Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 12 października 2006 r., sygn. akt II SA/Ol 58/06, w sprawie ze skargi J. G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...], w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego dotyczącego zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę – uchylił zaskarżoną decyzję, orzekł że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu oraz rozstrzygnął o kosztach.
W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, wyrokiem z dnia 25 stycznia 2005 r., sygn. akt 2 IV SA 4994/03, po rozpatrzeniu skargi J. G., uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...], utrzymującą w mocy decyzję Starosty E. z dnia [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą [...] Sp. z o.o. w E., pozwolenia na budowę Centrum Handlowo-Usługowego [...] przy ul. [...] w E.. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wyjaśniono, iż zgodnie z kodeksem postępowania administracyjnego postępowanie przed organami administracji publicznej jest dwuinstancyjne co oznacza, iż w przypadku wniesienia odwołania organ je rozpoznający nie może ograniczać się jedynie do kontroli decyzji pierwszoinstancyjnej pod kątem jej zgodności z prawem, lecz musi sprawę rozpatrzyć na nowo, a w tej sprawie wymóg ten nie został zachowany.
Sąd zwrócił uwagę, na treść art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, zgodnie z którym organ zobowiązany jest do sprawdzenia zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Sąd uznał, że wobec niejasności zamieszczonych w projekcie, dotyczących ustalenia wielkości powierzchni sprzedażowej, niezbędnym było przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia, czy faktycznie projektowany obiekt nie przekracza dopuszczalnej powierzchni sprzedaży określonej w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
Sąd wskazał także, iż J. G. uzyskał prawo do nieruchomości z dniem uprawomocnienia się postanowienia sądu o przysądzeniu prawa własności, tj. z dniem [...], a wobec tego z chwilą swojego zgłoszenia do toczącego się postępowania uzyskał przymiot strony tego postępowania, zaś skoro skarżący nie brał udziału w postępowaniu prowadzonym przed organem pierwszej instancji twierdząc jednocześnie, że wydane pozwolenie narusza jego prawa, to organ odwoławczy winien był zwrócić się do strony skarżącej o sprecyzowanie zarzutów, a następnie rozpatrzeć je w toku postępowania odwoławczego. Sąd uznał, że z zaskarżonej decyzji nie wynika aby Wojewoda odniósł się do kwestii ewentualnego naruszenia interesów skarżącego.
Wojewoda [...], wobec powyższego wyroku, po uzupełnieniu postępowania wyjaśniającego, decyzją z dnia [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3, art. 105 § 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania J. G. od decyzji Starosty E. z dnia [...] w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia [...] Sp. z o.o. w E. pozwolenia na budowę Centrum Handlowo-Usługowego [...] na działkach o nr geod. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] przy ul. [...] w E., umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu organ wskazał, iż w toku postępowania ustalono, że w dniu [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w E., po rozpatrzeniu wniosku inwestora, udzielił [...] Sp. z o.o. pozwolenia na użytkowanie Centrum Handlowo-Usługowego [...].
Wobec tego uznano, że zachodzą przesłanki do stwierdzenia bezprzedmiotowości prowadzenia dalszego postępowania o wydanie pozwolenia na budowę wskazanego obiektu. Wojewoda podniósł, iż przed wydaniem w tej sprawie wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uległ zmianie stan faktyczny sprawy, stosownie zaś do art. 105 k.p.a. postępowanie stało się bezprzedmiotowe, dlatego organ orzekł o umorzeniu tego postępowania. Fakt zrealizowania inwestycji w stosunku, do której toczyło się postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę czyni to postępowanie bezprzedmiotowym. Organ odwoławczy podniósł także, iż inwestycja została zrealizowana w oparciu o prawomocne pozwolenie na budowę wydane przez Starostę E., które następnie zostało utrzymane w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia [...].
Rozpoznając zarzuty skargi J. G. na powyższą decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uznał, że jest ona zasadna, ale z innych przyczyn niż w niej podniesiono. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd podkreślił, że wyrokiem z dnia 25 stycznia 2005 r., sygn. akt 2 IV SA 4994/03, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uchylił wcześniejszą decyzję Wojewody. W uzasadnieniu tamtego wyroku Sąd dokonał oceny prawnej obejmującej wskazania co do dalszego postępowania w sprawie. Z oceny tej wynikało, że organ odwoławczy ma dokonać jednoznacznych ustaleń we wskazanym przez Sąd kierunku, które to wskazania w kolejnej decyzji tego organu nie zostały uwzględnione, co oznacza, zdaniem Sądu pierwszej instancji, że organ uchybił art. 153 P.p.s.a. Sąd wskazał, że z akt administracyjnych wynika, iż Wojewoda prawidłowo ustalił, iż doszło do zmiany stanu faktycznego, jednakże podjęte przez niego rozstrzygnięcie jest wadliwe.
Decyzją z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w E. udzielił pozwolenia na użytkowanie Centrum Handlowo-Usługowego "[...]" przy ul. [...] w E.. Powyższa decyzja została wydana przed wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 25 stycznia 2005 r., jednakże Sąd wskazał, że sąd administracyjny nie jest uprawniony do rozpatrywania, w związku z wniesioną skargą, okoliczności, które powstały po wydaniu zaskarżonego aktu (decyzji) lub czynności. Sąd powołał się na regułę, że za punkt odniesienia przy formułowaniu normy dopełnienia, w stosunku do której kontrola jest dokonywana, będzie stan prawny obowiązujący w dniu wydania zaskarżonego aktu, a nie dzień orzekania Sądu, co oznacza, iż przy poprzednim wyrokowaniu Sądu nie mogła być uwzględniona okoliczność wydania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w E. decyzji z dnia [...] skoro podjęta ona została po wydaniu zaskarżonej wówczas decyzji Wojewody [...] z dnia [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę.
Sąd stwierdził także, iż w obecnym postępowaniu, okoliczność powyższa ma wpływ na możliwość dalszego merytorycznego orzekania w sprawie pozwolenia na budowę inwestycji, która została już zrealizowana i wydano pozwolenie na jej użytkowanie. Sąd pierwszej instancji uznał, że prawidłowo organ odwoławczy wywodzi w zaskarżonej decyzji, iż stosownie do art. 105 § 1 k.p.a. organ administracji wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie to z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Podjęte jednakże w tej sprawie rozstrzygnięcie pozostaje, zdaniem Sądu, w oczywistej sprzeczności z uzasadnieniem decyzji.
Z rozstrzygnięcia Wojewody [...] wynika bowiem (art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.), że umorzone zostało postępowanie odwoławcze, nie zaś postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę Centrum Handlowo- Usługowego [...] przy ul. [...] w E.. Sąd podniósł, że podjęte w niniejszej sprawie przez Wojewodę rozstrzygnięcie spowodowało, że w obrocie prawnym pozostała decyzja organu pierwszej instancji o udzieleniu pozwolenia na budowę przedmiotowego obiektu, której ewidentne uchybienia wykazał Sąd w swoim poprzednim orzeczeniu. Pozostawienie jej w obrocie prawnym, w ocenie Sądu, pozostaje w sprzeczności z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego jak również jest nie do zaakceptowania wobec konstytucyjnej zasady praworządności – art. 7 Konstytucji RP.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Spółka Akcyjna Konsorcjum Budowlane [...] z siedzibą w S., reprezentowana przez radcę prawnego, zarzucając, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 105 k.p.a. przez błędną jego wykładnię polegającą na uznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, iż nie zachodzi przesłanka bezprzedmiotowości postępowania. Skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że obowiązkowa kontrola poprzedzająca wydanie pozwolenia na użytkowanie oraz odbiory dokonane przez państwowe inspekcje i straże, potwierdziły prawidłowość realizacji inwestycji i jej zgodność z obowiązującymi przepisami. Następnie samo wydanie pozwolenia na użytkowanie potwierdziło, że inwestycja została w całości zrealizowana zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym. Pozwolenie na użytkowanie stało się ostateczne.
Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych w skardze kasacyjnej wyprowadzono pogląd, że bezsporne jest, iż wydanie pozwolenia na budowę może dotyczyć jedynie prac przyszłych, zaś skoro w niniejszej sprawie, w której na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę wybudowano obiekt, co więcej dla obiektu wydano ostateczne pozwolenie na użytkowanie, to legalne zakończenie robót powoduje konieczność umorzenia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Skarżąca Spółka wskazała, że decyzja o umorzeniu postępowania jest wydawana, gdy postępowanie stało się bezprzedmiotowe, zaś kodeksowe sformułowanie "stało się" wskazuje, że niekoniecznie musi chodzić o stan istniejący już od początku postępowania, sformułowanie to wskazuje raczej, że nastąpiła zmiana w trakcie postępowania. Po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie badanie prawidłowości pozwolenia na budowę w zwykłym trybie odwoławczym staje się bezprzedmiotowe.
Takie rozstrzygnięcie w niczym nie ogranicza praw stron, natomiast wzmacnia pewność m. in. po stronie inwestora. Gdyby okazało się, że postępowanie odwoławcze od pozwolenia na budowę może się toczyć i być przedmiotem merytorycznego rozstrzygnięcia, mimo pełnego zakończenia inwestycji i użytkowania obiektu na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę i, co nie jest wykluczone, w wyniku postępowania odwoławczego doszłoby do uchylenia pozwolenia na budowę to, w ocenie skarżącej Spółki, powstanie sytuacja, w której wniosek inwestora o wydanie pozwolenia na budowę będzie musiał być od nowa rozpatrzony przez organ pierwszej instancji. Wtedy właśnie zaistnieje klasyczna sytuacja konieczności umorzenia postępowania, gdyż pozwolenie na budowę może być wydane tylko dla robót przyszłych, a nie dla prac już rozpoczętych, a tym bardziej już całkowicie wykonanych. Skarżąca Spółka wniosła o uznanie, że po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego, badanie prawidłowości decyzji poprzedzających wzniesienie obiektu, tj. pozwolenia na budowę, w zwykłym trybie odwoławczym staje się bezprzedmiotowe.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.
Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej będąc związany podniesionymi w niej zarzutami, z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie zważywszy na przesłanki wskazane w art. 183 § 2 P.p.s.a. nie miała miejsca.
Przedmiotowa skarga kasacyjna została oparta na podstawie art. 174 ust. 1 P.p.s.a. zarzucając naruszenie prawa materialnego, polegające na błędnej wykładni art. 105 k.p.a. i przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, iż w stanie sprawy nie zachodzi przesłanka bezprzedmiotowości postępowania.
Jest to jedyny zarzut skargi kasacyjnej i w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego pozbawiony usprawiedliwionych podstaw. Skuteczne wniesienie skargi kasacyjnej wymaga, by jej zarzuty odnosiły się do działania Sądu administracyjnego, który wydał zaskarżony wyrok. Podkreślić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie orzekał na podstawie przepisów wskazanej na wstępie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (P.p.s.a.). Nie mógł zatem naruszyć przepisu art. 105 k.p.a., którego nie stosował.
Fakt ten nie oznacza, że Sąd pierwszej instancji, oceniając legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego mógłby przejść do porządku nad naruszeniami przepisów k.p.a. przez organ orzekający w sprawie i nie ocenić wpływu tych naruszeń na legalność rozstrzygnięcia, gdy je stwierdził.
Przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji była decyzja Wojewody [...] z dnia [...] o umorzeniu postępowania odwoławczego w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę.
Decyzję tę organ odwoławczy wydał ponownie rozpatrując sprawę po uchyleniu decyzji Wojewody przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Jak ustalił organ, w tym postępowaniu doszło do zmiany stanu faktycznego sprawy, bowiem decyzją z dnia [...] Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w E. udzielił pozwolenia na użytkowanie Centrum Handlowo-Usługowego w E..
Sąd pierwszej instancji prawidłowo podkreślił w wyniku tych ustaleń, że art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego stanowi, iż nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego czyli bez ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie wydaje się też pozwolenia na budowę, gdy obiekt wybudowano. Oznacza to słuszność oceny jakiej dokonał organ, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe i stosownie do art. 105 § 1 k.p.a. podlega umorzeniu.
Z powołanych przepisów jako podstawy umorzenia, tj. art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. wynika, że organ bezprzedmiotowość postępowania, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a. odniósł do postępowania odwoławczego, które to wydaną decyzją naruszył.
Mając zaś na uwadze treść art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego i fakt wydania wyżej wskazanej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie zakończonej budowy (obiektu Centrum Handlowo-Usługowego [...]) – bezprzedmiotowe stało się postępowanie dotyczące pozwolenia na budowę. To zaś postępowanie – jak słusznie stwierdził Sąd pierwszej instancji – podlegało umorzeniu na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. po uchyleniu decyzji pierwszoinstancyjnej – jako bezprzedmiotowe.
W sprawie niniejszej organ odwoławczy nie wskazał żadnej przesłanki, dla której umorzył postępowanie odwoławcze uznając je za bezprzedmiotowe. Należy zważyć, że składający odwołanie J. G. nie cofnął go.
W świetle powyższych okoliczności nie znajduje żadnego uzasadnienia zarzut skargi kasacyjnej, jakoby Sąd pierwszej instancji dokonując kontroli zaskarżonej decyzji stwierdził, iż nie zachodzi przesłanka bezprzedmiotowości postępowania.
Sąd sprecyzował i uzasadnił w aspekcie przepisów prawa, mających zastosowanie w zmienionym stanie faktycznym, które to postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Wykazał równocześnie wadliwą ocenę prawną organu odwoławczego, który wydał zaskarżoną decyzję z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. umarzając postępowanie odwoławcze. Wyrok Sądu pierwszej instancji w ocenie NSA odpowiada prawu, zaś skarga kasacyjna jest nieskuteczna i podlega oddaleniu.
Z mocy art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.