Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 listopada 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 2144/22 oddalił sprzeciw J. S. i I. S. od decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 września 2022 r. nr 1008/22 w przedmiocie nałożenia obowiązku dokonania rozbiórki.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli J. S. i I. S., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć wpływ na wynik sprawy, tj.:
- I. naruszenie art. 151a § 2 w związku z art. 64e p.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. — Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej jako "k.p.a.") poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i oddalenie sprzeciwu, wskutek uznania, że istniały przesłanki do uchylenia zaskarżonej decyzji organu I instancji i zachodzi potrzeba złożenia przez organ I instancji wyjaśnień istotnych dla rozstrzygnięcia w zakresie rozbiórki części badanej inwestycji dokonanej na działce Państwa S., w tym wyjaśnień dotyczących daty zakończenia tej inwestycji, pomimo że oświadczenie J. G. złożone na potrzeby niniejszego postępowania nie wytrzymuje w konfrontacji z materiałem dowodowym zgromadzonym w niniejszej sprawie wystarczającym do ustalenia, że Pan J. G. zakończył budowę przedmiotowego budynku w czasie obowiązywania ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz.U. 1994 Nr 89, poz. 414 t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 2351), dalej jako: Prawo budowlane z 1994 r.; nie zachodzi zatem potrzeba przeprowadzania dodatkowego postępowania dowodowego zgodnie z wytycznymi organu II instancji w przedmiocie daty zakończenia badanej inwestycji (określenie błędnego zakresu wyjaśnień);
- II. naruszenie art. 151a § 2 w związku z art. 64e p.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 k.p.a, poprzez przyjęcie, że brak tytułu prawnego J. G. do działki Państwa S. nie jest negatywną przesłanką dopuszczenia do użytkowania badanej inwestycji, w związku z błędną wykładnią przepisu art. 37 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r. (Dz.U. 1974 Nr 38, poz. 229 ze zm. - dalej jako: Prawo budowlane z 1974 r.) polegającą na przyjęciu, że niewykazanie się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością, nie może stanowić podstawy do nakazania rozbiórki wybudowanego już obiektu, podczas gdy w orzecznictwie sądowoadministracyjnym funkcjonuje ugruntowany pogląd, że brak prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane stanowi "inną ważną przyczynę" rozbiórki, o której mowa art. 37 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r.;
- III. naruszenie art. 151a § 2 w związku z art. 64e p.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez zaniechanie uchylenia decyzji kasatoryjnej organu drugiej instancji i formułującej dla organu I instancji wytyczne dotyczące wyjaśnień nieistotnych dla sprawy pomimo zasadności zastosowania w sprawie przepisu art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. w postaci "niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia", w związku z pozbawieniem skarżących możliwości korzystania z 87 m2 działki, samowolnym wykonaniem ścian z oknami na działce skarżących oraz odprowadzaniem wód opadowych z dachów samowolnie wybudowanych budynków na działkę skarżących;
- IV. naruszenie art. 141 § 4 w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a. poprzez zaniechanie wyjaśnienia przez WSA rzetelnego uzasadnienia przyczyn zasadności wydania przez organ II instancji orzeczenia kasatoryjnego, w tym: a/ zaniechanie wyjaśnienia, dlaczego zebrany w sprawie materiał dowodowy nie jest wystarczający do uznania oświadczenia J. G. dot. daty zakończenia badanej inwestycji za gołosłowne i niewystarczające do podważenia zgromadzonych dowodów, b/ zaniechanie wyjaśnień przyjęcia poglądu prawnego, że niewykazanie się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością, nie może stanowić podstawy do nakazania rozbiórki wybudowanego już obiektu, oraz c/ zaniechanie odniesienia się do okoliczności uzasadniających w sprawie zastosowanie przepisów art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., w świetle których nieistotne dla rozstrzygnięcia są zagadnienia będące przedmiotem wytycznych organu II instancji (wadliwy zakres ponownych wyjaśnień).
Mając na względzie powyższe, skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi co do istoty poprzez uwzględnienie sprzeciwu i uchylenie decyzji organu II instancji w całości, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania właściwemu Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu, a ponadto zasądzenie od organu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Przedmiotem kontroli Sądu I instancji była decyzja Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "MWINB", "organ odwoławczy") z dnia 19 września 2022 r. nr 1008/22, którą organ ten, na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołań J. G. oraz J. S. i I. S. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. (dalej: "PINB") z dnia 28 lipca 2022 r., nr 25/2022, znak: PINB.7744.3.2020, nakładającej na właściciela J. G. obowiązek dokonania rozbiórki budynki gospodarczo – garażowego znajdującego się na działce o nr ew. [...] położonej w miejscowości S. oraz na działce o nr ew. [...] położonej jw., w części zlokalizowanej na działce o nr ew. [...] – uchylił w całości decyzję pierwszoinstancyjną i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.
Stosownie do art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
W niniejszej sprawie prawidłowo Sąd I instancji stwierdził, że zaistniały przesłanki do wydania przez organ odwoławczy decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.
Przede wszystkim, prawidłowo organ odwoławczy wskazał, że w każdym przypadku stwierdzenia samowoli budowlanej istotne jest ustalenie daty realizacji inwestycji - ma to bowiem znaczenie dla zastosowania właściwych przepisów Prawa budowlanego. W rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z dwoma całkowicie przeciwstawnymi stanowiskami na temat daty zakończenia budowy budynku gospodarczo - garażowego. Z oświadczeń J. G. wynika, że nastąpiło to przed wejściem w życie obecnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane (tj. budowa zakończyła się w latach 80-tych), natomiast z oświadczeń J. S. i I. S., że nastąpiło to po wejściu w życie ww. ustawy (tj. budowa zakończyła się w 2001 r). Niezbędne w sprawie jest zatem ustalenie daty budowy spornego obiektu. W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy precyzyjnie wskazał wytyczne dla organu I instancji w tym zakresie.
Ponadto, organ odwoławczy wskazał, że w przypadku ustalenia, że budowa obiektu zakończyła się przed 1 stycznia 1995 r. PINB winien pamiętać, że przesłanką uniemożliwiającą zalegalizowanie spornego obiektu nie może być jedynie fakt, że jest on częściowo zlokalizowany na sąsiedniej dz. nr ew. [...], która nie jest własnością J. G. Zaznaczył, że art. 37, 40 i 42 Prawa budowlanego z 1974 r. nie uzależniają wydania rozstrzygnięć na ich podstawie od tego, czy inwestor obiektu budowlanego wzniesionego bez wymaganego pozwolenia na budowę posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, czy też takiego prawa nie posiada. Wskazał ponadto, że niewykazanie się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością, nie może stanowić podstawy do nakazania rozbiórki wybudowanego już obiektu, decyzja nakazująca rozbiórkę musi opierać się wyłącznie na przesłankach prawnomaterialnych wynikających z Prawa budowlanego z 1974 r. Wyjaśnił jednocześnie, że jeżeli brak jest takich przesłanek, organ administracji powinien zalegalizować budowę.
Podniósł, że brak pozwolenia na budowę nie jest wystarczająca przesłanką do nakazania rozbiórki istniejącego obiektu budowlanego i może być konwalidowany jeżeli nie zachodzą okoliczności wymienione w art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. Tryb postępowania w takiej sytuacji przewidywał art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. Zatem skoro żaden z przepisów art. 37 oraz art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. nie nakłada na organy obowiązku badania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ani też nie uzależnia wydania decyzji na podstawie art. 37 lub art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. od tego, czy obiekt został usytuowany w całości albo z przekroczeniem granicy działki stanowiącej własność inwestora - to nie można domniemać takiego obowiązku. MWINB wyjaśnił ponadto, że ochrona prawa własności jest w pierwszym rzędzie kwestią cywilistyczną regulowaną przepisami prawa cywilnego. Wskazał, że dochodzenie tych praw powinno mieć miejsce przed sądem powszechnym, a nie w drodze administracyjnej.
Zdaniem MWINB nie znajduje uzasadnienia powoływanie się w sentencji zaskarżonego rozstrzygnięcia na wyrok Sądu Rejonowego w M. z 22 stycznia 2019 r. sygn. akt I C 226/11. Podniósł ponadto, że jak już ujęto w decyzji MWINB z dnia 7 września 2020 r. nr 1026/20, wydanej w omawianej sprawie, przesłanką uniemożliwiającą zalegalizowanie spornego budynku gospodarczo - garażowego nie może być jedynie fakt, że jest on częściowo zlokalizowany na sąsiedniej dz. nr ew. [...], która nie jest własnością J. G. Zaznaczył jednocześnie, że WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 10 listopada 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 1811/20, oddalił sprzeciw J. S. i I. S. od ww. decyzji nr 1026/20, a zatem uznał, że Sąd podzielił stanowisko MWINB. Wyjaśnił, że wprawdzie ww. wyrok nie posiada uzasadnienia, ale biorąc pod uwagę fakt, że wyłączną przyczyną dla której MWINB wydał decyzję nr 1026/20 było zanegowanie konieczności badania prawa do dysponowania w postępowaniu legalizacyjnym w oparciu o Prawo budowlane z 1974 r., należy wywieść, że Sąd zaaprobował stanowisko MWINB, w związku z czym uznał, że w tej konkretnie sprawie organ I instancji związany jest oceną zawartą w decyzji MWINB nr 1026/20.
Stanowisko organu odwoławczego co do związania oceną zawartą w decyzji MWINB nr 1026/20, zaaprobowaną przez WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 10 listopada 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 1811/20 należy podzielić.
Ponadto, organ odwoławczy zwrócił uwagę, że PINB postanowieniem nr 6/2022 z dnia 10 stycznia 2022 r. nałożył na J. G. obowiązek przedłożenia oceny technicznej w formie ekspertyzy wykonanej budowy budynku gospodarczo - garażowego zlokalizowanego na działce o nr ew. [...] i częściowo na dz. nr ew. [...] położonej w miejscowości S. Zaznaczył ponadto, że obowiązek nałożony ww. rozstrzygnięciem nie został wykonany. Odwołał się ponadto do art. 81 c ust. 4 Prawa budowlanego i wskazał, że jednoznaczna regulacja ustawy nie pozwala na odstąpienie od powyższego trybu przez organu nadzoru budowlanego ani z uwagi na przekonanie strony co do prawidłowości wykonanych robót budowlanych, brak zawinienia aktualnego właściciela lub zarządcy, czy też z powodu braku środków na ten cel.
Wskazał ponadto, że z uwagi na znaczny upływ czasu od daty ostatnich oględzin, które odbyły się w dniu 26 lutego 2020 r. organ I instancji winien dokonać weryfikacji aktualnego stanu faktycznego sprawy.
Analiza powyższych powodów uchylenia decyzji organu I instancji prowadzi do wniosku, że Sąd I instancji prawidłowo zaakceptował stanowisko organu odwoławczego, że w niniejszej sprawie wyjaśnienia wymagają kluczowe dla jej prawidłowego rozstrzygnięcia okoliczności, konieczne było zatem wydanie przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.
Mając powyższe na względzie, uznając podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty za niezasadne, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2a i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259).