Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia [...] października 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uwzględnił skargę R. D. i uchylił decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] września 2002 r., decyzję tego samego organu z dnia [...] maja 2002 r. oraz decyzję Starosty Nowodworskiego z dnia [...] lutego 2002 r. w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielania pozwolenia na budowę.
W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne:
Decyzją z dnia [...] lutego 2002 r. Starosta Nowodworski, po rozpatrzeniu wniosku R. D., odmówił wznowienia postępowania dotyczącego pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego na działce nr [...] w Krynicy Morskiej, wskazując, że decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia [...] października 2001 r. wydana została zgodnie z warunkami określonymi w decyzji Burmistrza Krynicy Morskiej z dnia [...] sierpnia 2001 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz warunkami technicznymi, jakim winny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, określonymi w rozporządzeniu Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. Organ uznał, że usytuowanie budynku, którego realizacja była przedmiotem decyzji o pozwoleniu na budowę oraz jego gabaryty, nie naruszały interesu prawnego i faktycznego właściciela działki nr [...].
W odwołaniu od ww. decyzji R. D. podniósł, że nie zapewniono mu udziału w postępowaniu dotyczącym udzielenia pozwolenia na budowę, skutkiem czego doszło do naruszenia jego indywidualnego interesu.
Wojewoda Pomorski, decyzją z dnia [...] maja 2002 r., uchylił zaskarżoną decyzję i wznowił postępowanie administracyjne zakończone decyzją Starosty Nowodworskiego z dnia [...] października 2001 r. o pozwoleniu na budowę. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji w sposób nieuprawniony ustosunkował się do zarzutów skarżącego, bowiem może to mieć miejsce dopiero w przypadku wznowienia postępowania. Nadto organ II instancji stwierdził, że R. D. posiadał status strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym inwestycji na działce nr [...] w Krynicy Morskiej, bowiem jego posesja graniczyła z działką, na której planowana była inwestycja.
Decyzję tę zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodka Zamiejscowego w Gdańsku inwestor – S. P. Decyzją z dnia [...] września 2002 r. Wojewoda Pomorski, w trybie art. 38 § 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), uchylił własną decyzję z dnia [...] maja 2002 r. oraz utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] lutego 2002 r. Starosty Nowodworskiego, odmawiającą wznowienia postępowania zakończonego decyzją w przedmiocie pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu Wojewoda Pomorski wskazał, że z uwagi na dokonaną w dniu 2 kwietnia 2002 r. sprzedaż działki nr [...], R. D. utracił status strony w prowadzonym postępowaniu i nie wykazał żadnego powodu, dla którego nadal posiadałby interes prawny w sprawie dotyczącej przedmiotowej inwestycji.
W skardze na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] września 2002 r. R. D. stwierdził, że w następstwie przeniesienia własności działki nr [...] nie stracił przymiotu strony, ponieważ działki inwestorów nr [...] i [...] nadal sąsiadują z działką nr [...], należącą do niego.
Wyrokiem z dnia z dnia 27 października 2005 r., sygn. akt II SA/Gd 159/03, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił zaskarżoną decyzję, poprzedzającą ją decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] maja 2002 r. oraz decyzję Starosty Nowodworskiego z dnia [...] lutego 2002 r.
W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że w stanie prawnym obowiązującym w dacie orzekania przez organy, art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane nie określał kręgu osób, którym w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę przysługiwał przymiot strony. Ustalenia w tym zakresie należały do organu administracji architektoniczno-budowlanej, przy czym zasadą było automatyczne uznawanie za stronę postępowania w sprawie pozwolenia na budowę właścicieli i użytkowników nieruchomości sąsiednich. W ocenie Sądu skarżącemu przysługiwałby status strony w postępowaniu z wniosku aktualnego właściciela działki nr [...] o wydanie pozwolenia na budowę, gdyby był on właścicielem nieruchomości sąsiedniej. Organy jednak nie ustaliły prawidłowo stanu faktycznego w tym zakresie i w żaden sposób nie odniosły się do twierdzenia skarżącego, że mimo sprzedaży działki nr [...], nadal pozostaje właścicielem nieruchomości sąsiedniej, gdyż stanowiąca jego własność działka nr [...] graniczy z działką nr [...], którą w dniu 2 kwietnia 2002 r. nabyli M. i S..
Sąd przyjął ponadto, że fakt sąsiedztwa z nieruchomością, której właściciel uzyskał decyzję o pozwoleniu na budowę, nakłada na organ rozpoznający wniosek o wznowienie postępowania obowiązek zbadania, czy właścicielowi nieruchomości sąsiedniej przysługuje atrybut strony, co zobowiązywało z kolei do oceny, czy dopuszczalna była odmowa wznowienia postępowania na wstępnym etapie badania wniosku. Zdaniem Sądu takiej oceny można było dokonać dopiero po wznowieniu postępowania.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli S. i M., zarzucając Sądowi I instancji błędną wykładnię art. 28 ustawy - Prawo budowlane, poprzez uznanie, że R. D. mógłby przysługiwać atrybut strony, mimo, iż nie był już właścicielem działki sąsiadującej z działką nr [...], objętą wnioskiem o pozwolenie na budowę oraz naruszenie szeregu przepisów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 24 lipca 2007 r., sygn. akt II OSK 1095/06, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku, uznając za uzasadniony zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Sąd I instancji nie wyjaśnił dostatecznie w uzasadnieniu wyroku, z jakiej przyczyny zdecydował się na uchylenie trzech decyzji administracyjnych tego samego toku decyzyjnego, zawierających dwa różne, treściowo względem siebie rozstrzygnięcia, oparte na różnych ustaleniach faktycznych. Nie wyjaśniono ponadto w uzasadnieniu wyroku, dlaczego brak precyzyjnych ustaleń faktycznych, które można byłoby przyjąć za wiarygodne (organy ustalały bowiem różne fakty w ramach trzech uchylonych decyzji), budziło tyle wątpliwości, że rzutowało na tożsamy efekt sądowej kontroli tych decyzji z punktu widzenia ich zgodności z prawem. Nie było bowiem jasne, jaki kierunek rozumowania w kwestii ustalenia stanu prawnego organy, po uchyleniu ich decyzji, powinny przyjąć. W szczególności nie wskazano dostatecznie wyraźnie, jaki był stosunek Sądu do badania statusu strony na etapie podejmowania decyzji o wznowieniu postępowania administracyjnego. Sąd I instancji nie wskazał także, dlaczego uchybienia w ramach trzech różnych treściowo decyzji mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził również, że rozstrzygnięcie problemu statusu R. D., jako strony postępowania wznowieniowego, zależy od ustaleń faktycznych, co do których Sąd I instancji miał zastrzeżenia i z powodu których uchylił decyzje organów administracji.
Uchylając ponownie decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] września 2002 r., poprzedzającą ją decyzję tego samego organu z dnia [...] maja 2002 r., jak również decyzję Starosty Nowodworskiego z dnia [...] lutego 2002 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku podniósł, że zaskarżona decyzja Wojewody Pomorskiego z dnia [...] września 2002 r. wydana została w trybie autokontroli, uruchomionej wniesieniem przez S. skargi na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] maja 2002 r.
W myśl stanowiącego podstawę wydania zaskarżonej decyzji przepisu art. 38 ust. 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym organ, którego działanie lub bezczynność zaskarżono, może uwzględnić skargę w całości do dnia wyznaczenia przez sąd terminu rozprawy.
W decyzji z dnia [...] maja 2002 r. Wojewoda Pomorski stwierdził, że R. D. posiada status strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym inwestycji na działce nr [...] w Krynicy Morskiej, bowiem jego posesja graniczy z przedmiotową działką. Wydając zaskarżoną decyzję z dnia [...] września 2002 r. organ odwoławczy, w związku z wniesieniem skargi, ponownie przeanalizował akta sprawy i uznał, że R. D. pozostawał stroną w dniu wydania pozwolenia na budowę, a także w dniu wydania przez Starostę Nowodworskiego decyzji o odmowie wznowienia postępowania, tj. [...] lutego 2002 r., natomiast w dacie wydania decyzji przez Wojewodę Pomorskiego ([...] maja 2002 r.) nie legitymował się już statusem strony. Na podstawie akt sprawy organ ustalił bowiem, że R. D. sprzedał w dniu 2 kwietnia 2002 r. M. i S. działkę nr [...]. Organ stwierdził przy tym, że R. D. nie wykazał żadnego innego powodu, dla którego nadal posiadałby interes prawny wobec inwestycji zlokalizowanej na terenie działki nr [...] w Krynicy Morskiej.
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku organ odwoławczy, wydając decyzję w trybie autokontroli, dokonał nowych ustaleń, w wyniku których doszedł do odmiennych wniosków, uruchomił tym samym nowy tok postępowania administracyjnego, niedopuszczalny z powodu wniesienia skargi. Wbrew przepisom postępowania organ odwoławczy uwzględnił nowe dowody i okoliczności, które nie były przedmiotem ustaleń ani rozważań przy wydawaniu decyzji z dnia z dnia [...] maja 2002 r. Zaskarżona decyzja zapadła zatem z naruszeniem art. 38 ust. 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.
Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że zaskarżona decyzja jest wadliwa również z innych przyczyn. Organ orzekł bowiem o odmowie wznowienia postępowania wskazując, że R. D. utracił status strony w prowadzonym postępowaniu i nie wykazał żadnego powodu, dla którego nadal posiadałby interes prawny wobec przedmiotowej inwestycji. Odmowa wznowienia postępowania w takiej sytuacji naruszała przepisy regulujące wznowienie postępowania administracyjnego. Odmowa wznowienia postępowania z tego powodu, że wnioskodawca nie jest stroną, może nastąpić bowiem tylko wówczas, gdy okoliczność ta jest oczywista. Jeśli istnieją co do tego wątpliwości, badanie przymiotu strony następuje po wznowieniu postępowania.
Dodatkowo, w ocenie Sądu I instancji, decyzja Wojewody Pomorskiego z dnia [...] maja 2002 r., uchylająca decyzję Starosty Nowodworskiego z dnia [...] lutego 2002 r. (o odmowie wznowienia postępowania) i jednocześnie wznawiająca postępowanie w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] października 2001 r. o pozwoleniu na budowę, wydana została przez niewłaściwy organ. Przepis art. 150 § 1 K.p.a. wyznacza bowiem organ właściwy do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania oraz do podjęcia decyzji o odmowie wznowienia postępowania. Nie można przenieść tych kompetencji na inne organy przez zastosowanie przepisów dotyczących właściwości organu odwoławczego.
Z kolei decyzja Starosty Nowodworskiego z dnia [...] lutego 2002 r., odmawiająca wznowienia postępowania, naruszała przepisy postępowania, organ winien był bowiem wznowić postępowanie w sprawie, a następnie zbadać czy wnioskodawca posiadał przymiot strony, skoro kwestia ta nie była oczywista.
Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia [...] października 2007 r. S. i M. wnieśli skargę kasacyjną. Zaskarżając wyrok w całości, zarzucili mu naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
art. 91 § 2 i art. 67 § 1 p.p.s.a., poprzez ich niezastosowanie oraz art. 67 § 5 p.p.s.a., poprzez jego zastosowanie, pomimo braku ku temu podstaw, co spowodowało nieważność postępowania z powodu pozbawienia strony skarżącej możności obrony jej praw (art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.);
art. 38 ust. 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, poprzez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, iż tryb autokontroli decyzji uniemożliwia organowi administracji publicznej dokonywanie niezbędnych dla rozstrzygnięcia sprawy uzupełniających dowodów z dokumentów;
art. 106 § 3 p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie i nieprzeprowadzenie niezbędnych dla rozstrzygnięcia sprawy uzupełniających dowodów z dokumentów;
art. 134 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 16 § 1 K.p.a., art. 156 § 1 K.p.a. i art. 183 § 2 pkt 3 p.p.s.a., poprzez przekroczenie zakresu kognicji sądu administracyjnego w wyniku uchylenia decyzji poprzedzających zaskarżoną decyzję, pomimo prawomocnego umorzenia postępowania w sprawie II SA/Gd 1639/02, a przez to naruszenie zakazu reformationis in peius oraz zasady trwałości decyzji administracyjnych;
art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez sporządzenie uzasadnienia orzeczenia nieodpowiadającego wymogom ustawowym;
art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 3 K.p.a., poprzez nieuzasadnione uchylenie zaskarżonych decyzji, mimo braku naruszenia przepisów przez organy administracji publicznej.
Wskazując na powyższe naruszenia składający skargę kasacyjną wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podniósł przede wszystkim, że postępowanie prowadzone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku dotknięte jest nieważnością, z uwagi na pozbawienie strony skarżącej możliwości obrony jej praw. Sąd zaniechał bowiem powiadomienia strony skarżącej o toczącym się postępowaniu, prowadzonych czynnościach procesowych oraz terminach wyznaczonych posiedzeń sądowych. Zawiadomienie wysłane do pełnomocnika skarżących było niewłaściwe, gdyż nie posiadał on ważnej legitymacji procesowej do występowania w sprawie w ich zastępstwie. Znajdujące się w aktach sprawy pełnomocnictwo obejmowało wyłącznie upoważnienie do reprezentacji w ramach postępowania kasacyjnego, w szczególności do sporządzenia oraz wniesienia skargi kasacyjnej. Nie uprawniało zatem pełnomocnika do reprezentacji przed Sądem I instancji.
Niezależnie od zarzutu nieważności postępowania w sprawie doszło, w ocenie autora skargi kasacyjnej, do naruszenia także innych przepisów proceduralnych. Nie zgodził się on w szczególności z poglądem, że art. 38 ust. 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym wyklucza jakąkolwiek aktywność organu administracyjnego orzekającego w ramach autokontroli własnej decyzji. Zarzut ten powiązany został z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez nieprecyzyjne wyjaśnienie powodów różnicowania kompetencji organu administracji, działającego w ramach autokontroli wydanej przez siebie decyzji oraz sądu rozstrzygającego sprawę w trybie procesowym, skoro, jak przyjął Sąd, oba te podmioty posiadają zbliżoną pozycję w sensie funkcjonalnym, tj. orzekają już w ramach postępowania sądowoadministracyjnego.
W ocenie autora skargi kasacyjnej nie można pozbawiać organu administracji orzekającego w trybie autokontroli kompetencji do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w takim zakresie, w jakim byłby uprawniony do tej czynności sąd rozpoznający skargę. Wynikające z konieczności weryfikacji twierdzeń zawartych w skardze na decyzję z dnia [...] maja 2002 r. postępowanie dowodowe z dokumentów i ponowna analiza akt sprawy przeprowadzona przez Wojewodę Pomorskiego miały na celu ocenę zgodności zaskarżonego aktu z prawem, nie zaś dokonywanie ustaleń faktycznych, stanowiących podstawę merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy załatwionej zaskarżonym aktem. Przeciwne stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku narusza nie tylko art. 38 ust. 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, ale również art. 106 § 3 p.p.s.a., gdyż wzgląd na zasadę ekonomii procesowej oraz zasadę trwałości decyzji administracyjnych nakazywał skorzystanie z kompetencji przyznanych przez ten przepis i ustalenie, czy skarżący jest właścicielem jakiekolwiek działki w pobliżu działek należących do S. i M., a w szczególności, czy nadal jest właścicielem działki o nr [...].
W dalszej części skargi kasacyjnej podniesiono, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku nieprawidłowo zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., uznając, iż wydane w sprawie decyzje naruszają prawo w stopniu powodującym konieczność ich uchylenia. Organ administracji rozpatrujący wniosek o wznowienie postępowania uprawniony jest bowiem do odmowy wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.), jeśli z żądaniem wznowienia wystąpiła osoba nie będąca stroną. Może to nastąpić wówczas, gdy okoliczność ta jest niewątpliwa i daje się stwierdzić już we wstępnej fazie postępowania wznowieniowego. Tak sytuacja miała miejsce. R. D. nie był już bowiem posiadaczem żadnej z działek w pobliżu działek o nr [...] i [...], w szczególności nie był właścicielem działki nr [...], co bez trudu ustalić można było w oparciu o uzupełniający dowód z dokumentów geodezyjnych lub wieczystokslęgowych. Organy architektoniczno-budowlane, dokonując wykładni art. 28 k.p.a., w sposób trafny przyjęły, iż R. D., nie będąc posiadaczem żadnej z sąsiednich działek, nie posiadał statusu strony w postępowaniu administracyjnym z wniosku o pozwolenie na budowę właściciela działki nr [...].
W ocenie autora skargi kasacyjnej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku naruszył także art. 134 § 1 i 2 p.p.s.a., poprzez przekroczenie dopuszczalnego zakresu granic rozpoznania sprawy oraz naruszenie zakazu reformationis in peius, w wyniku uchylenia decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia [...] maja 2002 r. oraz decyzji Starosty Nowodworskiego z dnia [...] lutego 2002 r. Strona skarżąca, wnosząc już wcześniej skargę na decyzję z dnia [...] maja 2002 r., zmierzała do poddania tej decyzji kontroli sądowej, mając na względzie, iż w zainicjowanym postępowaniu w sprawie II SA/Gd 1639/02, sąd będzie mógł skontrolować także poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] lutego 2002 r. Wobec faktu, że decyzją z dnia [...] września 2002 r. organ odwoławczy uchylił w trybie autokontroli zaskarżoną decyzję, uwzględniając stanowisko zawarte w skardze, strona skarżąca cofnęła skargę. Formalnie zatem postępowanie sądowoadministracyjne, obejmujące decyzje z dnia [...] maja 2002 r. i z dnia [...] lutego 2002 r., zostało prawomocnie zakończone.
Nie jest możliwe w tej sytuacji powracanie do ponownego rozstrzygania w przedmiocie tych decyzji w formie procesowej. Postępowanie takie narusza art. 134 § 2 p.p.s.a. zwłaszcza w sytuacji, gdy Sąd nie znajduje podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji objętych poszerzoną kontrolą, lecz uchyla je z powodów "zwykłych", czyli naruszenia innych przepisów postępowania, na co przepis ten nie zezwala.
Zaskarżony wyrok zawiera również niezgodne ze sobą stwierdzenia dotyczące ustalenia przez organ administracji interesu prawnego R. D. oraz nieprawidłowo przedstawia stan faktyczny. Sąd z jednej strony czynił zarzut organowi odwoławczemu, że dokonał analizy okoliczności dotyczących interesu prawnego stron postępowania wznowieniowego, z drugiej jednakże nakazał stosować, przy ponownym rozpoznaniu sprawy, normę art. 28 K.p.a., który zawiera pojęcie interesu prawnego jako cechę definicyjną pojęcia strony postępowania. Zaistniała w ten sposób niezgodność uniemożliwia organom administracji prawidłowe prowadzenie ewentualnego postępowania wznowieniowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.
Mimo obowiązku rozpatrzenia z urzędu kwestii ewentualnej nieważności postępowania, w skardze kasacyjnej postawiono taki zarzut, unormowany w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stwierdzając, że M. i S., uczestników postępowania, pozbawiono możliwości obrony ich praw. W uzasadnieniu tego zarzutu podniesiono, że uczestnicy postępowania występowali przed Sądem I instancji samodzielnie, a po wydaniu wyroku z dnia 27 października 2005 r., uczestnicy złożyli do Naczelnego Sadu Administracyjnego skargę kasacyjną, ustanawiając pełnomocnikiem adwokata Michała jedynie w sprawie postępowania kasacyjnego związanego ze skargą na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 27 października 2005 r.,sygn. akt II SA/Gd 159/03. Tymczasem po uchyleniu przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku z dnia 27 października 2005 r. i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania, Sąd I instancji uznał, że uczestnicy nadal byli reprezentowani przez pełnomocnika, do którego kierowano pisma sądowe, w tym zawiadomienie o rozprawie.
Podnieść jednak należy, że na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 24 marca 2009 r. pełnomocnik uczestników postępowania złożył oświadczenie, że był należycie umocowany do reprezentowania S. i M. przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gdańsku w sprawie ze skargi R. D. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] września 2002 r. Oświadczenie takie złożył z uwagi na zapis istniejący w ostatnim wersie pełnomocnictwa udzielonego mu przez uczestników postępowania, iż upoważniony jest do reprezentowania ich przed sądami i innymi organami państwowymi z prawem substytucji.
Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł zatem uznać, że w postępowaniu przed Sądem I instancji zaistniała przesłanki nieważności postępowania sądowego, określona w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Pozbawienie możności obrony swych praw przez stronę polega bowiem na tym, że strona na skutek wadliwości procesowych Sądu nie mogła brać i nie brała udziału w postępowaniu lub jego istotnej części, jeśli skutki tych wadliwości nie mogły być usunięte na następnych rozprawach przed wydaniem orzeczenia kończącego postępowanie w danej instancji (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, str. 570). Tymczasem pełnomocnik uczestników postępowania został właściwie - jak sam oświadczył – umocowany do ich reprezentowania przed Sądem I instancji, powiadamiany był o wszystkich czynnościach procesowych, w tym o terminie rozprawy.
Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, dotyczących naruszenia przepisów postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zasadny jest zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), stanowiącego podstawę wydania zaskarżonej decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia [...] września 2002 r. W myśl tego przepisu organ, którego działanie lub bezczynność zaskarżono, może uwzględnić skargę w całości do dnia wyznaczenia przez Sąd terminu rozprawy.
Wydając zaskarżoną decyzję we wskazanym trybie, w ramach autokontroli, Wojewoda Pomorski uznał, że zasadne są zarzuty skargi złożonej przez S. i M. na decyzję tego samego organu z dnia [...] maja 2002 r. o uchyleniu decyzji Starosty Nowodworskiego z dnia [...] lutego 2002 r. o odmowie wznowienia postępowania, wznawiającej jednocześnie postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę. Uznając zasadność skargi Wojewoda Pomorski uchylił swoją decyzję z dnia [...] maja 2002 r. i utrzymał w mocy decyzję Starosty Nowodworskiego z dnia [...] lutego 2002 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał autokontrolą decyzję Wojewody Pomorskiego za wadliwą, z uwagi na dokonanie przez organ nowych ustaleń faktycznych, co w ocenie Sądu było niedopuszczalne.
Z takim poglądem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku nie można się zgodzić. Instytucja autokontroli niejednokrotnie była przedmiotem rozważań sądów administracyjnych, jak i doktryny, które wykształciły w tej mierze dość jednolite stanowisko. Przyjmuje się, że wprowadzono ją w celu umożliwienia organom administracji publicznej ponownej weryfikacji własnego działania, bez konieczności angażowania sądu administracyjnego w ocenę ich zgodności z prawem. Autokontrola prowadzi więc do szybszego załatwienia sprawy i to zgodnie z żądaniem skarżącego, służy więc realizacji zasady szybkości i prostoty postępowania administracyjnego. Powyższe cele autokontroli należy zawsze brać pod uwagę przy ustalaniu, w drodze wykładni, treści art. 38 ust. 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, która powinna dążyć do nadania temu przepisowi znaczenia zapewniającego najpełniejszą realizację owych celów (por. wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 14 istopada 2001 r., V SA 3555/00, niepubl.).
W uchwale z dnia 5 lipca 1999 r., FPS 20/98 (ONSA z 1999, z. 4, poz. 120) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał między innymi, że art. 38 ust. 2 ustawy o NSA daje podstawy do szerokiej jego interpretacji, nie ogranicza bowiem form rozstrzygnięć dokonującego autokontroli. Wymaga tylko uwzględnienia skargi w całości i określa termin, w jakim powinno to nastąpić. W uchwale wyjaśniono, iż uprawnienie organu dokonującego autokontroli, określone w art. 38 ust. 2 ustawy o NSA, stanowi samoistną podstawę postępowania prowadzonego przez organ administracji publicznej w ramach tej procedury, jak również samoistną podstawę do stosowania zróżnicowanych form rozstrzygnięć uwzględniających skargę.
Z przytoczonych poglądów wynika jasno, że przesłanką zastosowania art. 38 ust. 2 ustawy o NSA jest w szczególności zadośćuczynieniu żądaniom skargi w całości. Oznacza to, że zakres możliwości służących organowi administracji na podstawie tego przepisu jest determinowany interesem skarżącego ujawnionym w treści skargi. Założeniem skorzystania z mechanizmu autokontroli, jaki przewiduje art. 38 ust. 2 ustawy o NSA, jest to, że zadośćuczynienie skardze przez organ administracji niweczy spór. Dlatego treść decyzji wydanej na podstawie art. 38 ust. 2 musi zawierać tyle, aż tyle, i tylko tyle, ile treści zawiera skarga, której przesłanie spowodowało uruchomienie omawianego trybu kontrolnego (por. wyrok NSA z dnia 22 lutego 2002 r., V SA 3965/00, niepubl.). W skardze na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] maja 2002 r. S. i M. zawarli wyraźne żądanie uchylenia decyzji z dnia [...] maja 2002 r. i utrzymania w mocy decyzji z dnia [...] lutego 2002 r. Tylko tyle wolno było zrobić organowi administracji działającemu w trybie art. 38 ust. 2 ustawy o NSA i organ tyle właśnie uczynił. Uwzględnił zatem w całości skargę S. i M. przed wyznaczeniem terminu rozprawy.
Oczywiście uprawnienie organu do działania w ramach autokontroli powstaje w związku ze skargą skierowaną do sądu administracyjnego. Zatem uprawnienia organu dokonującego autokontroli będą mogły obejmować uprawnienia wspomnianego sądu dokonującego kontroli legalności decyzji administracyjnej, określone w art. 22 ust. 1 uchylonej już ustawy o NSA. Nie oznacza to jednak, jak uznał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, że w każdym przypadku uwzględnienia w trybie autokontroli skargi na decyzję organ będzie musiał podjąć takie tylko rozstrzygnięcie, jakie mógłby wydać sąd, który bada jedynie legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem. Uwzględniając bowiem skargę S. i M. Sąd mógłby jedynie uchylić decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] maja 2002 r., otwierając tym samym drogę powrotu do trybu postępowania administracyjnego. Taka zaś możliwość nie istnieje na podstawie decyzji wydanej w trybie art. 38 ust. 2 ustawy o NSA. Decyzja ta może tylko zadośćuczynić skardze, nie może natomiast nigdy przynieść skutku w postaci powrotu sprawy na drogę administracyjną, bo tę możliwość wykluczyło przekazanie sprawy do sądu.
Nie mógł więc znaleźć aprobaty Naczelnego Sądu Administracyjnego rezultat rozważań Sądu I instancji o dokonaniu przez organ działający w trybie autokontroli nowych ustaleń faktycznych, co doprowadziło jakoby do uruchomienia nowego toku postępowania administracyjnego. Organ bowiem nie uwzględnił nowych dowodów czy okoliczności, uznał jedynie za zasadne argumenty skargi, czego potwierdzenie znalazł analizując ponownie akta administracyjne. W nich zaś nie znajdowały się wówczas żadne nowe dokumenty, nieznane wcześniej organowi.
Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej pozbawione są jednak usprawiedliwionych podstaw.
Nie mógł przynieść oczekiwanego rezultatu zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a., poprzez nieprzeprowadzenie przez Sąd I instancji dowodu uzupełniającego z dokumentów (jak chociażby odpisów z księgi wieczystej), mającego potwierdzić, czy R. D. nadal był właścicielem jakiejkolwiek nieruchomości w pobliżu działek nr [...] lub [...], w szczególności czy był właścicielem działki nr [...]. Należy podnieść, że art. 106 § 3 p.p.s.a. winien być postrzegany jako dający podstawę do dokonywania jedynie ustaleń w zakresie zadań sądu administracyjnego, tj. kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Nie może on być natomiast wykorzystywany w celu rozpatrzenia wniosków dowodowych dotyczących dokonania ustaleń faktycznych w sprawie administracyjnej, której rozpoznanie należy do właściwego organu administracji publicznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] maja 2007 r., I GSK 1511/06, niepubl.).
Zatem nie jest dopuszczalne przeprowadzenie dowodu, jeśli miałoby to służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy zakończonej zaskarżoną decyzją. Do tego zmierzała zaś argumentacja uzasadniająca postawienie tego zarzutu. Sąd administracyjny nie jest uprawniony do zastępowania organów administracji przy dokonywaniu ustaleń będących podstawą rozstrzygnięcia, którego legalność następnie kontroluje. Jeśli zachodzi potrzeba dokonania takich ustaleń – sąd powinien uchylić zaskarżoną decyzję i wskazać organowi na konieczność ich dokonania. Ponadto możliwość przeprowadzenia uzupełniającego dowodu z dokumentu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem Sądu. Nieskorzystanie z tego uprawnienia nie może być uznane za naruszenie prawa procesowego, do tego na tyle istotne, że wpływające na wynik sprawy.
Nie było również podstaw, by uznać za usprawiedliwiony zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 134 § 1 i 2 p.p.s.a. w związku z art. 16 § 1, art. 156 § 1 k.p.a. i art. 183 § 2 pkt 3 p.p.s.a. poprzez przekroczenie kognicji sądu administracyjnego, naruszenie zakazu reformationis in peius oraz zasady trwałości decyzji administracyjnych.
Uznając te zarzuty za nieusprawiedliwione należy w pierwszej kolejności odnieść się do zarzutu naruszenia powagi rzeczy osądzonej, jako zarzutu o większym ciężarze gatunkowym, bo skutkującym, w przypadku jego zasadności, nieważnością postępowania. W myśl art. 183 § 2 pkt 3 p.p.s.a. nieważność postępowania zachodzi, jeżeli w tej samej sprawie toczy się postępowanie wcześniej wszczęte przed sądem administracyjnym albo jeżeli sprawa taka została już prawomocnie osądzona. Autor skargi kasacyjnej zasadność tego zarzutu opiera na fakcie, że S. i M. złożyli już skargę na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] maja 2002 r., jednak po wydaniu przez ten organ decyzji w trybie autokontroli, uwzględniającej w całości ich żądanie, wycofali ją, a Sąd umorzył postępowanie (sprawa II SA/Gd 1639/02). Nastąpiło zatem, w ocenie kasatora, prawomocne osądzenie sprawy ze skargi na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] maja 2002 r. oraz poprzedzającej ją decyzję Starosty Nowodworskiego z dnia [...] lutego 2002 r. Zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, uchylając zaskarżonym wyrokiem te decyzje, wypełnił przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 pkt 3 p.p.s.a.
Z poglądem tym nie można się zgodzić. Poprzez pojęcie powagi rzeczy osądzonej należy rozumieć moc prawną wydanego w postępowaniu jurysdykcyjnym prawomocnego orzeczenia, wykluczającą ponowne rozstrzygnięcie tej samej sprawy.
Tożsamość sprawy osądzonej ze sprawą już osądzoną prawomocnie będzie miała miejsce, gdy w sprawach tych zachodzić będzie tożsamość podmiotowa oraz przedmiotowa, tzn. gdy sprawa dotyczy tych samych podmiotów oraz tego samego stosunku administracyjnoprawnego na tle tego samego co uprzednio stanu faktycznego. W niniejszej sprawie stan faktyczny różnił się o tyle od uprzednio zakończonej, że przedmiotem zaskarżenia była decyzja Wojewody Pomorskiego z dnia [...] września 2002 r., wydana w trybie autokontroli, a nieistniejąca jeszcze w dacie umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego, wszczętego skargą na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] maja 2002 r. Ponadto naruszenie powagi rzeczy osądzonej ma miejsce wtedy, gdy skarga zostanie wniesiona na akt lub czynność w sprawie, w której postępowanie jest w toku lub zostało zakończone prawomocnym wyrokiem. Tymczasem skarga na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] maja 2002 r. został cofnięta, a postępowanie sądowe umorzone. Nie doszło więc do prawomocnego rozstrzygnięcia merytorycznego sprawy wyrokiem (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2009 r., II OSK 1900/07, niepubl.).
Z kolei przepis art. 135 p.p.s.a. pozwala na uchylenie rozstrzygnięć wydanych we wszystkich postępowaniach w granicach danej sprawy. Wszystkie uchylone przez Sąd I instancji decyzje mieszczą się niewątpliwie w materialnych granicach sprawy administracyjnej (sprawa wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę). Trudno zatem czynić Sądowi I instancji zarzut, że uchylił decyzje mieszczące się w granicach sprawy, jeśli uznał je za wadliwe. Na marginesie należy dodać, choć w skardze kasacyjnej nie poruszono tej kwestii, że zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] maja 2002 r. za wydaną z przekroczeniem właściwości organu. O ile bowiem Wojewoda Pomorski, rozpatrując odwołanie, uprawniony był uchylić decyzję organu I instancji, o tyle nie był już właściwy od orzeczenia o wznowieniu postępowaniu administracyjnego.
W myśl bowiem art. 150 § 1 k.p.a. organem administracji publicznej właściwym w sprawach wymienionych w art. 149 jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji. Zatem organem uprawnionym do wznowienia postępowania dotyczącego pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego na działce nr [...] w Krynicy Morskiej był Starosta Nowodworski, który w dniu [...] października 2001 r. wydał ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę.
Nie mógł również przynieść oczekiwanego rezultatu zarzut wydania orzeczenia na niekorzyść skarżącego, określony w art. 134 § 2 p.p.s.a. Jest on o tyle niezrozumiały, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku orzekł na korzyść skarżącego, którym był w rozpatrywanej sprawie R. D..
Nie ma usprawiedliwionych podstaw twierdzenie kasatora, iż uzasadnienie orzeczenia Sądu I instancji nie odpowiada wymogom ustawowym. W myśl art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W ocenie Naczelnego Sądy Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia stawiane przez powołany przepis wymagania, zawierając wszystkie wymienione w nim elementy.
Nie jest też usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 149 § 3 k.p.a. Wskazany przepis procedury sądowej nakazuje uchylić zaskarżoną decyzję w przypadku naruszenia przez organ administracji przepisów postępowania w sposób na tyle istotny, że mogło to mieć wpływ na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej owego uchybienia przepisom procedury sądowej upatruje w tym, że Sąd zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., mimo braku naruszenia przez organy administracji art. 149 § 3 k.p.a. Przepis ten stanowi, że odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze decyzji administracyjnej. Określa więc wyłącznie procesową formę rozstrzygnięcia w przypadku uznania przez organ, że nie zaistniały przesłanki wznowienia postępowania. W takiej zresztą formie Starosta Nowodworski odmówił wznowienia postępowania, wydając decyzję z dnia [...] lutego 2002 r. Tymczasem Sąd I instancji uznał, że organy administracji naruszyły przepisy postępowania, jednak inne, niż określone w art. 149 § 3 k.p.a. W skardze kasacyjnej nie wyjaśniono zaś tego zarzutu w sposób na tyle wyczerpujący, by Naczelny Sąd Administracyjny mógł odnieść się do niego szczegółowo.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak sentencji.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.