Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...].VIII.1987 r. Wojewody Częstochowskiego, udzielone zostało Z. Ś. i T. M. pozwolenie wodnoprawne na korzystanie z wody rzeki Warty w miejscowości [...], dla potrzeb zbudowanej tam małej elektrowni wodnej. W lutym 2002 r. na wniosek mieszkańców wsi [...], zostało wszczęte postępowanie o zmianę lub uchylenie tego pozwolenia, bowiem wnioskodawcy twierdzili, że w wyniku podpiętrzenia wód Warty, są zalewane wodą ich łąki i piwnice domów. Postępowanie to zakończyło się w pierwszej instancji wydaniem decyzji przez Starostę Powiatowego w Częstochowie z dnia [...].VIII.2002 r., którą organ zmienił pozwolenie wodnoprawne wydane decyzją z [...].VIII.1987 r., poprzez nałożenie na właścicieli elektrowni wodnej obowiązku wykonania i przedłożenia organowi 1 egzemplarza ekspertyzy dotyczącej negatywnego oddziaływania piętrzenia wód Warty na jazie [...] w Km [...] do rzędnych 225,20 i 224,80 m n.p.m. na grunty przyległe do tej rzeki w zasięgu cofki z piętrzenia oraz na stan koryta rzeki na tym odcinku w terminie 3 miesięcy, od uprawomocnienia się tej decyzji.
Jako prawną podstawę decyzji, organ podał przepisy art. 104 i 163 k.p.a. oraz art. 133 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (Dz.U. Nr 115, poz. 1229 ze zm.). Uzasadniając nałożony nakaz organ stwierdził, że wprawdzie przeprowadzone kontrole nie stwierdziły, aby właściciele elektrowni wodnej piętrzyli wodę w Warcie ponad poziom wynikający z udzielonego im w 1987 r. pozwolenia wodnoprawnego, lecz jednocześnie w toku miejscowych oględzin stwierdzono podtapianie piwnic w budynkach mieszkalnych wsi [...], zalewanie łąk mieszkańców tej wsi oraz wyrwę w brzegu i grobli 100 m powyżej piętrzenia, przez którą woda z rzeki przelewa się w niekontrolowany sposób do rowu melioracyjnego. Ze względu na stwierdzenie negatywnego wpływu piętrzenia wód rzeki Warty na tereny bezpośrednio przylegające do utworzonej cofki, organ nałożył na właścicieli elektrowni obowiązek wykonania ekspertyzy, która powinna określić miejsce występowania szkód oraz sposób zabezpieczenia przed tymi szkodami, a także ocenić stan koryta rzeki powyżej miejsca piętrzenia pod względem zamulenia spowodowanego wieloletnim piętrzeniem wody.
Od wymienionej decyzji odwołanie wnieśli Z. Ś. i T. M., zarzucając iż została ona wydana bezpodstawnie, gdyż nie stwierdzono negatywnego wpływu spiętrzenia wód przy prowadzonej przez nich elektrowni wodnej na sąsiadujące nieruchomości.
Wojewoda Śląski odwołanie to uznał za nieuzasadnione i decyzją z dnia 10.X.2002 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy zwrócił uwagę na wynikający z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i stwierdził, iż dotychczas przeprowadzone postępowanie nie pozwoliło na ustalenie istnienia lub brak związku pomiędzy piętrzeniem wody rzeki Warty dla małej elektrowni wodnej odwołujących się, a podtapianiem okolicznych nieruchomości. Zachodzi konieczność wyjaśnienia tego związku i w tym celu organ, na podstawie przepisu art. 133 ust. 1 pkt 1 ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, nałożył na skarżących obowiązek złożenia ekspertyzy wyjaśniającej tę kwestię. Wyjaśnienie jej ma istotny wpływ na dalszy bieg sprawy, gdyż w zależności od wyniku ekspertyzy, mogą być podjęte dalsze decyzje o cofnięciu lub ograniczeniu pozwolenia wodnoprawnego lub przyznania odszkodowań osobom poszkodowanym.
Na wymienioną decyzję Wojewody Śląskiego właściciele elektrowni wodnej wnieśli skargę, zarzucając naruszenie przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. przez brak dokładnego wyjaśnienia sprawy i rozważenia zebranego materiału. Skarżący zarzucili też naruszenie przepisu art. 133 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego przez zastosowanie tego przepisu w sytuacji, gdy nie zostało jeszcze stwierdzone naruszenie interesu osób trzecich mimo, że przepis ten pozwala na zmianę pozwolenia wodnoprawnego, w tym na nałożenie obowiązku przedłożenia ekspertyzy w wypadku stwierdzenia naruszenia takiego interesu.
Rozpoznający sprawę po przeprowadzonej reformie sądownictwa administracyjnego – Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę. Sąd dokonał celowościowej wykładni przepisu art. 133 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego i stwierdził, iż przepis ten pozwala nałożyć na podmiot korzystający z pozwolenia wodnoprawnego obowiązek złożenia ekspertyzy z celu stwierdzenia czy istnieje związek przyczynowy pomiędzy korzystaniem z tego pozwolenia, a szkodą doznaną przez osoby trzecie. Ponieważ dotychczas przeprowadzone dowody i zebrany w sprawie materiał nie dały odpowiedzi na to, czy przyczyną zalewania łąk i piwnic mieszkańców wsi [...] jest spiętrzenie wód Warty, organ – zdaniem WSA – miał podstawy do nałożenia na skarżących takiego obowiązku. Sąd nie stwierdził nadto naruszenia w postępowaniu administracyjnym przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. i z tych powodów skargę oddalił.
Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, Z. Ś. i T. M. wnieśli skargę kasacyjną, Zarzucili w niej naruszenie przepisu art. 133 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18.VII.2001 r.- Prawo wodne (Dz.U. Nr 115, poz. 1229 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że do zastosowania tego przepisu nie musi zaistnieć związek przyczynowy pomiędzy naruszeniem interesów osób trzecich, a nałożeniem obowiązku wykonania ekspertyzy. Skarżący uznali taką wykładnię za sprzeczną z jasną treścią przepisu, który pozwala na nałożenie takiego obowiązku wówczas, gdy zostanie już stwierdzony związek przyczynowy pomiędzy szkodą osób trzecich, a faktem korzystania przez inny podmiot z pozwolenia wodnoprawnego. Mimo braku ustaleń, że szkody ponoszone przez mieszkańców wsi [...] są następstwem piętrzenia wód Warty Sąd I instancji utrzymał w mocy, błędną – zdaniem autorów skargi kasacyjnej – decyzję nakazującą im sporządzić kosztowną ekspertyzę, która może okazać się zbędna. Z tych względów skarżący wnosili o uchylenie zaskarżonego wyroku i umorzenie postępowania albo przekazania sprawy do ponownego rozpoznania.
Wojewoda Śląski w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna w rozpoznawanej sprawie została oparta na zarzucie naruszenia przepisu art. 133 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. Nr 115, poz. 1229 ze zm.). Przepis ten stanowi, że w przypadku naruszenia interesów osób trzecich, zmiany sposobu użytkowania wód w regionie wodnym oraz zmiany uprawnień innego zakładu, mających wpływ na wykonywanie pozwolenia wodnoprawnego, organ wydający pozwolenie wodnoprawne może je odpowiednio zmienić, w szczególności nakładając na zakład obowiązki wymienione w tym przepisie i w art. 128 ust. 2 Prawa wodnego, w tym nałożyć obowiązek wykonania ekspertyzy.
Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie naruszył wymienionego przepisu. Zgodnie z art. 174 pkt 1 ustawy z 30.VIII.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. Nr.153, poz. 1270 ze zm.), skargę kasacyjną można oprzeć na zarzucie naruszenia prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Zastosowana przez Sąd I instancji wykładnia tego przepisu oraz zaaprobowane jego zastosowanie przez organy administracyjne, nie budzą żadnych zastrzeżeń. Przede wszystkim należy stwierdzić, że wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, Sąd I instancji wcale nie przyjął, że do zastosowania omawianego przepisu nie musi istnieć związek przyczynowy pomiędzy naruszeniem interesów osób trzecich, a nałożeniem obowiązku sporządzenia ekspertyzy. Dokonując prawidłowej wykładni tego przepisu, Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, iż pozwala on nałożyć na podmiot korzystający z wód zgodnie z udzielonym mu pozwoleniem wodnoprawnym różnego rodzaju obowiązki zmieniające treść udzielonego pozwolenia wodnoprawnego, w tym obowiązek sporządzenia ekspertyzy wówczas, gdy zostanie stwierdzone, między innymi naruszenie interesów osób trzecich.
Celem takiej ekspertyzy, mającej charakter dowodu, jest ustalenie wielkości szkody i sposobu jej likwidacji, przeciwdziałanie jej zwiększeniu oraz wybór odpowiednich do sytuacji środków prawnych, przewidzianych w prawie wodnym. Dowodowy charakter tego środka pozwala – jak trafnie stwierdził Sąd I instancji – na zastosowanie go w sytuacji, gdy zostało wykazane tylko znaczne prawdopodobieństwo zaistnienia szkód osób trzecich, będących skutkiem wykonywania pozwolenia wodnoprawnego, dla stanowczego stwierdzenia związku przyczynowego pomiędzy korzystaniem z wód, a tymi szkodami.
Prawidłowość nałożenia obowiązku sporządzenia ekspertyzy w badanej sprawie, nie może budzić wątpliwości. Przeprowadzone postępowanie dowodowe wykazało, że na skutek kilkunastoletniego piętrzenia wód rzeki Warty na użytek małej elektrowni wodnej oraz braku konserwacji rowów melioracyjnych i grobli, dochodzi do zalewania okolicznych łąk. Nie są natomiast jasne powody podtapiania piwnic mieszkańców wsi [...], chociaż nie wykluczono możliwości istnienia związku przyczynowego pomiędzy działaniem elektrowni wodnej, a podniesieniem się poziomu wód gruntowych powodującym również zalewanie piwnic. Ekspertyza, której obowiązek wykonania został nałożony zaskarżoną decyzją, ma wyjaśnić w sposób stanowczy wpływ spiętrzania wód rzeki na szkody mieszkańców sąsiedniej wsi, a także dać podstawy do koniecznych w tej sytuacji działań. Taka wykładnia zastosowanego przepisu nie może budzić uzasadnionych zastrzeżeń.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny skargę uznał za nieuzasadnioną, co skutkuje jej oddalenie na podstawie art. 184 ustawy z 30.VIII.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).