Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 21 marca 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 450/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej jako P.p.s.a.) odrzucił skargę P. G., P. Z., J. B., D. C., I. G., T. K., E. K., L. C. w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W., P. G., P. Z., J. B., D. C., I. G., T. K., E. K., L. C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia odwołania oraz stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania.
Sąd przywołał art. 50 § 1 P.p.s.a. wskazujący komu przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego i wyjaśnił, że uprawnionym do wniesienia skargi jest ten podmiot, który wykaże związek pomiędzy chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym a zaskarżona decyzją. Musi to być interes własny, indywidualny i wynikający z konkretnego przepisu prawa powszechnie obowiązującego. Sąd zaznaczył, że w orzecznictwie przyjmuje się, że interes prawny wywodzony jest z przepisu prawa uprawniającego dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej. Osoba, która nie ma interesu prawnego nie może poszukiwać ochrony w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Sąd wskazał, że wniesienie skargi przez osobę, która nie wykazała interesu prawnego jest niedopuszczalne i stosownie do art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. skarga taka podlega odrzuceniu.
Sąd zauważył, że z akt sprawy wynikało, że zaskarżone postanowienie nie dotyczyło bezpośrednio osób wnoszących skargę tj. P. G., P. Z., J. B., D. C., I. G., T. K., E. K., L. C., bowiem orzeczone przez organ stwierdzenie uchybienia terminu oraz odmowa jego przywrócenia odnosiło się do odwołania wniesionego przez inny podmiot.
Sąd wskazał, że kwestionowane postanowienie ma charakter wyłącznie procesowy i z tego względu nie wpływa na uprawnienia lub obowiązki ww. osób wnoszących skargę. Ponadto wyżej wskazani skarżący nie zostali wymienieni przez organ II instancji jako strony postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonego postanowienia.
Wobec powyższego Sąd uznał, że ww. skarżący nie posiadali interesu prawnego pozwalającego złożyć skargę w przedmiotowej sprawie, rozumianego jako istnienie związku pomiędzy sferą ich indywidualnych praw i obowiązków, a zaskarżonym aktem lub czynnością.
Zdaniem Sądu, po stronie skarżących zachodził oczywisty brak legitymacji skargowej. Po pierwsze nie byli oni stroną postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżonym postanowieniem, a po drugie procesowy charakter postanowienia pozostaje bez wpływu na ich uprawnienia bądź obowiązki.
W piśmie z dnia [...] maja 2017 r. wniesiono skargę kasacyjną na powyższe postanowienie, zaskarżając je w całości. Skargę kasacyjną wnieśli: Wspólnota Mieszkaniowa [...] w W., P. G., P. Z., J. B., D. C., I. G., T. K., E. K., L. C., G. F. i B. K. Postanowieniem z dnia 28 lipca 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie sygn. akt IV SA/Wa 450/17 odrzucił skargę kasacyjną wniesioną przez P. G., P. Z., J. B., D. C., T. K., E. K., L. C. W postanowieniu tym Sąd pominął I. G. przy rozpatrywaniu skargi kasacyjnej albowiem z odpisu aktu zgonu zawartego w aktach sprawy wynikało, że zmarła ona przed wniesieniem skargi kasacyjnej. Zarządzeniem Sędziego z dnia 28 lutego 2018 r. stwierdzono, że nie będą ustalani następcy prawni zmarłej.
Wskazano także, że skardze wniesionej przez Wspólnotę Mieszkaniową [...] w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia odwołania oraz stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania został nadany dalszy bieg.
Wspólnota Mieszkaniowa [...] w W., P. G., P. Z., J. B., D. C., T. K., E. K. oraz L. C. wnieśli zażalenie na powyższe postanowienie z [...] lipca 2017 r.
Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 13 lutego 2019 r., sygn. akt II OZ 38/19, uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej P. G. i oddalił zażalenie w pozostałym zakresie. NSA stwierdził, że skarga kasacyjna wniesiona przez P. G. nie podlegała odrzuceniu na podstawie art. 178 w zw. z art. 175 § 1 P.p.s.a. albowiem wnosząc ją P. G. był adwokatem.
Postanowieniem z dnia 24 kwietnia 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę kasacyjną wniesioną przez B. K. i G. F. Powodem takiego rozstrzygnięcia było wniesienie skargi kasacyjnej osobiście przez G. F. wbrew przymusowi adwokackiemu wynikającemu z art. 175 § 1 P.p.s.a. oraz okoliczność wniesienia skargi kasacyjnej przez G. F. i B. K. w sytuacji, kiedy odpis zaskarżonego postanowienia nie został im doręczony zgodnie z art. 177 § 1 P.p.s.a. Wskazane powody zaważyły o uznaniu skargi kasacyjnej tych osób za niedopuszczalną i jej odrzuceniu na podstawie art. 178 P.p.s.a.
Postanowieniem z dnia 24 kwietnia 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę wniesioną przez B. K. i G. F. Wskazano, że zaskarżone postanowienie nie dotyczyło ich bezpośrednio. Kwestionowane postanowienie SKO miało charakter wyłącznie procesowy i z tego względu nie wpływało na uprawnienia lub obowiązki ww. osób. Osoby te nie zostały uwzględnione przez organ II instancji jako strony postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonego postanowienia. Zdaniem Sądu, ww. osoby nie posiadały interesu prawnego w zaskarżeniu postanowienia SKO. Dodatkowo B. K. i G. F. nie zostali wymienieni wśród osób wnoszących skargę z [...] stycznia 2016 r. Złożenie przez nich podpisów pod egzemplarzem skargi nadesłanym wskutek wezwania pozostałych skarżących do usunięcia braków formalnych skargi nie było skuteczne. Nie byli oni wzywani do usunięcia braków formalnych przez Sąd.
W związku z przedstawionym wyżej tokiem postępowania sądowego do NSA została przekazana skarga kasacyjna Wspólnoty Mieszkaniowej [...] oraz P. G. W niniejszej skardze kasacyjnej z dnia 8 maja 2017 r. Wspólnota Mieszkaniowa [...] oraz P. G. zarzucili naruszenie:
- 1) art. 141 § 1 P.p.s.a. poprzez pominięcie, że postępowanie przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym było dotknięte nieważnością, ponieważ toczyło się w stosunku do zmarłej w dniu [...] sierpnia 2016 r. właścicielki lokalu nr [...] Pani J. W.,
- 2) art. 141 § 4 P.p.s.a poprzez pominięcie w uzasadnieniu postanowienia zarzutów podniesionych w skardze, a w konsekwencji ich nie rozpoznanie,
- 3) przepisów postępowania art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. poprzez uznanie, że wniesienie skargi przez poszczególnych właścicieli lokali jest z innych powodów niedopuszczalne, a to uznanie, że poszczególni właściciele nie mają interesu prawnego w przedmiotowej sprawie.
Na podstawie tak sformułowanych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa według norm przepisanych.
W uzasadnieniu podkreślono, że zaskarżone postanowienie SKO zostało wydane na skutek wniosku o przywrócenie terminu oraz odwołania wniesionych zarówno przez Wspólnotę Mieszkaniową, jak i poszczególnych właścicieli lokali.
Wskazano, że postępowanie przed SKO było dotknięte wadą nieważności, ponieważ toczyło się w stosunku do zmarłej w dniu [...] sierpnia 2016 r. właścicielki lokalu nr [...] Pani J. W., co Sąd powinien wziąć pod uwagę z urzędu i powinno to skutkować uchyleniem postanowienia w całości.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło przywrócenia terminu do złożenia odwołania oraz stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania kierując się przesłanką braku interesu prawnego poszczególnych właścicieli.
Skarżący kasacyjnie wskazali jakie zarzuty stanowiły treść skargi wniesionej w przedmiotowej sprawie.
Według skarżących kasacyjnie nie można zgodzić się z zaskarżonym postanowieniem, że właściciele lokali nie brali udziału w postępowaniu przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym. Postępowanie w przedmiocie przywrócenia terminu do złożenia odwołania oraz odwołanie zostało zainicjowane zarówno przez Wspólnotę Mieszkaniową, a także poszczególnych właścicieli lokali, co wynika wprost z treści wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania wraz z odwołaniem. Poszczególni właściciele zostali wymienieniu w nagłówku jako składający to pismo i je podpisali. Zatem w postępowaniu przed SKO brali oni udział. Postępowanie to zostało również (wraz z Wspólnotą Mieszkaniową) zainicjowane. Zatem błędem jest stwierdzenie w zaskarżonym postanowieniu, że poszczególni właściciele nie byli stroną postępowania zakończonego zaskarżonym postanowieniem SKO.
Skarżący kasacyjnie podnoszą, że już to powinno uzasadniać dopuszczalność merytorycznego rozpoznania skargi na postanowienie SKO. Gdyby rzeczywiście poszczególni właściciele lokali nie mieli interesu prawnego, to wówczas postępowanie przez nich zainicjowane winno być umorzone przez SKO i takie rozstrzygnięcie winno być badane przez Sąd.
Skarżący kasacyjnie wskazują, że w konstrukcji jak to ma miejsce w niniejszej sprawie gdy przesłanką odmowy przywrócenia terminu do złożenia odwołania i stwierdzenia uchybienia terminu do złożenia odwołania przez SKO był brak interesu prawnego poszczególnych właścicieli, co ci właściciele kwestionowali, to orzeczenie Sądu wskutek skargi kwestionującej brak interesu prawnego poszczególnych właścicieli winno być merytoryczne tj. skargę oddalać lub uwzględniać, a nie ją odrzucać, bo w ten sposób w rzeczywistości Sąd nie odniósł się do zarzutów skargi.
Dalej wskazano, że z uwagi na sposób rozstrzygnięcia w postanowieniu SKO i jego podstawy błędne wydaje się zaskarżone postanowienie Sądu, które nie odnosi się do zarzutów skargi odnośnie do kwestii interesu i legitymacji poszczególnych właścicieli, a skargę odrzuca, czyli merytorycznie nie bada tych zarzutów.
Poszczególni właściciele wykazali indywidualny interes, polegający na tym, że na gruncie objętym decyzją o warunkach zabudowy parkują, odpoczywają, a także mają indywidualny interes z art. 209a ustawy o gospodarce nieruchomościami o zawarcie umowy przeniesienia lub oddania w użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowej, której dotyczyła decyzja o warunkach zabudowy. Zaś w postępowaniu z art. 209a muszą brać udział indywidualnie poszczególni właściciele lokali, a nie Wspólnota i takie postępowanie zostało zainicjowane. Zatem nie można zgodzić się z zaskarżonym postanowieniem, że poszczególni właściciele nie mają interesu prawnego, bo polega on na tym, że nieruchomość gruntowa, której indywidualnie domagają się przeniesienia lub oddania w użytkowanie wieczyste objęta jest decyzją o warunkach zabudowy, którą poszczególni właściciele kwestionują.
Zaskarżone postanowienie nie przytacza i nie odnosi się do zarzutów skargi, co koresponduje z zarzutem z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. poprzez naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. tj. pominięcie w uzasadnieniu postanowienia zarzutów podniesionych w skardze, a w konsekwencji ich nierozpoznanie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 173 § 1 P.p.s.a. od wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie, z wyłączeniem przypadków, o których mowa w art. 58 § 1 pkt 2-4, art. 161 § 1 oraz art. 220 § 3, przysługuje skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Od postanowienia o odrzuceniu skargi, wydanego na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., przysługuje skarga kasacyjna.
Na wstępie należy wyjaśnić, że wniosek skarżących kasacyjnie o rozpoznanie wniesionej przez nich skargi kasacyjnej na rozprawie mógł doprowadzić do wyznaczenia posiedzenia albowiem zgodnie z art. 182 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Wynika z tego, że NSA uprawniony jest do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym jeśli dotyczy ona postanowienia sądu I instancji kończącego postępowanie w sprawie. Niewątpliwie takim postanowieniem jest zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie o odrzuceniu skargi a zatem NSA był władny pomimo wniosku skarżących kasacyjnie o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, wydać orzeczenie na posiedzeniu niejawnym.
Przechodząc do rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej Naczelny Sad Administracyjny uważa, że podniesione tam zarzuty nie mogły skutkować jej uwzględnieniem i uchyleniem zaskarżonego postanowienia Sądu I instancji.
W niniejszej sprawie Sąd I instancji postanowieniem z dnia 21 marca 2017 r. odrzucił skargę P. G., P. Z., J. B., D. C., I. G., T. K., E. K., L. C. na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Powodem takiego rozstrzygnięcia była okoliczność, ze wyżej wskazane osoby nie wykazały istnienia interesu prawnego w zaskarżeniu postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia odwołania oraz stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Jak prawidłowo wskazał Sąd I instancji wymogiem skutecznego wniesienia skargi wynikającym z art. 50 § 1 P.p.s.a. jest istnienie u podmiotu wnoszącego skargę interesu prawnego w zaskarżeniu określonego rozstrzygnięcia organu administracji publicznej.
Należy wykazać, że istnieje związek pomiędzy interesem prawnym wywodzonym z danego, konkretnego przepisu prawa powszechnie obowiązującego a zaskarżonym aktem lub czynnością. Z kolei interes prawny to wynikające z przepisów prawa uprawnienie dla danego podmiotu do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej. Interes prawny charakteryzuje osobisty i indywidualny charakter.
Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie WSA w Warszawie z dnia 21 marca 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 450/17, którym odrzucono skargę P. G., P. Z., J. B., D. C., I. G., T. K., E. K., L. C., z uwagi na brak interesu prawnego tych osób w zaskarżeniu postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia odwołania oraz stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na dobudowie szybu windowego (z przedsionkami na każdej kondygnacji), toalety dla osób niepełnosprawnych (z wejściem z przedsionka na poziomie parteru) oraz rampy z pochylnią do zachodniej oficyny budynku przy ul. [...][...], na działkach ew. nr [...] i [...] w obrębie [...] na terenie Dzielnicy [...] w W. W ocenie NSA, Sąd I instancji zasadnie uznał, że ww. osoby nie mają interesu prawnego w zaskarżeniu postanowienia SKO w W. w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania i stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania bowiem postanowienie SKO zostało wydane w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy gdzie ww. osoby nie brały udziału.
Nie brały udziału albowiem organ uznał, że nie są stronami w sprawie o ustalenie warunków zabudowy. Co do zasady stronami takiego postępowania są inwestor, właściciele lub użytkownicy wieczyści terenów, na których jest planowana inwestycja a także osoby mające interes prawny w rozumieniu art. 28 K.p.a.
W sytuacji kiedy terenem inwestycji jest teren sąsiadujący z nieruchomością wspólną w rozumieniu ustawy o własności lokali stroną postępowania jest Wspólnota Mieszkaniowa dysponująca tym terenem wspólnym. Zasadniczo przymiotu strony nie mają właściciele lokali tworzących wspólnotę mieszkaniową. Właściciele lokali mogą być stronami postępowania o ustalenie warunków zabudowy jeśli wykażą istnienie własnego interesu prawnego w sprawie. Samo bycie członkiem wspólnoty mieszkaniowej nie uzasadnia przyznania statusu strony.
Z akt sprawy wynika, że decyzja Zarządu Dzielnicy [...] ustalająca warunki zabudowy została doręczona jedynie inwestorowi [...] S.A. w dniu [...] kwietnia 2016 r. Decyzja ta nie została doręczona Wspólnocie Mieszkaniowej [...], która jako właściciel nieruchomości sąsiadującej z terenem inwestycji powinna być stroną tego postępowania ale została pominięta.
W postępowaniu prowadzonym przez SKO w W., w którym zapadło zaskarżone postanowienie dotyczące odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania i stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania Wspólnota Mieszkaniowa ul. [...] nie była stroną postępowania a jedynie stroną zainteresowaną (uczestnikiem postępowania) jako składający wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania i odwołanie. Mogła zatem wnosić skargę na powyższe postanowienie SKO. SKO w zaskarżonym postanowieniu wskazało jednoznacznie, że rozpatruje jedynie wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] autorstwa Wspólnoty Mieszkaniowej ul. [...] (str. 2). Zaskarżone postanowienie nie dotyczyło wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania autorstwa D. C., I. G., T. K., E. K., J. W. i L. C. Jak wynika z treści postanowienia wniosek ten został rozpoznany w odrębnym rozstrzygnięciu.
Z powyższego wynika, że zaskarżone do WSA w Warszawie postanowienie SKO z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] dotyczyło wyłącznie wniosku Wspólnoty Mieszkaniowej ul. [...]. Wobec tego skarga wniesiona na to postanowienie przez P. G., P. Z., J. B., D. C., I. G., T. K., E. K., L. C. została wniesiona przez osoby, które nie brały udziału w postępowaniu przed SKO. Na pewno nie brały udziału w postępowaniu zakończonym tym postanowieniem SKO.
Przesądzające znaczenie dla stwierdzenia prawidłowości zaskarżonego skargą kasacyjną postanowienia o odrzuceniu skargi ma jednak okoliczność, że osoby te nie wykazały istnienia interesu prawnego do wniesienia skargi. Skoro zaskarżone postanowienie SKO odnosiło się do odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej ul. [...], nie zaś odwołania i wniosku o przywrócenie terminu tych osób, to nie sposób twierdzić, że osoby te mają interes prawny w zaskarżeniu tego rozstrzygnięcia, które ich bezpośrednio nie dotyczy. Słusznie zatem zauważył Sąd I instancji, że po stronie skarżących zachodził oczywisty brak legitymacji do wniesienia skargi. Osoby te nie były stroną postępowania przed organem. Ponadto procesowy charakter rozstrzygnięcia nie wpływał na ich uprawnienia lub obowiązki, które mogliby ewentualnie wywodzić z przepisów prawa powszechnie obowiązującego.
Wobec tego niezasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. albowiem w istocie osoby wnoszące skargę na postanowienie SKO nie dysponowały interesem prawnym w jego zaskarżeniu, co w konsekwencji musiało prowadzić do uznania skargi za niedopuszczalną z innych przyczyn (brak legitymacji skargowej z art. 50 P.p.s.a.) i jej odrzucenia.
Wskazywana nieważność postępowania przed SKO z uwagi na prowadzenie postępowania w sytuacji kiedy zmarła właścicielka lokalu nie mogła prowadzić do uwzględnienia skargi kasacyjnej na postanowienie o odrzuceniu skargi albowiem w tym postępowaniu Sąd I instancji nie oceniał legalności zaskarżonego postanowienia. Sąd oceniał dopuszczalność wniesienia skargi przez wskazane w skardze osoby w kontekście zaskarżonego postanowienia SKO. Zarzuty nieważności postępowania administracyjnego Sąd rozpatruje badając skargę a więc wówczas kiedy uzna, że skarga została wniesiona przez uprawniony podmiot, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.
Sąd I instancji nie naruszył art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nie odniesienie się w uzasadnieniu do zarzutów sformułowanych w skardze. Jeszcze raz należy zaznaczyć, że Sąd wydając postanowienie o odrzuceniu skargi nie kontrolował zaskarżonego postanowienia SKO w zakresie postawionych w skardze zarzutów. To powinno nastąpić dopiero po uznaniu, że skarga została wniesiona przez uprawniony do tego podmiot. Zaskarżone postanowienie odnosiło się do oceny legitymacji do wniesienia skargi przez podpisujące się pod skargą osoby fizyczne. Na tym etapie przedwczesne a przede wszystkim niedopuszczalne byłoby odnoszenie się przez Sąd do zawartych w skardze zarzutów.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. w zw. z art. 182 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.