Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 listopada 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 828/09 oddalił skargę P. S.A. w K. j na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2009 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia ekspertyzy.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:
Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2008 r. Nr [...] Piaseczyński Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 81c ust. 2 w zw. z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r., Nr 156, poz. 1118 ze zm., zwana dalej Prawem budowlanym) nałożył na P S.A. z siedzibą w Warszawie przy ul. [...] obowiązek dostarczenia oceny lub ekspertyzy wykonanych w dniach 19 i 29 marca 2008 r. robót budowlanych polegających na wymianie wypracowanych starych przewodów roboczych na terenie nieruchomości przy ulicy [...] w S. gmina L. dz. nr [...].
Postanowieniem z dnia [...] marca 2009 r., Nr [...] Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia firmy P S.A. – uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej terminu jego wykonania na 2 miesiące od dnia otrzymania niniejszego postanowienia, w pozostałej części, tj. dotyczącej nałożonego obowiązku, utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyły P. S.A. z siedzibą w K. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono rażące naruszenie przepisów postępowania oraz prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę zaskarżonym wyrokiem wskazał, że skarga nie jest zasadna, bowiem postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 marca 2009 r., Nr 438/09 nie narusza prawa.
Zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd lub organ, tylekroć będzie on związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną zmianie przepisy (wyrok Sądu Najwyższego z 25 lutego 1998 r., III RN 130/97, OSNAPiUS 1999, nr 1, poz. 2). Naruszenie przez organy administracyjne postanowień komentowanego przepisu powoduje konieczność - w razie złożenia na tej podstawie skargi - uchylenia zaskarżonej decyzji. Stanowi to gwarancję przestrzegania przez organy administracji publicznej związania orzeczeniem sądu.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji, w niniejszej sprawie zaistniała wyżej wymieniona sytuacja. Wyrokiem z dnia 28 października 2008 r., sygn. akt VII SA/WA 1305/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. Postanowieniem tym Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił postanowienie Piaseczyńskiego Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2008 r. nakładające na P. S.A. obowiązek przedłożenia oceny lub ekspertyzy wykonanych w dniach 19 i 29 marca 2008 r. robót budowlanych polegających na wymianie wypracowanych starych przewodów roboczych na terenie nieruchomości przy ulicy [...] w S. gmina L. dz. nr [...] W uzasadnieniu tego wyroku Sąd stwierdził, że organ odwoławczy nie wskazał przyczyn, z powodu których nie widział potrzeby prowadzenia dalszych wyjaśnień w sprawie oraz nie wyjaśnił na jakiej podstawie przyjął, że wykonane roboty to modernizacja, która nie podlega ingerencji organów nadzoru budowlanego.
Sąd wskazał, że art. 29 ust. 2 pkt 11 Prawa budowlanego mówi o przebudowie sieci elektroenergetycznych, a zatem organ wojewódzki uchylił postanowienie dowodowe służące właśnie wyjaśnieniu na czym polegały wykonane roboty budowlane. Dlatego też Sąd uchylił postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] czerwca 2008 r., wskazując, iż organ odwoławczy dokonał samodzielnie oceny charakteru robót, nie podając przy tym z czego wynika tak przyjęta klasyfikacja wykonanych robót. O tym jaki rodzaj robót wykonano, a co za tym idzie czy potrzebne było pozwolenie i określona dokumentacja organ mógłby zdecydować dopiero po uzyskaniu oceny lub ekspertyzy.
W ocenie Sądu wskazanie przez Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że nałożenie obowiązku przez Piaseczyńskiego Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego było zbędne, stanowiło naruszenie art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane.
Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że ponownie rozpatrując sprawę Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odniósł się do wytycznych zawartych w orzeczeniu Sądu z dnia 28 października 2008 r. i wskazał, że nie można zgodzić się z twierdzeniem inwestora, zawartym w zażaleniu, jakoby wykonane przez niego prace nie stanowiły robót budowlanych w rozumieniu ustawy prawo budowlane. Organ podniósł, że art. 29 ust. 2 pkt 11 Prawa budowlanego mówi o przebudowie sieci elektroenergetycznych, tak więc przeprowadzenie przewodów należy zaliczyć do kategorii robót budowlanych, które mieszczą się w zakresie uregulowań prawa budowlanego.
Ponadto Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zauważył, że zgodnie z art. 30 ust. 5 prawa budowlanego do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu. W niniejszym przypadku inwestor doręczył zgłoszenie 12 marca 2008 r. i przystąpił do robót 19 marca 2008 r., a więc po upływie 7 dni zamiast wymaganych 30 dni.
Sąd pierwszej instancji podkreślił, że przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Nieprzestrzeganie tego przepisu w istocie podważałoby obowiązującą w demokratycznym państwie prawnym zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji i prowadziłoby do niespójności działania systemu władzy publicznej (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 16 czerwca 2009 r., sygn. akt II SA/Ol 443/09, LEX nr 501813).
W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) orzekł o oddaleniu skargi.
Od powyższego wyroku P. S.A. w K. wniosły skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości, zarzucając mu rażące naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na:
- - rażącym naruszeniu art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym uznaniu pomimo braku ku temu podstaw, że w zakresie zgłoszonych w skardze z dnia 15 kwietnia 2009 r. zarzutów oceny prawnej dokonał już wyczerpująco WSA w wyroku z dnia 28 października 2008 r. (sygn. akt VII SA/WA 1305/08) podczas, gdy WSA w przedmiotowym wyroku nie dokonał oceny prawnej w zakresie opisanym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, w szczególności nie uznał, że w sprawie ma zastosowanie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, lecz jedynie zarzucił organowi, iż dokonując samodzielnej oceny charakteru robót, nie wskazał z czego wynika tak przyjęta przez niego klasyfikacja przedmiotowych robót, co stanowiło naruszenie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. W żadnym razie WSA w tymże wyroku z października 2008 roku nie uznał, że art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego ma zastosowanie, uznał jedynie, że organ winien wyjaśnić swoje stanowisko o braku zastosowania tego przepisu. W konsekwencji bezpodstawnego zastosowania art. 153 p.p.s.a. w zaskarżonym wyroku pomimo braku spełnienia się hipotezy tego przepisu WSA nie dokonał samodzielnej oceny prawnej zarzutów zgłoszonych w skardze do WSA i ich nie rozpatrzył;
- - rażącym naruszeniu art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez brak rozstrzygnięcia sprawy w jej granicach, brak rozpatrzenia zarówno istoty sprawy jak i brak rozpatrzenia zarzutów zgłoszonych przez skarżącego w skardze z dnia 15 kwietnia 2009 roku;
- - rażącym naruszeniu art. 133 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nie uwzględnienie całości akt sprawy, w szczególności nie uwzględnieniu całości uzasadnienia wyroku WSA z dnia 28 października 2008 roku (sygn. akt VII SA/WA 1305/08) oraz nie uwzględnienia i nie rozpatrzenia wszystkich zarzutów zgłoszonych w skardze z dnia 15 kwietnia 2009 roku.
Wskazując na powyższą podstawę i zarzuty skargi kasacyjnej skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w zaskarżonym wyroku WSA odmówił rozpozna zarzutów, uzasadniając swoje stanowisko w tym zakresie identycznością oceny prawnej, jakiej musiałby dokonać z oceną prawną wyrażoną w wyroku z dnia 28 października 2008 roku, błędnie uznał, że zaszły w ten sposób okoliczności uzasadniające zastosowanie art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zdaniem skarżącego z taką sytuacją nie mamy do czynienia, dlatego art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie miał zastosowania. Wskazując na fragment wyroku WSA z dnia 28 października 2008 roku w odniesieniu do art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi: "organ odwoławczy dokonał samodzielnie oceny charakteru robót, nie wskazując przy tym z czego wynika tak przyjęta klasyfikacja robót. O tym jaki rodzaj wykonano, a co za tym idzie czy potrzebne było pozwolenie i określona dokumentacja organ mógłby zdecydować po uzyskaniu oceny lub ekspertyzy.
W zaistniałej sytuacji wskazanie, iż nałożenie obowiązku przez PINB było zbędne, stanowi naruszenie art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane (...). Rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy nie może ograniczyć się tylko do oceny stanowiska I instancji, ale również winien w ramach własnego postępowania odnieść się do zasadności i zakresu nałożonego obowiązku", skarżący stwierdził, że jego analiza prowadzi do jednoznacznej konkluzji, iż intencją WSA było nałożenie na organ obowiązku ponownego wyjaśnienia sprawy, przy czym nie jest powiedziane, że roboty, o których w nim mowa są robotami budowlanymi, a nałożenie obowiązku sporządzenia ekspertyzy zasadne. Wszelkie sporne kwestie ma ustalić organ zgodnie z wytycznymi sądu, a więc za pomocą odpowiedniej ekspertyzy lub oceny, lecz w ramach własnego postępowania dowodowego i właśnie za pomocą własnego postępowania dowodowego ma się odnieść do zasadności i zakresu nałożonego obowiązku.
Organ wydając ponowne postanowienie, tym razem o odmiennej treści, ponownie popełnił ten sam błąd — nie wyjaśnił okoliczności sprawy nie dość, że nie zastosował się do odpowiednich przepisów Prawa budowlanego, to co najważniejsze nie skorzystał z możliwości, na którą wyraźnie wskazał WSA, tj. m.in. nie skorzystał z możliwości jaką daje art. 84 § 1 k.p.a., do czego przecież został expressis verbis zobligowany wytycznymi Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w wyroku z dnia 28 października 2008 roku. W wyroku tym nie ma mowy, że to skarżący na swój koszt ma przeprowadzać ustalenia konieczne dla organu, wprost przeciwnie zdaniem sądu ten obowiązek ciąży na organie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Istota zarzutów skargi kasacyjnej sprowadza się do kwestii, czy Sąd pierwszej instancji prawidłowo zastosował art. 153 p.p.s.a., uznając się za związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 października 2008 r. w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 1305/08. Z zestawienia treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku z treścią zarzutów skargi kasacyjnej i jej uzasadnieniem wynika, że skarżąca Spółka zupełnie inaczej odczytuje uzasadnienie wyroku z dnia 28 października 2008 r. niż uczynił to Sąd pierwszej instancji, wydając zaskarżony wyrok. Dlatego też zachodzi konieczność zweryfikowania prawidłowości odczytania treści uzasadnienia niniejszego wyroku, celem rozstrzygnięcia, czy prawidłowo został zastosowany art. 153 p.p.s.a..
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji prawidłowo odczytał uzasadnienie wyroku dnia 28 października 2008 r. i w konsekwencji właściwie ustalił zakres związania tym orzeczeniem. Przede wszystkim trzeba zauważyć, że WSA w Warszawie w dniu 28 października 2008 r. wydał wyroku w sprawie, której przedmiot został określony postanowieniem Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] czerwca 2008 r., wydanym w sprawie dotyczącej obowiązku przedłożenia ekspertyzy nałożonego na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. Przepis art. 81c Prawa budowlanego reguluje kompetencje kontrolne organów administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego umożliwiające wykonywanie przez te organy zadań określonych w art.
81. W ustępie 2 niniejszego przepisu zawarto kompleksową regulację określającą tryb żądania przez właściwe organy dostarczenia wymaganych ocen technicznych i ekspertyz. Uprawnienia te umożliwiają zebranie przez organy inspekcyjne materiału dowodowego niezbędnego do dokonania porównania stanu faktycznego z wzorcem wynikającym z dyspozycji norm prawa budowlanego i wydanie decyzji mających na celu usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości (tak: Prawo budowlane. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2009, s. 723-724). W wyroku z dnia 28 października 2008 r. w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 1305/08 Sąd oceniał zaskarżone wówczas postanowienie przez pryzmat regulacji art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, który reguluje tryb zbierania materiału dowodowego. Dlatego w omawianym wyroku Sąd zakwestionował stanowisko organu odwoławczego o braku podstaw do nałożenia obowiązku przedłożenia stosownej oceny lub ekspertyzy w oparciu o art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. Zatem, wbrew stanowisku skarżącej Spółki, Sąd omawianym wyrokiem przesądził kwestię zastosowania niniejszego przepisu. Z uzasadnienia tego wyroku natomiast z całą pewnością nie wynika, aby Sąd zobligował organ odwoławczy do przeprowadzenia postępowania dowodowego w oparciu o art. 84 § 1 k.p.a.. Twierdzenia strony skarżącej oparte są na zupełnie dowolnym odczytaniu uzasadnienia wyroku WSA w Warszawie z dnia 28 października 2008 r. w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 1305/08. Strona jednocześnie nie zauważa, że przepis art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego służy pozyskiwaniu przez właściwe organy inspekcyjne ocen technicznych i ekspertyz. Wobec tego to w oparciu ten przepis, a nie art. 84 § 1 k.p.a., organy uzyskują materiał dowodowy, umożliwiający wykonywanie zadań nałożonych art. 81 Prawa budowlanego.
Reasumując, trzeba stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji, wydając zaskarżony wyrok, prawidłowo zastosował art. 153 p.p.s.a.. W konsekwencji brak jest podstaw, aby zarzucać naruszenie at. 133 § 1 p.p.s.a., gdyż została uwzględniona całość uzasadnienia wyroku z dnia 28 października 2008 r. Jednocześnie Sąd rozpoznał sprawę w jej granicach, uwzględniając równocześnie związanie oceną prawną, wyrażoną we wskazanym wyżej wyroku. W zaistniałej sytuacji należy dodatkowo wskazać, że zarzuty dotyczące zasadności zastosowania przez organy nadzoru budowlanego art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego mogły być rozważane, gdyby strona zaskarżyła wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 października 2008 r. w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 1305/08.
Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.