Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 20 listopada 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1670/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę G.P. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki.
Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...] po rozpatrzeniu odwołania G.P. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...] nakazującej G.P. rozbiórkę przewodu wodociągowego zrealizowanego na terenie działek nr ew. [...],[...]z obrębu [...]oraz działki nr ew. [...] (część dawnej działki nr ew. [...]) z obrębu [...]położonych przy ul. F. w W. (na odcinku od końcówki istniejącego wodociągu przy DN 100 w ul. F. do wysokości nieruchomości stanowiącej działkę nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. F. [...] w W.), uchylił zaskarżoną decyzję w całości oraz poprzedzające ją postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...] którym w oparciu o art. 48 ust. 2 i 3 zobowiązano G.P. do przedłożenia w terminie trzech miesięcy stosownych dokumentów i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.
Przedstawiając stan faktyczny sprawy organ odwoławczy wskazał, że w piśmie z dnia [...] września 2008 r. Wydział Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy U. Urzędu m.st. Warszawy zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy o dokonanie kontroli budowy przewodów wodociągowych realizowanych w ul. F., na odcinku pomiędzy ul. F. [...] i ul. B. w W.. Z w ww. pisma wynika, że "Pan G.P. podnosi, iż realizowany przewód wodociągowy ma być podłączony do wodociągu będącego jego własnością (wybudowanego ze środków własnych) i dotychczas nieprzejętego przez MPWIK (nie został odkupiony)".
Decyzją Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...] zatwierdzono projekt budowlany i zezwolono Miejskiemu Przedsiębiorstwu Wodociągów i Kanalizacji w m.st. Warszawie na budowę przewodu wodociągowego, przewidzianego do realizacji na terenie działek nr ew. [...],[...],[...],[...],[...] z obrębu [...], działki nr ew. [...] z obrębu [...], w pasie drogowym ul. F., na odcinku od ul. G. do ul. C.j w W.. Jak wynika z uzgodnienia MPWiK z dnia [...] listopada 2006 r., nr [...] do projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. realizacja tego przewodu wodociągowego powinna być skoordynowana z budową wodociągu w ul. C. - uzgodnienie MPWiK nr [...].
Prezydent m.st. Warszawy decyzją z dnia [...] maja 2007 r., nr [...]. odmówił G.P. udzielenia pozwolenia na budowę przewodu wodociągowego na terenie działek nr ew. [...],[...] z obrębu [...] oraz działki nr ew. [...] z obrębu [...] położonych przy ul. F. w W.. Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] maja 2007 r. Projekt budowlany stanowiący załącznik do decyzji z dnia [...] maja 2007 r., nr [...] został uzgodniony przez MPWiK w dniu [...] czerwca 2004 r., nr [...].
W dniu [...] października 2008 r. przedstawiciel Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy dokonał oględzin. Z ustaleń pokontrolnych wynika, iż roboty wykonywane przez MPWiK prowadzone były zgodnie z decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...], natomiast wodociąg wybudowany w ul. C[...] nosi charakter samowoli budowlanej.
Organ wskazał, że jak wynika ze znajdujących się w aktach sprawy wyjaśnień MPWiK przewód wodociągowy będący własnością G.P. został wybudowany w okresie od [...] września 2006 r. do [...] października 2006 r., a na podstawie przeglądu technicznego z dnia [...] października 2007 r. nastąpiło włączenie przewodu do systemu wodociągowego spółki. Przewód ten nie został jednak przejęty do eksploatacji ani na majątek Spółki. Ponadto w aktach archiwalnych znajduje się protokół MPWiK z dnia 1 września 2008 r. "kontroli i odbioru technicznego przyłącza wodociągowego" (usytuowanego w ul. C.) do domu jednorodzinnego zrealizowanego na działce nr ew. [...] przy ul. F. w W., którego właścicielem jest G.P..
W dniu [...] maja 2010 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy wpłynęło pismo Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy U. Urzędu m.st. Warszawy informujące, iż przewód wodociągowy zrealizowany na odcinku od końcówki istniejącego wodociągu DN 100 w ul. F. do wysokości nieruchomości stanowiącej działkę nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. F. [...] w W. został wybudowany bez pozwolenia na budowę.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy postanowieniem z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...] nałożył na G.P. obowiązek przedłożenia dokumentacji wynikającej z art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego w terminie trzech miesięcy od dnia otrzymania postanowienia.
Termin ten upłynął w dniu [...] marca 2011 r., a inwestor nie przedłożył wymaganych dokumentów. Wobec powyższego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy w oparciu o art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego wydał w dniu [...] kwietnia 2011 r. decyzję nr [...], którą nakazał G.P. rozbiórkę samowolnie wybudowanego przewodu wodociągowego zrealizowanego na terenie działek o nr ew. [...],[...] z obrębu [...]oraz działki nr ew. [...] (część dawnej działki nr ew. [...]) z obrębu [...] położonych przy ul. F. w W. (na odcinku od końcówki istniejącego wodociągu przy DN 100 w ul. F. do wysokości nieruchomości stanowiącej działkę nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. F. [...] w W.).
Od powyższej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego odwołanie wniósł G.P..
Rozpatrując odwołanie organ odwoławczy wskazał, że z analizy zebranego materiału dowodowego wynika, iż w dniu [...] lipca 2004 r. G.P. wystąpił z wnioskiem o pozwolenie na budowę przewodu wodociągowego na terenie działek nr ew. [...],[...]oraz nr ew. [...] położonych przy ul. F. w W.. Prezydent m.st. Warszawy decyzją z dnia [...] marca 2005 r. odmówił udzielenia pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji z uwagi na brak oświadczenia inwestora o posiadanym prawie do dysonowania nieruchomością na cele budowlane, a Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r. utrzymał w mocy ww. decyzję z dnia [...] marca 2005 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 listopada 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 662/05 uchylił decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] kwietnia 2005 r. W wyniku ponownego rozpatrzenia odwołania G.P., Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. uchylił decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] marca 2005 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji.
Prezydent m.st. Warszawy decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r., nr [...] ponownie odmówił G.P. udzielenia pozwolenia na budowę, z uwagi na brak decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, wskazując, że z dniem 8 czerwca 2005 r. nastąpiła zmiana przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. z 2004 r. Nr 257 poz. 2573), zgodnie, z którą budowa rurociągów, służących do przesyłania wody, z wyłączeniem przyłączy doprowadzających wodę do budynków, wymagała uzyskania decyzji środowiskowej. Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r., po rozpoznaniu odwołania G.P., uchylił ww. decyzję z dnia [...] czerwca 2006 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.
Prezydent m.st. Warszawy decyzją z dnia [...] maja 2007 r., nr [...] odmówił G.P. udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji, z uwagi na brak decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, a Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. utrzymał w mocy ww. decyzję z dnia [...] maja 2007 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 marca 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 64/08 uchylił decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] listopada 2007 r., wskazując w uzasadnieniu wyroku, iż decyzję organu pierwszej instancji należy uznać za prawidłową, gdyż w dniu jej wydania planowana przez G.P. inwestycja (wodociąg uliczny DN 100) niewątpliwie mieściła się w zakresie § 3 ust. 1 pkt 63 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573). Jednakże w trakcie postępowania odwoławczego nastąpiła nowelizacja przepisów tego rozporządzenia, w wyniku, której tylko budowa rurociągów wodociągowych magistralnych do przesyłania wody oraz przewodów wodociągowych magistralnych wymaga uzyskania decyzji środowiskowej.
Zdaniem Sądu organ odwoławczy nie wyjaśnił w sposób wyczerpujący, czy zamierzona inwestycja jest przewodem wodociągowym, czy też przewodem wodociągowym magistralnym, a co za tym idzie, czy wymaga decyzji środowiskowej.
W wyniku ponownego rozpatrzenia odwołania G.P., Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] maja 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 grudnia 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 1547/08 uchylił decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2008 r., podnosząc, że organ odwoławczy w ponownym postępowaniu nie wyjaśnił, czy zamierzona inwestycja wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia.
Na skutek ponownego rozpatrzenia odwołania G.P., Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] września 2009 r., nr [...] uchylił decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] maja 2007 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu tej decyzji wskazał, że przy ponownym rozpatrzeniu wniosku organ pierwszej instancji powinien wziąć pod uwagę, że w dniu 31 lipca 2007 r. weszła w życie nowelizacja przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r., zgodnie, z którymi budowa ulicznego przewodu wodociągowego nie wymagała uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Na dowód powyższego, w uzasadnieniu swojej decyzji, Wojewoda Mazowiecki przywołał decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...], którą umorzono postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie przedmiotowego przewodu wodociągowego.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy Prezydent m.st. Warszawy decyzją z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...] umorzył postępowanie wszczęte z wniosku G.P. z dnia [...] lipca 2004 r. w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę przewodu wodociągowego przewidzianego do realizacji na terenie działek nr ew. [...],[...] oraz działki nr ew. [...] położonych przy ul. F. w W., ponieważ stało się bezprzedmiotowe, z uwagi na fakt, iż inwestycja została już zrealizowana.
Od powyższej decyzji Prezydenta m.st. Warszawy odwołanie złożył G.P.
Wojewoda Mazowiecki po rozpatrzeniu odwołania w dniu [...] maja 2010 r. wydał decyzję nr [...], utrzymującą w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
Organ odwoławczy wskazał, że wobec powyższego bezspornym jest, iż przewód wodociągowy został wybudowany bez pozwolenia na budowę, na odcinku od końcówki istniejącego wodociągu DN 100 w ul. F. do wysokości nieruchomości stanowiącej działkę nr ew. [...] przy ul. F. [...] w W.. Powyższe potwierdza również pismo Urzędu m.st. Warszawy z dnia [...] maja 2010 r. skierowane do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Zatem zarzut skarżącego jakoby przedmiotowy przewód wodociągowy wybudowany został legalnie organ odwoławczy uznał za bezzasadny, bowiem na inwestycję wymagane było pozwolenie na budowę, którego właściwy organ nigdy nie wydał.
Organ odwoławczy wskazał, że wątpliwości budzi jednak właściwe ustalenie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego inwestorów przedmiotowej inwestycji. Podniósł, że z treści pisma Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w m.st. Warszawie Spółka Akcyjna z dnia [...] października 2008 r. wynika, iż Z. K. (właściciel działek nr [...] i [...] przy ul. F. w W.) oświadczył, że współfinansował urządzenie wodociągowe będące przedmiotem niniejszego postępowania. Kwestia ta, zdaniem organu odwoławczego, powinna zostać wyjaśniona przez organ pierwszej instancji przy ponownym rozpatrywaniu sprawy.
Organ odwoławczy zauważył ponadto, że w dniu [...] października 2008 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy wpłynęło pismo G.P. z dnia [...] października 2008 r., w którym poinformował, że nie będzie mógł uczestniczyć w wizji wyznaczonej na dzień [...] października 2008 r. Na powyższe pismo organ pierwszej instancji nie udzielił wnioskodawcy informacji, jak i nie przełożył terminu wizji, przeprowadzając ją bez udziału skarżącego.
Organ odwoławczy zwrócił również uwagę, że Trybunał Konstytucyjny po rozpoznaniu pytania prawnego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim orzekł w wyroku z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. akt: P 37/06, iż art. 48 ust. 2 pkt 1b i art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. w częściach obejmujących wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania" są niezgodne z wynikającą z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadą sprawiedliwości społecznej oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji.
Organ odwoławczy podniósł, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...] została wydana wskutek niespełnienia przez inwestora obowiązków zawartych w postanowieniu z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...]. Postanowienie organu pierwszej instancji z dnia [...] listopada 2010 r. zostało natomiast wydane na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego w brzmieniu: "w postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego;
- 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3."
Organ odwoławczy podkreślił, że w toku postępowania organ administracji publicznej stoi na straży praworządności i podejmuje wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy (art. 7 K.p.a.). Ponadto ciąży na nim ustawowy obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 K.p.a.). Dokładne ustalenie stanu faktycznego jest podstawową i konieczną przesłanką do dalszego prowadzenia przedmiotowego postępowania oraz wydania prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie.
Z tego względu, zdaniem organu odwoławczego, należało uchylić decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z dnia [...] kwietnia 2011 r. oraz poprzedzające je postanowienie tego organu z dnia [...] listopada 2010 r. i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.
Na powyższą decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] sierpnia 2011 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył G.P. wnosząc o jej uchylenie w części orzekającej o ponownym przekazaniu sprawy do rozpoznania przez organ pierwszej instancji.
W uzasadnieniu skargi, podniósł, że nie zgadza się ze stwierdzeniem zawartym w uzasadnieniu decyzji, "że zarzut skarżącego jakoby przedmiotowy przewód wodociągowy wybudował legalnie uznać należy za bezzasadny". Teza postawiona w tym zdaniu, zdaniem skarżącego, nie została w żaden sposób przez organ uzasadniona, a tym samym doszło do naruszenia art. 7 i art. 11 K.p.a., zaś organ odwoławczy przyjął bez żadnej analizy fakt, że na przedmiotową inwestycję wymagane było pozwolenie na budowę. Skarżący wskazał, że takiemu rozumieniu przepisów przeczy chociażby zachowanie MPWiK, które prowadziło nadzór budowy, odebrało budowę i podłączyło przewód do swojej sieci wodociągowej. Podniósł, że organ administracji nie przeprowadził dowodów z podstawowych dla sprawy dokumentów, to jest akt postępowania administracyjnego związanego ze zgłoszeniem budowy przewodu wodociągowego.
Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wyrokiem z dnia 20 listopada 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1670/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki.
W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że podstawą decyzji organu pierwszej instancji był art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. nr 243 poz. 1623 ze zm.). Zgodnie z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. W ust. 2 wskazano natomiast, że jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1 jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) i nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych.
Przy tym, zgodnie z art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, w postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie, dokumentów wymienionych w tym przepisie. Z kolei zgodnie z art. 48 ust. 4 i 5 Prawa budowlanego w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się ust. 1, natomiast przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona.
W rozpoznawanej sprawie skarżący nie posiadał pozwolenia na budowę przewodu wodociągowego. Inwestor w dniu [...] lipca 2004 r. wystąpił z wnioskiem do organu administracji architektoniczno-budowlanej o udzielenie pozwolenia na budowę. Po rozpoznaniu wniosku Prezydent m.st. Warszawy decyzją z dnia [...] marca 2005 r. odmówił udzielenia pozwolenia na budowę. Decyzją Wojewody Mazowieckiego z [...] kwietnia 2005 r. utrzymująca ją w mocy została uchylona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie i sprawa z wniosku skarżącego o pozwolenie na budowę była następnie kilkukrotnie rozpatrywana przez organy administracyjne oraz przez sąd administracyjny. W żadnym momencie skarżący nie posiadał pozwolenia na budowę, bowiem organ pierwszej instancji kolejnymi decyzjami odmawiał udzielenia pozwolenia na budowę, a Wojewoda Mazowiecki bądź utrzymywał je w mocy, bądź też uchylał i przekazywał sprawę do ponownego rozpoznania.
Ostatecznie Prezydent m.st. Warszawy decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. umorzył postępowanie z wniosku skarżącego o udzielenie pozwolenia na budowę przewodu wodociągowego, wskazując, że inwestycja została zrealizowana. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Wojewodę Mazowieckiego decyzją z dnia [...] maja 2010 r. Była ona też przedmiotem kontroli przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który wyrokiem z dnia 14 października 2010 r., sygn. VII SA/Wa 1170/10 oddalił skargę na ww. decyzję
W uzasadnieniu przedmiotowego wyroku Sąd stwierdził, że przedmiotowy przewód wodociągowy wymieniony we wniosku o pozwolenie na budowę został wybudowany przed uzyskaniem ostatecznej decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę. Oznacza to, że nie jest możliwe wydanie pozwolenia na jego budowę, ponieważ pozwolenie może być wydane jedynie przez terminem realizacji obiektu. Po zrealizowaniu inwestycji, zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę jest bezprzedmiotowe, a postępowanie w tym zakresie winno z mocy art. 105 § 1 k.p.a. ulec umorzeniu.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 9 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 247/11 oddalił skargę kasacyjną od wyroku z dnia 14 października 2010 r., sygn. VII SA/Wa 1170/10.
Skarżący nie posiadał, zatem pozwolenia na budowę, a takie, wbrew twierdzeniom zawartym w skardze, było wymagane. Inwestycja będąca przedmiotem postępowania to przewód wodociągowy, nie zaś jak wskazuje skarżący, przyłącze wodociągowe. W myśl art. 29 ust. 1 Prawa budowlanego z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę zwolniona jest natomiast jedynie budowa przyłączy wodociągowych nie zaś przewodów wodociągowych.
Zasadnie zatem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy zastosował tryb określony w art. 48 Prawa budowlanego, jednakże postępowanie je poprzedzające, okazało się wadliwe. Słusznie zauważył bowiem organ odwoławczy, że organ pierwszej instancji nakładając na skarżącego postanowieniem z dnia [...] listopada 2010 r. obowiązek przedstawienia zaświadczenia właściwego organu o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, oparł się na nieaktualnym brzmieniu ust. 3 art. 48 Prawa budowlanego. W związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r. sygn. akt P 37/06, stwierdzającym niezgodność art. 48 ust. 2 pkt 1b i art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z art. 2 oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w częściach obejmujących wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania", ustawodawca z dniem 6 grudnia 2008 r. zmienił treść powołanego przepisu.
W czasie wydawania przez organ pierwszej instancji przedmiotowego postanowienia, to jest w dniu [...] listopada 2010 r., przepis ten stanowił, że w postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego;
- 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy naruszył, zatem prawo nakładając na skarżącego w drodze postanowienia z dnia [...] listopada 2010 r. obowiązki w oparciu o nieaktualne brzmienie przepisu art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, a następnie wydając w dniu [...] kwietnia 2011 r. decyzję nakładającą nakaz rozbiórki z uwagi na niewykonanie przez inwestora obowiązków nałożonych ww. postanowieniem. Organ pierwszej instancji nie wyjaśnił ponadto w sposób nie pozostawiający wątpliwości, kto był inwestorem przewodu wodociągowego będącego przedmiotem postępowania. Jak zauważył organ odwoławczy, z treści pisma Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji S.A. w Warszawie wynika, że właściciel działek nr [...] i [...] Z. K. współfinansował sporną inwestycję, do tej kwestii organ pierwszej instancji w żaden sposób jednak się nie odniósł. W tej sytuacji konieczne było, zatem uchylenie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z dnia [...] kwietnia 2011 r. oraz postanowienia tego organu z dnia [...] listopada 2010 r.
Stosownie do brzmienia art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę organowi pierwszej instancji tylko wówczas, gdy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jest on wyjątkiem od obowiązku rozpatrzenia sprawy również przez organ odwoławczy. Tego przepisu, zdaniem Sądu, organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję nie naruszył.
Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wniósł G.P. podnosząc zarzuty naruszenia:
- 1) art. 113 § 1 P.p.s.a. poprzez zamknięcie rozprawy bez dostatecznego wyjaśnienia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny istotnych okoliczności sprawy, to jest bez dostatecznego wyjaśnienia kwestii kwalifikacji budowy wykonanej przez skarżącego, jako przyłącza wodociągowego a nie sieci, czy też przewodu wodociągowego oraz konieczności posiadania przez skarżącego pozwolenia na budowę przyłącza,
- 2) art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez wydanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wyroku z pominięciem znajdujących się w aktach sprawy dokumentów, które zawierają ustalenia potwierdzające stanowisko skarżącego w sprawie, to jest z pominięciem protokołu MPWiK z dnia [...] września 2008 r. dotyczącego kontroli i odbioru przyłącza wodociągowego wykonanego przez skarżącego,
- 3) art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez brak rozstrzygnięcia sprawy w jej granicach, to jest bez zbadania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wszystkich okoliczności sprawy w tym okoliczności wskazanych w punkcie 1),
- 4) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niezamieszczenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia w odniesieniu do kwestii zasadności żądania od skarżącego pozwolenia na budowę oraz kwalifikacji budowy wykonanej przez skarżącego, jako przewodu wodociągowego nie zaś przyłącza wodociągowego,
- 5) art. 106 § 3 P.p.s.a. poprzez zaniechanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przeprowadzenia dowodów uzupełniających z dokumentów w sytuacji, gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, jakie zaistniały w sprawie i nie spowodowałoby nadmiernego przedłużenia postępowania, to jest zaniechanie przeprowadzenia w szczególności postępowania dowodowego z akt postępowania administracyjnego związanego ze zgłoszeniem przez skarżącego budowy przyłącza wodociągowego, w którym to postępowaniu Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] lutego 2006 roku, znak [...] potwierdził możliwość realizacji przez skarżącego budowy przyłącza wodociągowego jedynie na podstawie zgłoszenia nie zaś na podstawie pozwolenia na budowę,
- 6) art. 106 § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 227 K.p.c. poprzez zaniechanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przeprowadzenia dowodu w zakresie faktów mających dla rozstrzygnięcia sprawy istotne znaczenie, to jest zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego w celu ustalenia okoliczności wskazanych w punkcie 1).
Skarżący kasacyjnie podkreślił, że wybudowana przez niego w okresie od [...] września 2006 r. do [...] października 2006 r. instalacja nie jest siecią wodociągową, lecz przyłączem wodociągowym. Na realizację przyłącza wodociągowego nie jest konieczne uzyskanie pozwolenia na budowę. Przyłącze realizowane jest na podstawie zgłoszenia co oznacza, że wszelkie podejmowane przez organy administracji czynności dotyczące braku posiadania przez skarżącego kasacyjnie pozwolenia na budowę są bezpodstawne i nie znajdują oparcia w przepisach prawa. Nie ma tym samym podstaw do nakazywania organowi I instancji kontynuowania postępowania i powinno być ono umorzone jako bezprzedmiotowe.
Skarżący kasacyjnie stwierdził, że zgodnie z treścią art. 15 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków realizację budowy przyłączy zapewnia na własny koszt osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci. Z kolei z art. 2 pkt 7 tej ustawy wynika, że sieć wodociągowa, to przewody wodociągowe lub kanalizacyjne wraz z uzbrojeniem i urządzeniami, którymi dostarczana jest woda lub którymi odprowadzane są ścieki będące w posiadaniu przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego. Oznacza to, zdaniem skarżącego kasacyjnie, że osoba fizyczna nie może we własnym zakresie wybudować takiej sieci, a jedynie zrealizować przyłącza do sieci należącej do przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego.
Skarżący kasacyjnie stwierdził, że w aktach sprawy znajduje się protokół MPWiK z dnia [...] września 2008 r. dotyczącego kontroli i odbioru przyłącza wodociągowego. Skoro MPWiK dokonało odbioru inwestycji zrealizowanej przez skarżącego kasacyjnie, jako przyłącza wodociągowego, to organy administracji oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny nie mogą kwalifikować tej inwestycji, jako sieci lub jako przewodu wodociągowego.
W ocenie skarżącego kasacyjnie twierdzenia Sądu I instancji, że skarżący nie posiada pozwolenia na budowę oraz, że skarżący wykonał przewód wodociągowy nie zostały poprzedzone analizą obszernego stanu faktycznego i prawnego zaistniałego w sprawie. Tymczasem nawet pobieżna analiza materiału dowodowego musiałaby doprowadzić Wojewódzki Sąd Administracyjny, co najmniej do konkluzji, że należy zbadać tę kwestię.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez G.P. nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Wszystkie podniesione przez skarżącego kasacyjnie zarzuty sprowadzają się do stwierdzenia, że organy administracji błędnie uznały zrealizowaną przez skarżącego kasacyjnie inwestycję za przewód wodociągowy, którego realizacja wymaga uzyskania pozwolenia na budowę nie zaś za przyłącze wodociągowe, którego realizacja jest możliwa na podstawie zgłoszenia zaś Sąd I instancji pogląd ten bezzasadnie zaakceptował. Stwierdzenie to, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie znajduje uzasadnienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zasadnie uznał, że organy administracji w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy prawidłowo ustaliły, że skarżący kasacyjnie zrealizował bez pozwolenia na budowę inwestycję w postaci przewodu wodociągowego. Zarzut naruszenia art. 113 § 1 P.p.s.a., który to przepis stanowi, że przewodniczący zamyka rozprawę, gdy sąd uzna sprawę za dostatecznie wyjaśnioną, jest więc pozbawiony podstaw.
Niezasadny jest również zarzut naruszenia przez Sąd art. 133 § 1 P.p.s.a poprzez pominięcie przez Sąd I instancji dowodów ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów w postaci protokołu MPWiK z dnia [...] września 2008 r.
Z art. 133 § 1 P.p.s.a. wynika, że sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Sąd I instancji wydał wyrok mając dysponując całością akt sprawy. Okoliczność, że w protokole odbioru inwestycji MPWiK określiło inwestycję jako przyłącze wodociągowe nie wiązała organów administracji oraz Sądu przy dokonywaniu kwalifikacji tej inwestycji. To organy administracji oraz Sąd powołane są do oceny prawnej wykonanej inwestycji, a nie przedsiębiorstwo wodociągowe. Twierdzenie skarżącego kasacyjnie, że kwalifikacja inwestycji dokonana przez to przedsiębiorstwo jest wiążąca dla organów administracji oraz Sądu i nie może zostać zmieniona nie znajduje żadnego uzasadnienia. Tego rodzaju związanie musiałoby wynikać z przepisów powszechnie obowiązującego prawa, a taki przepis nie istnieje.
Bezzasadny, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jest zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 134 § 1 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Aby zarzut naruszenia tego przepisu mógł być przedmiotem merytorycznej oceny przez Naczelny Sąd Administracyjny skarżący kasacyjnie powinien wskazać jakie przepisy prawa materialnego lub procesowego nie zostały wzięte przez Sąd I instancji pod uwagę z urzędu. W przedmiotowej sprawie skarżący kasacyjnie przepisów takich nie wskazał. Ogólne stwierdzenie, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie wyjaśnił wszystkich istotnych okoliczności sprawy w okolicznościach wskazanych w punkcie 1) może wskazywać, że skarżący kasacyjnie zarzuca Sądowi I instancji, że nie wziął pod uwagę z urzędu niezasadnej, zdaniem skarżącego kasacyjnie, kwalifikacji wykonanej inwestycji jako przewodu wodociągowego.
Przepis prawa materialnego powinien być wprost wskazany przez skarżącego kasacyjnie. Nie jest bowiem rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego precyzowanie zarzutów skargi kasacyjnej w zastępstwie wnoszącego skargę kasacyjną.
Nie znajduje uzasadnienia zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 141 § 4 P.p.s.a. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przedstawił argumenty, którymi kierował się wydając wyrok. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie Sąd w uzasadnieniu wyroku wskazał podstawę prawną rozstrzygnięcia jak również odniósł się do kwestii zasadności żądania od skarżącego pozwolenia na budowę oraz kwalifikacji budowy wykonanej, jako przewodu wodociągowego nie zaś przyłącza wodociągowego. Ponowne przytaczanie tych argumentów jest niecelowe.
Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 106 § 3 P.p.s.a. Z przepisu tego wynika, że sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Skoro przepis stanowi, że "sąd może" przeprowadzać dowody uzupełniające z dokumentów, a nie, że "sąd ma obowiązek", to nieprzeprowadzenie przez Sąd I instancji z urzędu lub na wniosek dowodu z dokumentu nie może być uznane za naruszenie ww. przepisu.
Podkreślić należy, że kwalifikacja prawna inwestycji zrealizowanej przez skarżącego kasacyjnie była już przedmiotem oceny przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. akt II OSK 247/11, na co zwrócił uwagę w uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji. Sprawa o sygn. akt II OSK 247/11 dotyczyła tej samej inwestycji, której dotyczy niniejsza sprawa i w sprawie tej Sąd zajmował się kwestią konieczności posiadania przez skarżącego kasacyjnie pozwolenia na budowę tej inwestycji. W uzasadnieniu wyroku z dnia 9 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 247/11 Naczelny Sąd Administracyjny jednoznacznie określił, że inwestycja zrealizowana przez skarżącego kasacyjnie to wodociąg wymagający pozwolenia na budowę oraz, że wodociąg ten został zrealizowany przed uzyskanie pozwolenia na budowę, co zasadnym czyniło umorzenie postępowania w sprawie wydania pozwolenia.
Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego wydany w sprawie o sygn. akt II OSK 247/11 stał się prawomocny z dniem jego wydania, to jest w dniu 9 maja 2012 r. Zgodnie z treścią art. 170 P.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Ocena prawna zrealizowanej przez skarżącego kasacyjnie inwestycji została więc już przesądzona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanym w sprawie o sygn. akt II OSK 247/11. Zarówno Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznający skargę w niniejszej sprawie jak i Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargę kasacyjną od tego wyroku był tą oceną prawną związany i jej kwestionowanie jest niedopuszczalne.
Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.