż nie było podstaw do jego zastosowania. Analizę, o której mowa w art. 32 ust. 1 ustawy przeprowadza się i ocenia jej zgodność z nowo uchwalanym planem tylko wówczas gdy wcześniej na danym obszarze funkcjonował inny plan miejscowy, który będzie podlegał zmianie. Z okoliczności niniejszej sprawy nie wynika aby na terenie objętym planem fumkcjonował wcześniej jakikolwiek plan miejscowy. Świadczy o tym choćby fakt, że skarżący kasacyjnie na potrzeby rozbudowy farmy wystąpili o decyzję o warunkach zabudowy, której nie wydaje się jeśli na danym terenie funkcjionuje już plan miejscowy. Nie było zatem podstaw prawnych aby w zaskarżonym planie znalazła się ocena zgodności ustaleń planu z wynikami analizy zmian w zagospodarowaniu przestrzennym gminy sporządzanej zgodnie z art. 32 ust. 1- 3 ustawy.

Chybiony jest zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. i art. 15 ust. 2 pkt 1 i 9 ustawy poprzez nierozpatrzenie przez Sąd I instancji zarzutu nieuzasadnionego, dowolnego ustalenia przez organ granic planu miejscowego i granic obszarów, dla których ustalono różne zasady zagospodarownaia. Zarzucono, że granica obszarów oznaczonych symbolem [...], [...] oraz [...] przebiega przez środek działki o nr ew. [...] a niewykazano zasadności i adekwatności takiego podziału.

Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Obowiązkowo w planie określa się również szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy (pkt 9).

Okoliczność, że w kontolowanym planie organ planistyczny poprowadził linnie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu ([...], [...] oraz [...]) przez środek działki niezgodnie a liniami granicznymi tej działki nie oznacza naruszenia zasad sporządzania planu.

Zgodnie z § 7 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz.1587) projekt rysunku planu miejscowego powinien zawierać linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania oraz ich oznaczenia. Nie jest zatem naruszeniem powyższej zasady poprowadzenie linii rozgraniczającej tereny o różnym przeznaczeniu odmiennie niż granice nieruchomości, o której przeznaczeniu traktuje plan. Sytuacją całkiem normalną i akceptowaną jest, że jedna działka ma kilka odmiennych przeznaczeń w zależności od tego jakie przeznaczenie nadał jej organ w planie. Wyłączną kompetencją organu planistycznego jest określanie przeznaczenia danego gruntu i oznaczenia go w sposób adekwatny do tego przeznaczenia (odpowiedni symbol, linie rozgraniczające).

Nadanie działce o nr ew. [...] należącej do skarżących kasacyjnie odmiennych przeznaczeń z różnymi zasadami zagospodarowania nie powoduje, że jest ona "niesprzedawalnym nieużytkiem" tylko działką o wielu sposobach zagospoodarowania.

Wbrew twierdzeniom skarżących kasacyjnie Sąd I instancji nie dopuścił się naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a., art. 20 ust. 1 ustawy, art. 9 ust. 4 ustawy i art. 28 ust. 1 ustawy, poprzez nierozpatrzenie zarzutu niezgodności uchwalonego planu miejscowego ze studium uwarunkowań i kierunków rozwoju przestrzennego gminy.

Rzeczywiście ocena przez Sąd zarzutu skargi dotyczącego niezgodności zaskarżonego planu ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta i Gminy P., stanowiącego załącznik nr 1 do Uchwały nr [...] Rady Miejskiej w P. z dnia [...] kwietnia 2016 r. przez Sąd I instancji jest krótka i zwięzła. Sąd stwierdził jedynie, że ten zarzut skargi jest nietrafny, gołosłowny i nie został poparty konkretnym argumentem.

O ile może dokonana przez Sąd ocena jest lakoniczna, to jednak merytoryczna zawartość takiego stwierdzenia jest, zdaniem NSA, uzasadniona. Prawdą jest, że w skardze na str. 43-46 zawarto uzasadnienie zarzutu dotyczącego niezgodności zaskarżonego planu ze studium kierunków i zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na terenie objętym tym planem ale z argumentacji tam przedstawionej nie sposób wnioskować o niezgodności planu z tymże studium. Skarżący przywołują wybrane fragmenty Studium, gdzie mowa jest o istniejącym na tym terenie zagospodarowaniu pod kątem rolniczego charakteru tego obszaru i powiązanym z tym społecznymi czy gospodarczymi aspektami funkcjonowania Gminy.

Skarżący odwołują się do fragmentów Studium z takich rozdziałów jak: "Charakterystyka obszaru" a w nim "Wykształcone funkcje"; "Środowisko przyrodnicze – stan i uwarunkowania", ust. 3.2. pn. "Rolnicza przestrzeń produkcyjna", ppkt o nazwie "Uwarunkowania i kierunki rozwoju działalności rolniczej"; "Szczegółowy opis stanu zagospodarowania", ust. 5.1 ppkt 1; "Uwarunkowania przestrzenne" ust. 6.3; "Rozwoj funkcji" ppkt 14.4; "Struktura przestrzenna – zasady rozwoju i przekształceń", ppkt 15.1. Z treści przytoczonych fragmentów Studium nie wynika, by studium przewidywało takie lub inne zagospodarowanie danego terenu. Fragmenty te opisują zastany stan faktyczny, zalecenia na przyszłość lub formułują istniejące problemy w rozwoju tego obszaru.

Odnośnie do wsi B. w skardze wskazano, że zapisy studium dotyczące ściśle wsi B., (dopisek Sądu rozdział Kierunki i obowiązujące uwarunkowania zagospodarowania przestrzennego – ustalenia szczegółowe) tj. ppkt 16.5.5 pn. "Północno-wschodnia strefa rolnicza" (str. 225-26), stwierdzają w zasadzie tylko, iż jest to wieś "typowo rolnicza". Ustalenia studium w ppkt 16.6.1 mówią, że "Zabudowa zagrodowa rolnicza, dopuszczalna na terenach rolnych" (str. 230), w zakresie możliwości budowy na terenach rolnych wskazano: "(...) na terenach przeznaczonych planem na cele rolnicze może być realizowana zabudowa obsługująca produkcję rolną, o ile zabudowa ma charakter jednoznacznie związany z produkcją rolną".

Wobec tak sformułowanego zarzutu skargi o niezgodności planu ze studium Sąd I instancji zasadnie uznał zarzut ten za "nietrafny i gołosłowy, nie poparty konkretnym wskazaniem". Zdaniem NSA, z ogólnej charakterystyki obszaru objetego Studium i stwierdzeń odnoszących się do prowadzonej tam gospodarki rolnej nie sposób wnioskować, że postanowienia planu przewidujące ograniczenia w prowadzeniu fermy drobiu są niezgodne ze studium. Jak zauważyli sami skarżący, studium przewidywało zabudowę zagrodową rolniczą na terenach rolnych oraz realizację zabudowy obsługującej produkcję rolną, o ile zabudowa ma charakter jednoznacznie związany z produkcja rolną. Uchwalony plan nie wyklucza zabudowy zagrodowej ani zabudowy obsługującej produkcję rolną powiązaną z tą produkcją a jedynie wprowadza ograniczenia w tym zakresie poprzez brak prowadzenia i lokalizacji przedsięwzięć zawsze i potencjalnie znacząco oddziałujących na środowisko. Nie każda produkcja rolna będzie takim przedsięwzięciem a zatem dalej zabudowa rolnicza jest dopuszczalna przez plan i zgodna z zapisami Studium.

Za niezasadny uznać należy także zarzut naruszenia art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy, poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części. Zdaniem skarżących kasacyjnie tylko częściowe uznanie za nieważne ustaleń planu doprowadziło do istotnej niezgodności pomiędzy przepisami planu. Z jednej strony obowiązuje zapis planu dotyczący "zakazu prowadzenia i lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze i potencjalnie oddziaływać na środowisko, określonych w przepisach odrębnych" (§ 4 pkt 1 planu), a jednocześnie Sąd uznał, że plan "nie zakazuje zaniechania prowadzonej działalności ani nawet ograniczenia jej zakresu" (str. 22 uzasadnienia).

Skarżący kasacyjnie podnoszą, że plan nie zawiera żadnych przepisów szczególnych odnoszących się do kontynuacji prowadzenia istniejących już przedsięwzięć, a jedynie przewiduje takie rozwiązanie w odniesieniu do samego "chowu i hodowli zwierząt gospodarskich" (§ 12 pkt 3 lit. i planu), co nie jest tożsame z możliwością dalszego prowadzenia chowu i hodowli zwierząt, gdy ta stanowi jednocześnie przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko, jak ma to miejsce w ich przypadku.

Wbrew powyższym zapatrywaniom skarżących kasacyjnie Sąd I instancji pozostawiając zakaz prowadzenia i lokalizacji inwestycji zawsze i potencjalnie oddziałujących na środowisko (§ 4 pkt 1 planu) a jednocześnie pozostawiając możliwość prowadzenia chowu i hodowli zwierząt gospodarskich (§ 12 pkt 3 lit i planu) słusznie uznał, że prowadzenie fermy drobiu przez skarżących kasacyjnie będzie nadal możliwe. Wprowadzone planem ograniczenia nie powodują całkowitego zakazu prowadzenia ferm drobiu na terenie objętym planem, jak twierdzą skarżący kasacyjnie. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego z istoty swej nie dotyczy stanu zastanego na danym terenie tzn. nie powoduje, że działalność, która była prowadzona przed jego uchwaleniem, niezgodna z obecnymi jego zapisami musi być zakończona. Plan miejscowy odnosi się do zdarzeń przyszłych i tak też należy postrzegać i interpretować jego zapisy.

Zatem rację miał Sąd I instancji uznając, że zakazy i ograniczenia wprowadzone zaskarżonym planem nie odnoszą się do dotychczas prowadzonej działalności skarżących. Zakazy i ograniczenia nie dotyczą już wybudowanej fermy oraz prowadzonej obecnie działalności. Plan nie zakazuje prowadzenia działalności, która w chwili jego uchwalenia była już prowadzona. Sąd I instancji prawidłowo odczytał postanowienia planu stwierdzając, że zakazy dotyczą rozbudowy istniejących i lokalizacji nowych ferm o charakterze przemysłowym, to bowiem pozwoli osiągnąć cel planu i ograniczyć uciążliwości jakie powodują takie fermy, pogarszając jakość i warunki życia w miejscowości B.. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko Sądu I instancji, że skarżony plan w istocie zakazuje wyłącznie rozbudowy obecnie prowadzonych przedsięwzięć i lokalizacji nowych obiektów, które mogą znacząco oddziaływać na środowisko.

Nie nakazuje natomiast zaniechania prowadzonej działalności ani nie wymaga aby tę działalność ograniczyć. Zatem obawy skarżących kasacyjnie odnośnie do pozbawienia ich możliwości kontynuowania prowadzonej obecnie działalności w jej dotychczasowych rozmiarach w oparciu o istniejącą już zabudowę są nieuzasadnione i nie mogły stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności kwestionowanych zapisów planu.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a.