Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 8 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 383/18

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 13 listopada 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 2918/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. R. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Postanowieniem z dnia [...] października 2016 r. nr [...] Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a. i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290), po rozpatrzeniu zażalenia M. R. – utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] nr [...] z [...] września 2016 r. odmawiające wszczęcia – na wniosek M. R. - postępowania w sprawie stanowiska postojowego w garażu i stanu technicznego części sufitu w budynku wielorodzinnym przy ul. Ł. nr [...] w W. Organ wskazał, że w dniu 2 września 2016 r. przeprowadzono kontrolę, w trakcie której ustalono, iż w ww. garażu wyznaczono 9 miejsc postojowych. Wymiary miejsca postojowego nr [...] (przeznaczonego do wyłącznego użytku każdoczesnego właściciela mieszkania nr [...] - obecnie M. R.) to około 2,48 m x 5 m, od ściany zamocowano przewód stalowy typu "Z", który pomniejsza miejsce postojowe o ok. 0,20 m. Na stropie nad miejscami postojowymi widnieją suche ślady po zaciekach; pojedyncze rysy i odspojenia tynku w miejscach po zdemontowanych "hakach" nad miejscem postojowym nr 2; na ścianach ubytki spoiwa, ślady po zaciekach, pojedyncze rysy i spękania. Nie stwierdzono zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia.

Organ przytoczył art. 61 a § 1 K.p.a. i wyjaśnił, że negatywne rozpatrzenie wniosku o wszczęcie postępowania zapada w dwóch przypadkach: gdy wnioskujący nie posiada interesu prawnego, bądź zachodzą inne przyczyny do odmowy wszczęcia postępowania. Obie przesłanki mogą zachodzić jednocześnie. Tymi innymi przyczynami mogą być m.in. żądanie wszczęcia postępowania dotyczącego sprawy już rozstrzygniętej inną ostateczną decyzją lub postanowieniem, lub gdy rozstrzygnięcie nie należy do kompetencji organu nadzoru budowlanego. We wszystkich innych przypadkach, gdy dla wyjaśniania sprawy niezbędne jest przeprowadzenie postępowania dowodowego należy wszczynać postępowanie.

W tej sprawie, zdaniem organu administracji, wystąpiły przesłanki z art. 61a § 1 K.p.a. Zgodnie bowiem z § 10 aktu notarialnego z dnia [...] kwietnia 2008 r. rep [...] nr [...] garaż stanowi część wspólną budynku. W sprawach dotyczących nieruchomości wspólnej skarżący jest reprezentowany przez Wspólnotę Mieszkaniową [...][...]. Stosownie do art. 6 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości, tworzy wspólnotę mieszkaniową. Wspólnota powstaje ex lege, tzn. z mocy samego prawa z chwilą, gdy w określonej nieruchomości powstają lokale zgodnie z regulacją ustawy o własności lokali.

Zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 22 października 2015 r., sygn. akt II OSK 2772/13 w sprawach dotyczących nieruchomości wspólnej interes właściciela lokalu, jako członka wspólnoty mieszkaniowej jest chroniony przez wspólnotę mieszkaniową, działającą poprzez zarząd lub zarządcę. Rozstrzygnięcia administracyjne załatwiające sprawy dotyczące nieruchomości wspólnej, odnoszą się do praw i obowiązków wspólnoty mieszkaniowej. Dotyczy to także spraw prowadzonych w oparciu o ustawę Prawo budowlane. Natomiast w sprawach dotyczących wyodrębnionych lokali koniecznym jest wykazanie interesu prawnego poszczególnych właścicieli.

Stroną w postępowaniu dotyczącym stanu technicznego ww. garażu jest zatem Wspólnota Mieszkaniowa reprezentowana przez zarząd, a nie jej członkowie, bądź właściciele mieszkań. Nie było więc podstaw do wszczęcia postępowania z wniosku skarżącego.

Ponadto, w tej sprawie z urzędu przeprowadzono postępowanie wyjaśniające, w wyniku którego nie stwierdzono niewłaściwego stanu technicznego garażu. Decyzję otrzymała Wspólnota Mieszkaniowa. Pozostawanie w obiegu prawnym rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie tożsamej przedmiotowo i podmiotowo z rozpatrywanym przypadkiem stwarza stan powagi rzeczy osądzonej. Wydanie decyzji w sprawie, która została już ostatecznie rozstrzygnięta jest niedopuszczalne.

Odmowa wszczęcia postępowania była zatem zasadna również z innych przyczyn, gdyż sprawa garażu została rozstrzygnięta decyzją w innym postępowaniu.

Dalej organ wyjaśnił, iż jak wynika z protokołu oględzin z dnia 2 września 2016 r. szerokość miejsca postojowego wynosi 2,48 m, co jest zgodne z warunkami technicznymi.

Ponadto organy nadzoru budowlanego nie mają kompetencji do rozstrzygania sporów miedzy współwłaścicielami nieruchomości co do sposobu korzystania z części wspólnych budynku.

Skargę na powyższe postanowienie złożył M. R. zarzucając naruszenie:

1. 1. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:
2. a. art. 7 K.p.a. oraz art. 77 § 1 K.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego, niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności w celu dokładnego wyjaśnienie stanu faktycznego, niezałatwienie sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu Skarżącego poprzez:
3. – nieprawidłową ocenę § 10 aktu notarialnego i wskazanie, że skoro garaż stanowi część wspólną, to skarżący jest reprezentowany przez Wspólnotę Mieszkaniową, podczas gdy na podstawie § 3 i § 10 ww. umowy uzyskał on wyłączne prawo do korzystania z miejsca postojowego numer 1 (jeden) na pierwszej kondygnacji (quoad usum), co oznacza, że skarżący ma interes prawny;
4. – niedokonanie ocen dokumentów: umowy przedwstępnej z dnia [...] lipca 2006 r. z planem podziału miejsc postojowych, z oznaczeniem wymiarów i wzajemnego ułożenia, załącznika do aktu notarialnego z dnia [...] kwietnia 2008 r. Rep [...] nr [...] - planu podziału miejsc postojowych, dokumentacji fotograficznej, technicznej i powykonawczej, pism: z dnia [...] stycznia 2015 r., z dnia [...] lutego 2015 r., z dnia [...] stycznia 2015 r., protokołu nr [...] z pięcioletniej kontroli budowlanej, KW [...] oraz [...] i przyjęcie, że skarżącemu nie przysługuje status strony, pomimo iż z dokumentów wprost wynika, że sprawa dotyczy nieruchomości będącej w wyłącznym władaniu skarżącego,
5. b. art. 28 K.p.a. poprzez, że to nie skarżącemu przysługuje status strony, lecz Wspólnocie Mieszkaniowej reprezentowanej przez Zarząd, w sytuacji gdy obok Wspólnoty może występować właściciel wyodrębnionego lokalu, skarżący wykazał swój indywidualny interes prawny;
6. c. art. 61a § 1 K.p.a. poprzez:
7. – przyjęcie, że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony, a organy nadzoru nie mają podstaw prawnych do wszczynania postępowania podczas gdy jest on stroną,
8. – utrzymanie w mocy postanowienia PINB, ze względu na postępowanie zakończone z urzędu, podczas gdy w tamtym postępowaniu skarżącemu nie doręczono rozstrzygnięcia wskutek czego nie miał możliwości jego zakwestionowania;
9. d. art. 16 § 1 K.p.a. poprzez uznanie, że istnieje powaga rzeczy osądzonej, bo sprawa tożsama przedmiotowo i podmiotowo z niniejszą została już rozstrzygnięta, w sytuacji gdy sprawa wszczęta z urzędu, nie była tożsama, bowiem skarżący nie był stroną.
10. 2. prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:

1. 1. art. 104 ust. 3 rozporządzenia podczas gdy skarżący nie wnosił o zbadanie szerokości miejsca postojowego, lecz o oznaczenie miejsc postojowych zgodnie z dokumentacją załączoną do wniosku i art. 104 ust. 3 rozporządzenia, który określa oprócz wymiarów, odległość między bokiem samochodu a ścianą;
2. 2. art. 7 K.p.a. oraz art. 77 § 1 K.p.a. - we wniosku skarżący wnosił o oznaczenie miejsc postojowych nr 1 i nr 2 zgodnie z przepisami prawa budowlanego, projektem budowlanym, dokumentacją powykonawczą, rzutami, planami i dokumentacją dołączoną do umów sprzedaży lokalu nr 9 poprzez utworzenie pasa oddzielającego miejsce postojowe nr 1 od miejsca nr 2 o szerokości 0,4 m równej szerokości słupa, jak i przywrócenie sufitu między ww. miejscami postojowymi do stanu poprzedniego i zgodnego z przepisami prawa budowlanego,
3. 3. art. 28 k.p.a. – organ pominął okoliczność, iż w niektórych sytuacjach także i właściciel wyodrębnionego lokalu może występować obok Wspólnoty Mieszkaniowej, jako strona postępowania. W wyroku z dnia 30 czerwca 2010 r. (sygn. II OSK 729/09) NSA stwierdził, iż oceniając legitymację do wystąpienia w postępowaniu uprawnionych podmiotów, działania wspólnoty mieszkaniowej, reprezentowanej w okolicznościach niniejszej sprawy przez zarząd dotyczą, co do zasady nieruchomości wspólnej, określonej w art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz.U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903) co wynika z art. 21 ust. 1 i art. 22 ust. 1 i ust.

1. 3. Każdy właściciel wyodrębnionego lokalu może jednak mieć swój własny interes prawny, wynikający z prawa cywilnego, materialnoprawnych regulacji prawa administracyjnego. Nie można, więc wywodzić generalnego wniosku, iż we wszystkich sytuacjach i za wszystkich członków wspólnoty mieszkaniowej działa wyłącznie wspólnota. Na poparcie tego stanowiska skarżący powołał orzecznictwo. Dalej stwierdził, że wykazał swój własny i indywidualny interes prawny. Na podstawie umowy o podział nieruchomości wspólnej do korzystania (art. 206 k.c.) posiada bowiem wyłączne prawo do korzystania z części nieruchomości wspólnej - miejsca postojowego nr [...], do jego oznaczenia (zgodnie z art. 104 ust. 3 cyt. rozporządzenia) oraz przywrócenia sufitu przy ww. miejscu do stanu poprzedniego i zgodnego z prawem budowlanym (sufit nie był użytkowany zgodnie z art. 61 Pb.) Dodał, że w zakresie miejsca postojowego interes skarżącego jest inny niż Wspólnoty Mieszkaniowej, ponieważ Wspólnota może nie być zainteresowana poświęcaniem środków finansowych i czasu na poprawne wyrysowanie miejsc postojowych, natomiast wg. skarżącego, użytkownika miejsca postojowego nr [...] zasadnym jest dokonanie tych czynności. Obecny stan miejsc postojowych nr [...] i nr [...] był i jest niezgodny z dokumentacją techniczną budynku i planem podziału quoad usum z aktu notarialnego. Brak jest pasa oddzielającego miejsce postojowe nr [...] i nr [...], przez co miejsca te ze sobą graniczą. Ponadto, miejsce postojowe nr [...] ma szerokość większą niż wynika to z dokumentacji. Powoduje to znaczne utrudnienia w poruszaniu się przy pojeździe na miejscu postojowym nr [...]. Na skutek parkowania pojazdu na miejscu nr [...] "na skos" na ciągu o szerokości słupa podporowego (0,4 m), utrudnione lub uniemożliwione są dostęp czy zajęcie miejsca w pojeździe. Ciąg komunikacyjny wykorzystywany był przez użytkowników miejsca postojowego nr [...] do przechowywania prywatnych rzeczy, np. podwieszonego na hakach pod stropem kajaka, co mogło stanowić zagrożenie dla zdrowia i życia skarżącego lub innych. Odnośnie stropu skarżący wskazał, że jego część znajduje się przy miejscu postojowym nr [...]. Skarżący przemieszcza się pod prowizorycznie naprawionym stropem. Niewiadomej jakości, nieprofesjonalna i wykonana bez stosownego nadzoru i dokumentacji naprawa może powodować niebezpieczeństwo uszkodzenia mienia na miejscu postojowym nr [...] lub uszczerbek na zdrowiu. Przy montażu zaczepów do podwieszenia kajaka uszkodzono izolację części wspólnej nieruchomości, na co Wspólnota Mieszkaniowa nie zareagowała.
2. 4. art. 61a § 1 k.p.a. – według skarżącego z pkt 1.1. i 1.2. skargi wynika, że przysługuje mu status strony. W postępowaniu toczącym się z urzędu skarżącemu nie doręczono rozstrzygnięcia, w związku z czym nie miał możliwości ich zaskarżenia. Natomiast Wspólnota Mieszkaniowa go nie zaskarżyła bo nie wykazano nieprawidłowości, co jest wątpliwe z uwagi na materiał dowodowy. Zarówno w opracowaniach, rzutach, dokumentacji powykonawczej, miejsca postojowe nr [...] i [...], nr [...] i [...] oraz [...] i [...] były oddzielone pasem 40 cm z uwagi na znajdujący się tam słup. Na posadzce garażu nie wyznaczono linii oddzielającej i miejsca te bezpośrednio ze sobą sąsiadują. Dalej skarżący powtórzył argumentację dotyczącą stanu technicznego sufitu, dodając, że nieprawidłowo dokonano przywrócenia sufitu do stanu poprzedniego, wskutek demontażu haków, gdyż został on uszkodzony przez co stan techniczny nieruchomości nie jest odpowiedni. Okoliczności i dowody przedstawione przez skarżącego rzutują na trafność zapadłego rozstrzygnięcia z urzędu;
3. 5. art. 16 § 1 k.p.a. – organ błędnie przyjął, iż doszło do powstania powagi rzeczy osądzonej ze względu na fakt, iż sprawa tożsama przedmiotowo i podmiotowo została już rozstrzygnięta. Tożsamość sprawy zachodzi bowiem wówczas gdy występują te same podmioty, dotyczy ona tego samego przedmiotu oraz tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy. Na poparcie tego stanowiska skarżący obszernie powołał orzecznictwo sądów administracyjnych. Następnie skarżący ponownie zaznaczył, że postępowanie które toczyło się z urzędu nie było tożsame podmiotowo, gdyż nie był on jego stroną. Nie było też tożsame przedmiotowo, skoro nie stwierdzono niewłaściwego stanu technicznego nieruchomości, podczas gdy skarżący złożył materiał dowodowy świadczący o licznych nieprawidłowościach dotyczących miejsca postojowego i jego otoczenia,
4. 6. art. 104 ust. 3 cyt. Rozporządzenia – organ nie uwzględnił, że we wniosku skarżący nie wnosił o zbadanie szerokości miejsca postojowego, lecz o jego oznaczenie zgodnie z dokumentacją i art. 104 ust. 3 rozporządzenia normującego nie tylko wymiary stanowiska postojowego, ale i odległość między bokiem samochodu, a ścianą lub słupem (0,5 m). W tej sytuacji ograniczenie się tylko do stwierdzenia, że szerokość miejsca postojowego wynosi 2,48 m jest niewystarczające. Nie są zachowane minimalne wymiary tj. odstęp od ściany budynku nie wynosi 0,5 m i brak jest wydzielonej przestrzeni na słup o szerokości 0,4 m.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu.

Wyrokiem z dnia 13 listopada 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 2918/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2016 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że organ może odmówić wszczęcia postępowania w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. wyłącznie w sytuacji, gdy brak interesu prawnego po stronie wnioskodawcy jest oczywisty. Natomiast jeżeli ustalenie legitymacji wnioskodawcy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz szerszej analizy prawnej, to organ winien wszcząć postępowanie i we wszczętym postępowaniu okoliczność powyższą zbadać. Pogląd ten prezentowany jest w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych. Tym samym stosowanie omawianej instytucji powinno być ograniczone tylko do przypadków, gdy żądanie wszczęcia postępowania złożył podmiot oczywiście nieuprawniony i stwierdzenie tego faktu nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego, bądź złożonego procesu wykładni przepisów prawa materialnego, albo zaszły inne przyczyny stanowiące podstawę do odmowy wszczęcia postępowania.

Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie wystąpiła sytuacja uprawniająca do stwierdzenia oczywistego braku legitymacji M. R.. Wskazał, że uprawnionym do reprezentacji Wspólnoty Mieszkaniowej jest jej zarząd, co wynika z art. 21 ust. 1 ww. ustawy o własności lokali. Prawa do skutecznego wszczęcia postępowania członek wspólnoty nie może zatem wywodzić tylko z faktu bycia współwłaścicielem nieruchomości wspólnej, skoro pozostaje ona w wyłącznym zarządzie wspólnoty tj. ogółu właścicieli lokali. Tylko w wyjątkowych sytuacjach członek wspólnoty może być stroną postępowania, to jest wówczas jeżeli wykaże indywidualny, aktualny, własny interes prawny (por. wyroki: NSA z 26 czerwca 2007 r., II OSK 627/06; WSA w W-wie z 1 grudnia 2005 r., VII SA/Wa 725/05; NSA z 4 marca 2011 r., II OSK 419/10; NSA z dnia 12 czerwca 2008 r., II OSK 650/07; NSA z 29 grudnia 2005 r., II OSK 363/05; WSA w W-wie z 4 października 2007 r.).

Sąd stwierdził, że taka wyjątkowa sytuacja nie zachodziła jednak w niniejszej sprawie. Zgodnie z art. 206 k.c. każdy ze współwłaścicieli jest uprawniony do współposiadania rzeczy wspólnej oraz do korzystania z niej w takim zakresie, jaki daje się pogodzić ze współposiadaniem i korzystaniem z rzeczy przez pozostałych współwłaścicieli. Uprawnienie to jest konsekwencją przyjętej w art. 195 k.c. koncepcji prawa współwłasności jako prawa własności przysługującego niepodzielnie kilku osobom. Prawo to cechuje jedność przedmiotu własności, wielość podmiotów i niepodzielność samego prawa. Niepodzielność prawa wyraża się w tym, że każdy ze współwłaścicieli ma prawo do całej rzeczy. Posiadanie rzeczy wspólnej przez każdego ze współwłaścicieli jest zatem posiadaniem właścicielskim i samoistnym, stanowi bowiem realizację jego niepodzielnego prawa do rzeczy. Oznacza to, że z faktu posiadania rzeczy przez współwłaściciela wynika jedynie to, iż korzysta on z tej rzeczy zgodnie z przysługującym mu prawem.

Podział quoad usum nie ogranicza zatem sfery uprawnień właścicielskich w zakresie zarządu rzeczą wspólną, skoro określa jedynie sposób współposiadania i korzystania z rzeczy wspólnej przysługujący każdemu ze współwłaścicieli z mocy art. 206 k.c. W wyniku takiego podziału współwłaściciele, pozostając współposiadaczami samoistnymi rzeczy wspólnej, uzyskują w posiadanie zależne części rzeczy. Nie oznacza to jednak, że przysługuje im jakiekolwiek prawo rzeczowe do wydzielonej części rzeczy wspólnej (por. J. Ignatowicz (w:) Kodeks cywilny, Komentarz. 1972, s. 257). Dokonanie podziału quoad usum oznacza jedynie wewnętrzne określenie sposobu korzystania (przy współposiadaniu samoistnym) z rzeczy wspólnej. Każdy ze współwłaścicieli zachowuje jednak prawo, o jakim mowa w art. 209 k.c. Innymi słowy podział quoad usum nie znosi współwłasności, jest tylko i wyłącznie podziałem faktycznym, ułatwiającym korzystanie z rzeczy wspólnej i nadal żaden ze współwłaścicieli nie może samodzielnie rozporządzać częścią rzeczy wspólnej.

Jak wskazuje praktyka umowy tego rodzaju dotyczą najczęściej miejsc postojowych w garażach budynków wielorodzinnych, które nie stanowią odrębnych nieruchomości i są zawierane przy pierwszym wydzieleniu i sprzedaży lokalu, jak to zapewne miało miejsce w rozpoznawanej sprawie. Sąd zauważył, że interes prawny, o którym mowa w art. 28 K.p.a. dotyczy wyłącznie podmiotu, dla którego z przepisów prawa materialnego wynikają konkretne uprawnienia lub obowiązki powiązane z konkretną sprawą administracyjną. Interes prawny musi być własny, indywidualny i konkretny, dający się obiektywnie stwierdzić oraz aktualny. Od interesu prawnego trzeba odróżnić interes faktyczny, to jest stan, w którym dany podmiot jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego dającego podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji.

O tym, czy podmiot jest stroną postępowania administracyjnego, nie decyduje zatem jego wola, czy subiektywne przekonanie, ale to, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes tej osoby jako interes prawny. Musi istnieć norma prawa przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania określonego aktu.

W świetle przedstawionych wyżej rozważań Sąd uznał, że uprawnienie skarżącego wyłącznie do korzystania z miejsca postojowego nr [...] - na podstawie umowy podziału quoad usum nieruchomości wspólnej stanowiącej garaż podziemny w ww. budynku mieszkalnym - nie stanowiło o jego własnym, indywidualnym interesie prawnym. Żaden przepis prawa administracyjnego materialnego nie przyznaje bowiem podmiotom tylko korzystającym z części nieruchomości wspólnej legitymacji do udziału w charakterze strony w postępowaniu dotyczącym stanowiska postojowego w garażu i stanu technicznego części sufitu w garażu stanowiącym nieruchomość wspólną.

Odnosząc się natomiast do zarzutu błędnego przyjęcia przez organy, że doszło do powstania powagi rzeczy osądzonej Sąd stwierdził, że tożsamość spraw wyraża się w tożsamości podmiotowej, przedmiotowej oraz podstawy faktycznej i prawnej żądania, jak też niezmienionego stanu prawnego i faktycznego sprawy nowej oraz poprzedniej, rozstrzygniętej decyzją ostateczną, co stanowi przeszkodę do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w nowej sprawie. Naruszałoby to bowiem zasadę trwałości decyzji administracyjnych, określoną w art. 16 § 1 k.p.a. i stanowiłoby w konsekwencji przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.

Decyzja umarzająca postępowanie administracyjne, korzysta z takiej samej ochrony jak każda inna decyzja administracyjna, a zatem wydanie w tej samej sprawie nowej decyzji skutkuje tym, że jest ona nieważna z mocy art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. Niemniej jednak w przypadku gdy wcześniej prowadzone postępowanie zakończyło się decyzją o jego umorzeniu, to nie zawsze zachodzić będzie stan rzeczy osądzonej. W piśmiennictwie i orzecznictwie przyjmuje się, że ocena dopuszczalności ponownego rozstrzygania sprawy musi być podjęta z uwzględnieniem charakteru sprawy i okoliczności umorzenia postępowania. (por. Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz red. R. Hausera, M. Wierzbowskiego, Wydawnictwo C.H Beck, Warszawa 2015, str. 800; M. Jaśkowska, Komentarz aktualizowany do art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2016, stan prawny 5 grudnia 2016 r.). Wyrażano również pogląd, że decyzje o umorzeniu postępowania nie zawsze stanowią przeszkodę do podjęcia czynności procesowych na nowo, ilekroć okaże się, że odnośna kompetencja organu wbrew przyjętej uprzednio ocenie jednak była i jest aktualna albo, że na skutek jakichś modyfikacji stanu prawnego lub faktycznego stała się aktualna później (Kodeks Postępowania Administracyjnego, Komentarz pod red. H. Knysiak-Molczyk, Wolters Kluwer 2015 - art. 156).

Jak wynika z akt sprawy, decyzją z dnia [...] września 2016 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] ([...]) umorzył wszczęte z urzędu postępowanie w sprawie stanu technicznego garażu w ww. budynku, w związku z ustaleniem - w szczególności podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 2 września 2016 r. oraz na podstawie protokołu z pięcioletniej kontroli obiektu - że garaż znajduje się w dobrym stanie technicznym. Zatem charakter sprawy i okoliczności umorzenia postępowania wszczętego z urzędu podane w decyzji organu powiatowego stanowią przeszkodę w wydaniu ponownego rozstrzygnięcia w tym samym przedmiocie między tymi samymi stronami i powodują stan rzeczy osądzonej. Legitymację do zakwestionowania prawidłowości tej decyzji w administracyjnym toku instancji - w świetle przedstawionej wyżej argumentacji - posiadała Wspólnota Mieszkaniowa [...][...].

Z podanych wyżej przyczyn, zdaniem Sądu, zasadnie organy odmówiły wszczęcia postepowania, wobec ustalenia, że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony, a ponadto sprawa została już prawomocnie rozstrzygnięta w postępowaniu przeprowadzonym z urzędu, a zatem zaszły obie przesłanki wymienione w art. 61a § 1 K.p.a.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wniósł M. R. podnosząc zarzuty naruszenia:

1. 1) art. 61a § 1 K.p.a. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że skarżący nie jest stroną postępowania a także że sprawa została rozstrzygnięta ostateczną decyzją w innym postępowaniu a nadto poprzez błędne przyjęcie w zw. z art. 61 § 3 K.p.a. że organ w przedmiotowej sprawie miał prawo odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. co stoi w sprzeczności z przyjętą linią orzeczniczą (por. wyrok NSA z dnia 28 marca 2012 r. oraz wyrok w sprawie II GSK 321/11) jak i poglądem doktryny,
2. 2) art. 64 ust. 2 Konstytucji poprzez odmowę ochrony praw skarżącego,
3. 3) art. 16 § 1 K.p.a. i art. 129 § 2 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że decyzja z dnia 8 września 2016 r. była decyzją ostateczną prawomocnie rozstrzygającą sprawę, a tym samym przyjęcie, że istnieje powaga rzeczy osądzonej,
4. 4) art. 28 K.p.a. poprzez uznanie, że skarżący nie ma interesu prawnego i nie mógł być stroną postępowania administracyjnego,
5. 5) art. 141 § 4 P.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a. i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie w uzasadnieniu wyroku, a tym samym przy rozpoznaniu sprawy zarzutów skarżącego w zakresie naruszenia art. 7 K.p.a. i art. 77 § 1 K.p.a., a także poprzez brak szczegółowej analizy i zbadania równolegle toczących się postępowań przed organem I instancji, to jest z wniosku skarżącego i z urzędu w szczególności nieuwzględnienia czasu wpływu wniosku skarżącego o wszczęcie postępowania z urzędu, wydania decyzji w sprawie prowadzonej z urzędu ([...].09.2016 r.) oraz odmowy wszczęcia postępowania ([...].09.2016 r.) co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego,
6. 6) art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez nierozpoznanie sprawy w całości, nieuwzględnienie istotnych dla rozstrzygnięcia faktów oraz braku pełnej analizy sprawy,
7. 7) art. 47 § 1 P.p.s.a. poprzez niedoręczenie skarżącemu odpowiedzi organu na skargę przed wydaniem wyroku, co stanowiło naruszenie prawa skarżącego do czynnego udziału w postępowaniu, zajęcia stanowiska w sprawie i złożenia wniosków.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji przy wydawaniu rozstrzygnięcia pominął okoliczność, że członek wspólnoty mieszkaniowej w szczególnych okolicznościach może być stroną w postępowaniu administracyjnym, mimo iż co do zasady stroną jest wspólnota.

Skarżący kasacyjnie podniósł, że zgodnie z treścią aktu notarialnego z dnia [...] kwietnia 2008 r. Repertorium [...] nr [...] (§ 2 i § 10) uzyskał wyłączne prawo do korzystania z miejsca postojowego nr 1 znajdującego się w garażu usytuowanym na pierwszej kondygnacji budynku.

Nadto skarżący kasacyjnie podniósł, że znajduje się w sporze z Zarządem Wspólnoty jak i z sąsiadem (do 2016 r. członkiem Zarządu Wspólnoty), który korzysta z miejsca postojowego nr [...] znajdującego się za miejscem postojowym nr [...] jest również przedmiotem niniejszego postępowania, w tym w sporach sądowych.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie Wspólnota zaniedbuje obowiązek występowania w jego imieniu i na jego rzecz ochrony użytkowania. Nie może to jednak pozbawiać go prawa do ochrony jego interesów, praw a także żądania przywrócenia budynku do stanu zgodnego z projektem, dokumentacją podwykonawczą i prawem budowlanym.

W ocenie skarżącego kasacyjnie, WSA a wcześniej organy administracji nie dokonały szczegółowej analizy, czy w sprawie zachodzą przesłanki, które uzasadniałyby dopuszczenie skarżącego jako strony postępowania.

Skarżący kasacyjnie stwierdził, że zgodnie z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP własność jak i inne prawa majątkowe podlegają ochronie prawnej. Jako współwłaściciel nieruchomości wspólnej oraz wyłączny użytkownik miejsca postojowego nr 1 podlega ochronie prawnej również przez organy administracji i sądy administracyjne.

W ocenie skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 28 K.p.a. podczas gdy przepis ten pozwala na uznanie każdego, kto wykaże interes prawny lub obowiązek w postępowaniu administracyjnym. Dążenie do ochrony swoich praw wobec nierespektowania ich przez Wspólnotę (zobowiązaną do tego) i jej bezczynność wobec widocznych naruszeń jest wystarczającym wykazaniem interesu prawnego.

Skarżący kasacyjnie stwierdził, że zasadą jest, że postępowanie administracyjne na wniosek wszczynane jest z chwilą wpłynięcia żądania strony do organu. Jedynie w wyjątkowych sytuacjach organ może odmówić wszczęcia postępowania, jeśli okoliczność, że wnioskodawca nie jest stroną nie budzi wątpliwości. W celu wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania nie można prowadzić żadnych czynności wyjaśniających, czy dana osoba jest stroną. Zdaniem skarżącego kasacyjnie w jego sprawie stwierdzenie braku interesu prawnego wymagało przeprowadzenia wykładni jak i dodatkowego ustalenia jego sytuacji faktycznej i prawnej. Tym samym wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania było niedopuszczalne. Nadto postanowienie wydane zostało po 2 miesiącach od nadania wniosku o wszczęcie postępowania co nie może być uznane za niezwłoczne załatwienie sprawy.

Przed wydaniem postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania organ podejmował działania jak przeprowadzenie oględzin, w których skarżący kasacyjnie brał udział. Skoro skarżący kasacyjnie brał udział w czynnościach przeprowadzonych przez organ administracji, to należy uznać, że organ uznał go za osobę mającą interes prawny.

W ocenie skarżącego kasacyjnie, WSA błędnie przyjął, że postepowanie nie mogło zostać wszczęte wobec wydania decyzji o umorzeniu postępowania prowadzonego z urzędu, co WSA uznał za prawomocne rozstrzygnięcie. Tymczasem w pierwszej kolejności do organu wpłynął wniosek skarżącego kasacyjnie o wszczęcie postępowania. Po miesiącu organ wszczął postępowanie z urzędu, o czym zawiadomił skarżącego kasacyjnie jednocześnie nie podejmując żadnego rozstrzygnięcia w sprawie z jego wniosku. Następnie organ przeprowadził oględziny i w dniu 8 września 2016 r wydał decyzję o umorzeniu postępowania prowadzonego z urzędu, a dzień później to jest [...] września 2016 r. wydał postanowienie, w którym odmówił wszczęcia postępowania na wniosek skarżącego kasacyjnie. Skoro postanowienie wydano dzień po wydaniu decyzji, to nie mogła być ona ostateczna, a tym bardziej prawomocna, bowiem podlegała zaskarżeniu.

Odmowa wszczęcia postępowania powinna być rozpatrywana na dzień wpływu wniosku, bowiem to jest dzień wszczęcia postępowania administracyjnego. W dniu wpływu wniosku nie istniała natomiast decyzja, na którą powołuje się WSA a nawet nie było wszczęte postępowanie z urzędu.

Nadto decyzja z dnia [...] września 2016 r. odnosi się przede wszystkim do stanu technicznego budynku w postaci zagrożenia dla życia i zdrowia, podczas gdy skarżący kasacyjnie wnosił o zbadanie i wydanie decyzji w zakresie niezgodności stanu faktycznego z dokumentacją projektową i powykonawczą. Decyzja PINB w żaden sposób nie odnosi się do zarzutów skarżącego kasacyjnie, to jest że nie została wymalowana druga linia wyznaczająca miejsca postojowe czy zmian dotyczących sufitu garaży.

WSA pominął powyższe okoliczności, które powinien był sprawdzić z urzędu co doprowadziło Sąd do błędnego stanowiska, że skarżący kasacyjnie nie jest stroną postępowania oraz że sprawa została prawomocnie zakończona. Sąd nie jest związany zarzutami skargi i jest zobowiązany do rozpoznania całości sprawy. Pominięcie tak istotnych kwestii stanowi naruszenie art. 134 § 1 P.p.s.a. mające istotny wpływ na wydane orzeczenie.

Nadto WSA nie doręczył skarżącemu odpisu odpowiedzi na skargę przez co nie mógł on zająć stanowiska lub złożyć wniosków, a zatem ograniczono w sposób znaczący udział skarżącego w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) dalej jako P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez M. R. nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Podmiotem uprawnionym do występowania w postępowaniu administracyjnym w imieniu Wspólnoty Mieszkaniowej jest Zarząd tej Wspólnoty, gdy Wspólnota Mieszkaniowa jest tzw. Dużą Wspólnotą Mieszkaniową tj. gdy liczba wyodrębnionych lokali przekracza siedem.

Zgodnie z treścią art. 6 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz.U. z 2015 r. poz. 1892 ze zm.) Wspólnota Mieszkaniowa może nabywać prawa, zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozywaną, a zatem jest tzw. ułomną osoba prawną. Mimo tego, że nie posiada osobowości prawnej może być podmiotem praw i obowiązków.

Z kolei z treści art. 21 ust.1 tejże ustawy wynika, że to Zarząd kieruje sprawami Wspólnoty Mieszkaniowej i reprezentuje ją na zewnątrz oraz w stosunkach między Wspólnotą, a poszczególnymi właścicielami lokali jeśli Wspólnota ma wyodrębnionych więcej niż siedem lokali. Jeśli lokali jest mniej niż siedem Wspólnota nie musi posiadać wyodrębnionego Zarządu. Do Zarządu Małą Wspólnotą stosuje się wówczas odpowiednio przepisy kodeksu cywilnego i kodeksu postępowania cywilnego. Zgodnie z treścią art. 201 K.c jeśli sprawa dotyczy czynności zwykłego zarządu konieczne jest na podjęcie czynności uzyskanie zgody większości współwłaścicieli. Jeśli natomiast sprawa dotyczy czynności przekraczającej zwykły zarząd, to zgodnie z treścią art. 199 K.c. konieczne jest uzyskanie na podjęcie czynności zgody wszystkich współwłaścicieli.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego istnieje pogląd, że w pewnych wypadkach możliwe jest odstępstwo od ogólnych zasad reprezentowania w postępowaniu administracyjnym podmiotów prawnych o charakterze zbiorowym takich jak np. Wspólnoty Mieszkaniowe czy Spółdzielnie. Przykładowo w wyroku z dnia 13 grudnia 1999 roku, sygn. akt IV SA 1996/97 (niepublikowany) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "nie podziela stanowiska, iż we wszystkich sytuacjach za członków Wspólnoty Mieszkaniowej działa wyłącznie Wspólnota, a w szczególności jej zarząd. Jeśli członek Wspólnoty Mieszkaniowej wykaże swój indywidualny, własny interes prawny, to istnieje podstawa, aby mógł wystąpić jako strona zainteresowana w postępowaniu administracyjnym w sprawie, w której może wystąpić także Wspólnota".

Zasadnie Sąd I instancji uznał, że w niniejszej sprawie nie zaistniały podstawy do przyjęcia, że skarżącemu kasacyjnie przysługuje status strony postępowania. Z załączonej do akt sprawy kopii aktu notarialnego Rep. [...] nr [...] wynika, że garaż znajdujący się w budynku wspólnoty stanowi część wspólną zaś skarżącemu kasacyjnie służy wyłączne prawo do korzystania z miejsca postojowego nr 1 znajdującego się w garażu usytuowanym na pierwszej kondygnacji budynku (podział quoad usum). W ocenie NSA, nie ma więc wątpliwości, że to Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej jest uprawiony do podejmowania działań dotyczących stanu technicznego. Skarżącemu kasacyjnie przysługuje jedynie prawo użytkowania określonej części wspólnej lokalu jakim jest garaż. Jeśli części budynku będące częściami wspólnymi są w nieodpowiednim stanie technicznym, to Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej powinien podejmować określone działania np. kierować żądanie usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości do wykonawcy budynku.

Sam fakt, iż w ocenie skarżącego kasacyjnie Zarząd Wspólnoty nie wykonuje ciążących na nim obowiązków nie powoduje, że skarżący kasacyjnie nabywa prawo do żądania wszczęcia postepowania administracyjnego i uczestnictwa w nim jako strona. Nawet przy przyjęciu, że członek wspólnoty mieszkaniowej może w wyjątkowych wypadkach być stroną postępowania, to źródłem interesu prawnego w rozumieniu art. 28 K.p.a. nie może być przysługujące mu ograniczone prawo rzeczowe. Przyjęcie, że źródłem interesu prawnego może być ograniczone prawo rzeczowe mogłoby bowiem prowadzić do sytuacji, że podmiot, któremu to prawo przysługuje miałby uprawnienie do wszczynania postepowań administracyjnych wbrew woli i interesom właściciela, co w ocenie NSA uznać należy za niedopuszczalne.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że zasadnie organy administracji uznały, że skarżącemu kasacyjnie nie przysługuje status strony. Nie doszło tym samym do naruszenia art. 28 K.p.a. oraz art. 61a § 1 K.p.a. i art. 61 § 3 K.p.a.

Nie znajduje uzasadnienia zarzut naruszenia art. 64 ust. 2 Konstytucji RP. Przepis ten stanowi, że własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej. Z przepisu tego nie wynika, że prawo majątkowe w postaci prawa do wyłącznego użytkowania części lokalu garażowego ma podlegać ochronie poprzez możliwość zainicjowania przez użytkownika postępowania administracyjnego przez organy nadzoru budowlanego i uczestniczenia w tym postępowaniu jako strona.

Brak jest podstaw do przyjęcia, że Sąd I instancji rozpoznając sprawę naruszył art. 134 § 1 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W sprawie nie ujawniły się żadne okoliczności, które mógłby skutkować wydaniem przez WSA odmiennego rozstrzygnięcia, które Sąd ten powinien wziąć pod uwagę z urzędu.

Z akt sprawy nie wynika, by organ administracji przed wydaniem postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania prowadził czynności dowodowe. Organ prowadził te czynność w postępowaniu, które wszczął z urzędu i wydając postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania wykorzystał dowody zebrane w tym właśnie postępowaniu.

Wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania po upływie dwóch miesięcy od złożenia wniosku niewątpliwie nie może być uznane za niezwłoczne załatwienie sprawy niemniej jednak nie zmienia to faktu, że samo postanowienie o odmowie wszczęcia jest prawidłowe. Upływ czasu od złożenia wniosku do wydania postanowienia nie miał wpływu na zasadność wydanego przez organ administracji rozstrzygnięcia.

Okoliczność, że skarżący kasacyjnie brał udział w postępowaniu, które zostało wszczęte przez organ administracji z urzędu nie oznacza, że był w nim traktowany przez organ administracji jak strona. Nie oznacza również, że w niniejszym postępowaniu także powinien mieć status strony. Błędne uznanie skarżącego kasacyjnie za stronę w innym postępowaniu nie może być wiążące dla organu administracji oraz sądu administracyjnego orzekającego w innej sprawie.

Okoliczności mające wpływ na ustalenie, czy skarżący kasacyjnie jest stroną postępowania zostały należycie wyjaśnione a tym samym brak jest podstaw do przyjęcia, że Sąd I instancji naruszył art. 141 § 4 P.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a. i art. 77 § 1 K.p.a. Organ administracji mógł niewątpliwe wydać niezwłocznie postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania z tego powodu, że skarżący kasacyjnie nie może być uznany za stronę postępowania. Okoliczność ta wynikała wprost z samego wniosku. Ponownie stwierdzić należy, że zwlekanie z wydaniem tego postanowienia nie zmienia faktu, że postanowienie to jest prawidłowe.

Zarzut naruszenia art. 16 § 1 K.p.a. i art. 129 § 2 K.p.a. nie mógł skutkować uwzględnieniem skargi kasacyjnej. Zgodzić należy się z twierdzeniem skarżącego kasacyjnie, że decyzja z dnia [...] września 2016 r. w dniu wydania zaskarżonego postanowienia nie była decyzją ostateczną i nie było podstaw do odmowy wszczęcia postępowania z tego powodu, że sprawa została już rozstrzygnięta inną decyzją. Tym niemniej istniała podstawa do odmowy wszczęcia postępowania z tego powodu, że skarżącemu kasacyjnie nie przysługuje status strony. Wyeliminowanie przesłanki odmowy wszczęcia postępowania w postaci "rozstrzygnięcia sprawy inną decyzją" nie skutkowałoby więc wydaniem przez organ administracji oraz Sąd I instancji odmiennego rozstrzygnięcia.

Podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej nie mógł być również zarzut naruszenia art. 47 § 1 P.p.s.a. Sąd I instancji rzeczywiście nie doręczył skarżącemu kasacyjnie odpowiedzi na skargę wniesionej przez organ administracji, jednakże uchybienie to nie miało wpływu na możliwość obrony przez skarżącego kasacyjnie swoich praw oraz na treść rozstrzygnięcia. Odpowiedź organu na skargę sprowadza się do stwierdzenia, że organ uważa, iż podniesione w niej zarzuty są bezpodstawne zaś przedstawiona przez skarżącego argumentacja nie daje podstaw do uwzględnienia skargi. Organ administracji w istocie ograniczył się więc do potwierdzenia stanowiska zajętego w zaskarżonym postanowieniu. Nie została przytoczona jakakolwiek nowa argumentacja na poparcie wydanego przez organ administracji rozstrzygnięcia. Doręczenie skarżącemu kasacyjnie odpowiedzi na skargę oznaczałoby, że odnosząc się do zawartych w tej odpowiedzi argumentów skarżący powtórzyłby jedynie argumenty zawarte w skardze.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.