Uzasadnienie
Wyrokiem z 24 września 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 1939/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego [...] w W. na uchwałę Rady Gminy Jabłonna z dnia 25 marca 2019 r., nr VI/87/2019, w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, oddalił skargę.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Prokurator Okręgowy [...] w W., zaskarżając go w całości.
Na podstawie art. 174 pkt 1 i art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:
- 1. naruszenie prawa materialnego, to jest art. 11a ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt poprzez jego błędną wykładnię niezasadnie zawężającą zakres zadania własnego gminy w postaci usypiania ślepych miotów wyłącznie do zwierząt pozostających w schronisku i kotek wolnożyjących, podczas gdy prawidłowa wykładnia celowościowa przepisu przemawia za uznaniem, że zadanie to dotyczy także zwierząt mających właściciela lub opiekuna, jako że jego realizacja zmierza do zapobiegania bezdomności zwierząt, co jest jednym z głównych celów programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt,
- 2. naruszenie prawa materialnego, to jest art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., art. 11 ust. 1, art. 11a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przydanie sobie przez gminę uprawnienia do kontrolowania schroniska dla bezdomnych zwierząt, a co za tym idzie nałożenia na podmiot prowadzący to schronisko obowiązku poddania się kontroli, mieści się w granicach upoważnienia ustawowego, gdy tymczasem katalog spraw, jakie powinien zawierać program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt jest co prawda otwarty, ale ściśle determinowany celami programu i nie może być kształtowany dowolnie, zwłaszcza w zakresie kreowania obowiązków osób trzecich niewynikających z delegacji ustawowej,
Na podstawie ww. zarzutów, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał błędnej wykładni art. 11a ust. 2 pkt 6 ustawy o ochronie zwierząt. Wskazany przepis stanowi, że zadaniem własnym gminy jest usypianie ślepych miotów, przy czym z jego brzmienia wynika, że zadanie to powinno być realizowane zarówno względem zwierząt bezdomnych, jak i mających właściciela albo opiekuna.
Zdaniem skarżącego kasacyjnie, jeśli zamiarem ustawodawcy było udzielenie organowi gminy upoważnienia do uregulowania konkretnych zadań wyłącznie w zakresie opieki nad zwierzętami bezdomnymi, wprost określił to w przepisie ustawy. I tak, w pkt 4 ust. 2 art. 11a ustawy o ochronie zwierząt gmina została zobowiązana do wykonywania zabiegów sterylizacji i kastracji zwierząt bezdomnych pozostających w schronisku, co oznacza, że w pozostałym zakresie, a więc co do zwierząt mających właściciela, obowiązek taki na niej nie ciąży. Skoro zaś, nakładając na gminę obowiązek usypiania ślepych miotów, ustawodawca takiego zawężenia nie dokonał, nie powinno budzić wątpliwości, że jego zamiarem było obciążenie gminy kosztami prowadzenia procedury usypiania wszystkich ślepych miotów pochodzących zarówno od zwierząt bezdomnych, jak i tych mających właściciela.
Taka wykładnia przepisu art. 11a ust. 2 pkt 6 ustawy o ochronie zwierząt wynika również z charakteru i celu, jakiemu służyć ma uchwalany corocznie przez każdą gminę program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Skarżący kasacyjnie podkreślił też, że błędna wykładnia normy art. 11a ust. 2 pkt 6 ustawy o ochronie zwierząt skutkowała nieuzasadnionym ograniczeniem zadania gminy, sprzecznym z celem wskazanym przez ustawodawcę.
Skarżący kasacyjnie dodał, że ustawodawca pozostawił do uregulowania organowi stanowiącemu gminy określenie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Organ nie może jednak regulować tych kwestii dowolnie i wkraczać w inne dziedziny, tj. dokonywać regulacji spraw niewskazanych mu przez ustawodawcę. Przydanie sobie uprawnienia do przeprowadzania okresowej kontroli schroniska dla bezdomnych zwierząt, a tym samym nałożenie na podmiot prowadzący schronisko obowiązku poddania się takiej kontroli, przekracza zakres ustawowej delegacji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie.
Zarzuty skargi kasacyjnej złożonej w przedmiotowej sprawie, w większości tożsame z zarzutami wskazanymi w skardze, zostały oparte na jednej z podstaw kasacyjnych, określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. na naruszeniu prawa materialnego.
Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 4 pkt 16 ustawy o ochronie zwierząt zwierzęta bezdomne to zwierzęta domowe lub gospodarskie, które uciekły, zabłąkały się lub zostały porzucone przez człowieka, a nie ma możliwości ustalenia ich właściciela lub innej osoby, pod której opieką trwale dotąd pozostawały.
Na podstawie art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt, zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin. Obowiązek ten gmina realizuje, podejmując corocznie uchwałę, w której przyjmuje program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt (art. 11a ust. 1 ww. ustawy). W art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt wskazano, że ww. program obejmuje w szczególności wymienione tam zadania. Może on też, fakultatywnie, na podstawie art. 11a ust. 3 i 3a ww. ustawy, obejmować dodatkowe, opisane tam zadania.
Rację ma zatem sąd wojewódzki twierdząc, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt odnosi się do zwierząt wolnożyjących i umieszczonych w schronisku. Powyższe oznacza, że wskazane w art. 11a ust. 2 pkt 6 zadanie, polegające na usypianiu ślepych miotów, dotyczy zwierząt bezdomnych i z treści przepisów ustawy o ochronie zwierząt nie można wyinterpretować rozszerzenia obowiązku gminy w zakresie finansowania takich zabiegów także o zwierzęta mające właściciela lub opiekuna, jak chce tego skarżący kasacyjnie. Wobec braku w ustawie nakazu rozszerzenia obowiązku realizacji ww. zadania także w stosunku do zwierząt mających właściciela lub opiekuna, nie można gminie zarzucać naruszenia w ten sposób art. 11a ust. 2 pkt 6 ustawy o ochronie zwierząt. Nie jest zatem zasadny zarzut naruszenia ww. przepisu.
Podobnie, nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., art. 11 ust. 1, art. 11a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt.
Jak wskazano wcześniej, zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gminy. Zadania te, zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, gmina może realizować poprzez tworzenie jednostek organizacyjnych, a także zawieranie umów z innymi podmiotami, w tym z organizacjami pozarządowymi.
Z ostatnią z ww. sytuacji mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Gmina, uchwalając program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, zapewnia jego realizację, w tym finansowanie, z własnych środków budżetowych. Skoro zatem gmina, zawierając umowę ze schroniskiem dla zwierząt i realizując zadanie własne, finansowane z własnego budżetu, zobowiązana jest do weryfikacji tego podmiotu (tj. czy posiada on stosowne uprawnienia, por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 1574/18, LEX nr 2537315), to tym bardziej upoważniona jest do przeprowadzania w nim okresowej kontroli. Słusznie bowiem stwierdził sąd wojewódzki, że kontrola schroniska, w którym zgodnie z uchwalonym przez gminę programem, umieszczane są bezdomne zwierzęta, ściśle łączy się z realizacją zadania własnego, w tym w szczególności z obowiązkiem zapewnienia tym zwierzętom opieki.
Nie bez znaczenia jest przy tym fakt, że uregulowana w § 3 ust. 4 załącznika do zaskarżonej uchwały okresowa kontrola schroniska przez gminę ograniczona jest do oceny, czy zwierzętom tam przebywającym zapewnione są, wyszczególnione w § 3 ust. 2, właściwe warunki bytowania. Kontrola gminy nie zastępuje ustawowego nadzoru Inspekcji Weterynaryjnej ani też jej nie uzupełnia, a ma jedynie na celu zbadanie, czy powierzone danemu schronisku zadanie jest wykonywane zgodnie z podjętą w tym przedmiocie uchwałą.
Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) orzekł jak w wyroku.
Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.