Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 26 października 2016 r., sygn. akt II SA/Sz 865/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, oddalił skargę G. [...] Spółki z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2016 r., nr [...], w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła G. [...] Spółka z o.o. z siedzibą w W., wnosząc o jego uchylenie w całości oraz rozpoznanie skargi, poprzez uchylenie w całości decyzji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, jak również o zasądzenie kosztów niniejszego postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
- 1) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- a) art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 1, art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 136 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r. poz. 290, ze zm.), poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli względem zaskarżonej decyzji i w konsekwencji błędne przyjęcie, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa oraz że organ zasadnie odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej, z uwagi na niespełnienie przez skarżącą wymogu, wynikającego z Prawa budowlanego w postaci przedłożenia przez nią oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane także w odniesieniu do działek ewidencyjnych o nr [...] oraz [...] (zwane także dalej działki), obręb P., gmina M., podczas gdy prawidłowo wykonana kontrola legalności zaskarżonej decyzji winna prowadzić do wniosku, iż decyzja ta jest wadliwa, bowiem skarżąca spełniła wszelkie wymagane prawem wymogi do uzyskania pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej, w tym także przedłożyła niezbędne oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w odniesieniu do nieruchomości składającej się z działki o numerze ewidencyjnym [...], obręb P., gmina M. i nie była zobligowana do jego przekazania w odniesieniu do działek.
- 2) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:
- a) art. 3 pkt 20 w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w uznaniu, iż zasięg inwestycji - elektrowni wiatrowej obejmuje nie tylko obszar działki o numerze ewidencyjnym [...], obręb P., gmina M., ale także "przestrzeń nad działkami sąsiednimi" - tj. działkami, co wpływa na przyznanie statusu strony w tym postępowaniu także innym podmiotom – M. N., K. W. oraz D. W., podczas gdy obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane nie obejmuje działek, a sąsiedztwo działek, względem działki, na której miałaby zostać posadowiona elektrownia wiatrowa, w tym faktyczne oddziaływanie na przestrzeń objętą prawem do nieruchomości sąsiednich nie oznacza, iż działki znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane;
- b) art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane w zw. art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 roku Kodeks cywilny (Dz.U. z 2016 r. poz. 380, ze zm.), poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż M. N., K. W. oraz D. W. są stroną tego postępowania, bowiem wykazali interes prawny do działania w postępowaniu administracyjnym jako strona, który wynika z przysługujących im praw właścicielskich do należących do nich działek (tj. działki o numerze ewidencyjnym [...] i [...] w przypadku M. N. oraz działki o numerze ewidencyjnym [...] w przypadku K. i D. W.) zaś przymiot strony nie jest zależny od tego, czy oddziaływanie zamierzonej inwestycji przekracza ustalone w tym względzie normy, lecz z samego faktu oddziaływania na przestrzeń objętą prawem do nieruchomości sąsiednich, podczas gdy posiadanie statusu strony nie jest uzależnione tylko i wyłącznie od praw właścicielskich do wskazanych nieruchomości: działki ewidencyjnej numer [...], [...] oraz [...], obręb P., gmina M., ale jednoczesnego znajdowania się w obszarze oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, tj. terenie wyznaczonym w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w jego zagospodarowaniu, w tym zabudowie, rozstrzygając tym samym o braku posiadania przez M. N., K. W. oraz D. W. statusu strony;
- c) art. 28 ust. 1 w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 3 pkt 3 i pkt 6 ustawy Prawo budowlane, poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w uznaniu, iż obowiązkiem skarżącej jest przedłożenie oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w odniesieniu działek, zaś wobec ich nieprzedłożenia należało uchylić decyzję Starosty i wydać decyzję odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, podczas gdy skarżąca spełniła wszelkie wymagane przepisami prawa wymogi celem uzyskania pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej, w szczególności złożyła pod rygorem odpowiedzialności karnej oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w odniesieniu do działki ewidencyjnej numer [...], obręb ewidencyjny P., gmina M., co czyniło zadość przewidzianym w Prawie budowlanym obowiązkom w tym zakresie; skarżąca nie była zobligowana do przedłożenia przedmiotowego oświadczenia w odniesieniu do działek, zaś organ bez oparcia w przepisach obowiązującego prawa nie był uprawniony do poszerzania jej obowiązków w tym zakresie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Spółka rozwinęła zarzuty, podnosząc m.in., że obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, nie obejmuje działek, bowiem przepisy odrębne nie wprowadzają ograniczeń w zagospodarowaniu terenu. Skarżąca kasacyjnie zauważyła także, że nie cała elektrownia wiatrowa stanowi obiekt budowlany w świetle art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, ale jedynie części budowlane elektrowni wiatrowych oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową.
Ponadto, podkreśliła, że w świetle dotychczasowego orzecznictwa sądowego za budowlę nie jest uznawana cała elektrownia wiatrowa, a jedynie jej części budowlane w postaci fundamentu, masztu oraz słupa, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową, inne jej części, w szczególności wirniki z łopatami, nie zostały objęte definicją budowli z art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Brak jest zatem jakichkolwiek podstaw do twierdzenia, że w stosunku do tychże elementów elektrowni wiatrowej miałyby mieć zastosowanie przepisy Prawa budowlanego, w tym odnoszące się do konieczności przedłożenia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, iż strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie.
Skarga kasacyjna złożona w przedmiotowej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a. tj. na naruszeniu prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania. W rozpoznawanej sprawie, są one ze sobą ściśle powiązane, dlatego też rozpoznane zostały łącznie.
Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczą dwóch zasadniczych kwestii:
- - ustalenia, czy zasadnie uznano, że inwestor obok prawa do dysponowania nieruchomością o nr ew. [...] obręb ewidencyjny P., gm. M., na cele budowlane, powinien się legitymować także prawem do działek o nr ew. [...], [...], [...], [...] (obszar omiatania łopat wirnika) i także w tym zakresie obowiązany jest złożyć stosowne oświadczenie (art. 32 ust. 4 pkt 2, art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane),
- - ustalenia, czy obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, obejmuje działki o nr ew. [...], [...] (własność M. N.) oraz o nr ew. [...] (własność K. W. i D. W.), a tym samym czy przysługuje ww. osobom przymiot strony w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę.
Jak wynika z akt administracyjnych sprawy wnioskiem o pozwolenie na budowę objęto elektrownię wiatrową składającą się z fundamentu, wieży stalowej z wirnikiem zamocowanym na wysokości 120 m, z trzema aerodynamicznymi łopatami o długościach 58,7 m, o średnicy omiatania wirnika 120 m. Do wniosku o pozwolenie na budowę inwestor przedłożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane odnośnie działki nr ew. [...], na której posadowiono fundament i wieżę. Obszar omiatania wirnika, co wynika z załączonej do projektu mapy, obejmuje działki nr ew. [...], [...], [...], [...].
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, niewadliwie przyjął organ odwoławczy, a także Sąd I instancji, że w tej sytuacji, legitymowanie się przez inwestora jedynie prawem do dysponowania działką nr ew. [...] na cele budowlane było niewystarczające. Koniecznym było także przedłożenie oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane obejmującym działki o nr ew. [...], [...], [...], [...]. Art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane stanowił, że budowlą są części budowlane urządzeń technicznych elektrowni wiatrowych, część techniczna elektrowni wiatrowej nie była budowlą. Należało jednakże przyjąć, że elektrownia wiatrowa jako całość stanowiła obiekt budowlany. Za powyższym stwierdzeniem przemawiała treść obowiązującego ówcześnie przepisu art. 3 pkt 1 lit. b ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym, obiektem budowlanym była budowla stanowiąca całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami.
Skład orzekający niniejszą sprawę podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1023/16, że zakres pojęcia "urządzenie techniczne", o którym mowa w art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane (którego desygnatem jest elektrownia wiatrowa, w skład której nie wchodzą części budowlane) jest podrzędny względem zakresu ogólnego pojęcia "urządzenia" wymienionego w art. 3 pkt 1 lit. b ustawy Prawo budowlane. Z tego względu przyjąć trzeba, że elektrownia wiatrowa była obiektem budowlanym, w skład którego wchodziła jej część budowlana (stanowiąca budowlę) oraz powiązana z nią część techniczno-użytkowa w postaci właściwych urządzeń technicznych przechwytujących energię wiatru i zamieniających ją w energię elektryczną. Projektowany obiekt budowlany ma być usytuowany nie tylko na działce nr [...], ale także (jego część będąca urządzeniem technicznym) w przestrzeni powietrznej nad działkami [...], [...], [...], [...].
Jest oczywiste, że inwestor ma tytuł prawny jedynie do działki nr [...] oraz przestrzeni powietrznej nad tą działką w granicach wyznaczonych normą art. 143 Kodeksu cywilnego. Niezależnie zatem od granic przestrzennych, do których sięga prawo własności działek nr [...], [...], [...], [...], skarżąca Spółka nie dysponuje w tym zakresie prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wyżej zaprezentowane stanowisko jest zbieżne z prezentowanym również w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 574/16.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie może być również akceptowalne, nieuprawnione (bez żadnego tytułu prawnego) ingerowanie, poprzez wkraczanie elementami elektrowni wiatrowej, w tym przypadku zespołem łopat, w prawo własności gruntów sąsiednich. Nie może bowiem ujść uwadze, że w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą (art. 140 Kodeksu cywilnego). W granicach określonych przez społeczno-gospodarcze przeznaczenie gruntu własność gruntu rozciąga się na przestrzeń nad i pod jego powierzchnią (art. 143 Kodeksu cywilnego). Wprawdzie wątpliwe jest, aby z uwagi na wysokość, na której dochodzi do omiatania łopatami wiatraka, doszło do ograniczenia możliwości korzystania z nieruchomości (np. mającej charakter rolny), jednakże jak zaznaczono, niedopuszczalna jest ingerencja w prawo własności nieruchomości bez żadnego tytułu prawnego do niej.
W rezultacie, prawidłowe było stanowisko organu odwoławczego, który zobowiązał inwestora do dostarczenia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomościami o nr ew. [...], [...], [...], [...] na cele budowlane, a w konsekwencji jego nieprzedłożenia odmawiające udzielenia pozwolenia na budowę, z uwagi na naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wnosząca skargę kasacyjną nie była w stanie również skutecznie podważyć ustalenia, że obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, obejmuje działki o nr ew. [...], [...], [...], a tym samym, że właścicielom ww. nieruchomości przysługuje, na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane przymiot strony w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Jak słusznie wskazał Sąd I instancji, przymiot strony nie jest zależy od tego, czy oddziaływanie zamierzonej inwestycji na nieruchomości M. N. oraz K. W. i D. W. przekracza ustalone normy, lecz z samego faktu oddziaływania na przestrzeń objętą prawem do nieruchomości sąsiednich. Ww. działki objęte są zasięgiem przedmiotowego obiektu budowlanego (ingerencja zespołu łopat wirnika), zatem niewątpliwie znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu. Rozważania skarżącej kasacyjnie, odnośnie przyznania przymiotu strony jedynie podmiotom, które doznają ograniczenia w sposobie zagospodarowania nieruchomości stanowiących ich własność, nie mogły zatem odnieść zamierzonego skutku.
Na marginesie, rolnicze przeznaczenie działek, jak w niniejszym przypadku, nie oznacza, że nie mogą być na nich lokalizowane obiekty związane z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, hodowlanego, czy ogrodniczego, nie można zatem jednoznacznie wykluczyć wystąpienia utrudnień, czy ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości rolnych usytuowanych w bezpośrednim zasięgu elektrowni wiatrowych. Ponadto, podkreślić należy, że organ I instancji w decyzji z dnia [...] grudnia 2014 r. uznał, że obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane obejmuje nieruchomości: [...], [...], [...], [...], [...]. Ustalenie to nie zostało przez skarżącą Spółkę zakwestionowane (odwołanie od decyzji zostało złożone przez inne podmioty).
Mając na uwadze, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.