Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z 18 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Go 528/20, oddalił sprzeciw [...] Spółka z o.o. w [...]. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2020 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji.
Przedmiotowy wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.
Prezydent Miasta [...]., po rozpoznaniu wniosku [...] Spółka z o.o. z siedzibą w [...]., decyzją z [...] września 2018 r., nr [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi pozwolenia na budowę stacji paliw wraz z infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu, na działce ewidencyjnej nr [...] (obręb [...][...], jednostka ewid. [...].) przy ul. [...] w [...].
Wnioskiem z 4 lutego 2019 r. Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w [...]., powołując się na art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., zwróciła się do Prezydenta Miasta [...]. o wznowienie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę stacji paliw na działce nr [...] oraz o uchylenie decyzji z [...] września 2018 r., nr [...]. Spółdzielnia wskazała, że jako bezpośredni sąsiad nieruchomości na której planowana jest budowa stacji paliw, postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę tej inwestycji zostało przeprowadzone bez jej udziału, mimo że budowa stacji paliw dotyczy jej interesu prawnego i faktycznego.
Prezydent Miasta [...]., decyzją z [...] kwietnia 2019 r., znak [...], na podstawie art. 146 § 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 i art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., odmówił uchylenia własnej decyzji o pozwoleniu na budowę z [...] września 2018 r., nr [...]. Organ wskazał, że podanie o wznowienie postępowania wniesione zostało z zachowaniem terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a. Dalej organ podniósł, że w trakcie wznowionego postępowania dokonano sprawdzenia przedłożonego projektu budowlanego z 12 czerwca 2018 r. pod względem wymagań zawartych w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202, z późn. zm.). Zgodność przedłożonych rozwiązań ponownie zweryfikowano z wymaganiami ochrony środowiska, a w szczególności z określonymi w decyzji Prezydenta Miasta [...]. z [...] maja 2014 r. o środowiskowych uwarunkowaniach. Przeprowadzona analiza wykazała, że projekt zagospodarowania działki sporządzony dla przedmiotowej inwestycji spełnia również wymogi zawarte w przepisach techniczno – budowlanych.
Projekt budowlany posiada wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia, w tym decyzję z [...] lutego 2018 r. zezwalającą na przebudowę zjazdu do parametrów zjazdu publicznego, umożliwiającego bezpośrednie skomunikowanie projektowanej stacji paliw z drogi publicznej ul. [...], bez konieczności korzystania ze zjazdu zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] (będącej w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni). Sprawdzenie dokumentów wykazało również, że inwestor, firma "[...] " sp. z o.o. w [...]. spełnił wymagania określone w art. 32 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane. Organ wskazał, że zadośćuczynienie wymogom określonym w przepisach prawa sprawia, że realizowany obiekt stacji paliw nie wprowadza ograniczeń w zagospodarowaniu terenów sąsiednich, w tym ich zabudowy, przez co obszar jego oddziaływania mieści się w całości na działce, na której został zaprojektowany. Tym samym organ stwierdził, że Spółdzielni nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę.
Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli Prokurator Okręgowy w [...] oraz Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w [...].
Wojewoda [...] decyzją z [...] lipca 2019 r. uchylił w całości decyzję Prezydenta Miasta [...]. z [...] kwietnia 2019 r. i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
W wyniku rozpatrzenia sprzeciwu [...] Spółki z o.o. z siedzibą w [...]. od powyższej decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. wyrokiem z 1 kwietnia 2020 r., sygn. akt II SA/Go 565/19, uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z [...] lipca 2019 r. Sąd uznał, że Wojewoda [...] przyjmując, że Spółdzielnia posiada status strony w przedmiotowym postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, nie przedstawił przekonującej argumentacji w tym zakresie. Zdaniem Sądu organ odwoławczy nie przeprowadził żadnej analizy stanu prawnego i nie odniósł się do stanu faktycznego sprawy. Uchylając zaskarżoną decyzję organ odwoławczy nie ustosunkował się także do argumentacji zawartej w decyzji organu pierwszej instancji i nie uzasadnił z jakich przyczyn nie podzielił zawartego w niej stanowiska.
W związku z powyższym Sąd stwierdził, że Wojewoda nie rozpatrzył sprawy w pełnym zakresie, a w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nie wyjaśnił wszelkich okoliczności mających znaczenie procesowe, przez co uchybił przepisom art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 15 k.p.a.
Wojewoda [...] ponownie rozpoznając sprawę zaskarżoną decyzją z [...] września 2020 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił w całości decyzję Prezydenta Miasta [...]. z [...] kwietnia 2019 r., znak [...] o odmowie uchylenia decyzji z [...] września 2018 r., nr [...] zezwalającej na budowę stacji paliw wraz z infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu na działce ewidencyjnej nr [...] (obręb [...][...]) przy ul. [...] w [...]. i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Powołując się na przepis art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy – Prawo budowlane Wojewoda uznał, że dla uzyskania przymiotu strony wystarczy, aby wynik toczącego się postępowania mógł potencjalnie oddziaływać na sferę uprawnień danego podmiotu, wynikających z określonych przepisów prawa materialnego. Posiadanie przymiotu strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę ma bowiem na celu zapewnienie właścicielom nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z inwestycją możliwość sprawdzenia, czy przysługujące im prawa nie zostały naruszone.
Zdaniem Wojewody znaczenie w tym zakresie ma fakt podłączenia kanalizacji deszczowej znajdującej się na terenie działki nr [...] do kolektora deszczowego przebiegającego przez działkę objętą inwestycją. A zatem projektowana inwestycja nie pozostaje bez wpływu na istniejącą kanalizację deszczową, z której korzysta również Spółdzielnia, co w ocenie Wojewody powoduje, że Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" przysługuje przymiot strony w sprawie pozwolenia na budowę przedmiotowej stacji paliw. W związku z tym Wojewoda stwierdził, że organ pierwszej instancji powinien ponownie przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w celu merytorycznego rozpoznania sprawy, przy udziale wszystkich stron postępowania.
Sprzeciw od powyższej decyzji wniosła [...] Spółka z o.o. z siedzibą w [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. wskazanym na wstępnie wyrokiem z 18 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Go 528/20, oddalił wniesiony sprzeciw. Zdaniem Sądu organ odwoławczy prawidłowo stwierdził, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, gdyż organ ten błędnie przyjął, że Spółdzielnia nie posiadała statusu strony postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z [...] września 2018 r. o pozwoleniu na budowę.
Sąd wskazał, że prawidłowa wykładnia art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane prowadzi do wniosku, że obszar oddziaływania obiektu należy wyznaczyć z uwzględnieniem postanowień planu miejscowego, mogących mieć znaczenie dla określenia zakresu wykonywania prawa własności nieruchomości sąsiednich. W związku z tym zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane za strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę powinni być uznani właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się na terenie jednego planu miejscowego, których praw ze względu na usytuowanie ich nieruchomości w stosunku do nieruchomości, na której ma być realizowana inwestycja, projektowana inwestycja może dotyczyć. A zatem Sąd podniósł, że w procesie zmierzającym do wyznaczenia obszaru oddziaływania obiektu nie można odstąpić od ustaleń odnoszących się do sposobu zagospodarowania terenu otaczającego działkę inwestora, przede wszystkim nieruchomości bezpośrednio graniczących z tą działką.
Ma to bowiem szczególne znaczenie jeżeli jest to obiekt nietypowy dla danego terenu. Tak więc Sąd uznał, że w niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki do wydania przez organ odwoławczy decyzji w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. i dlatego oddalił sprzeciw.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła [...] Spółka z o.o. z siedzibą w [...]. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła mu naruszenie:
- 1) przepisów prawa materialnego, tj.:
- - art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji przyjęcie, że interes prawny Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w postępowaniu w przedmiocie budowy stacji paliw płynnych realizowanej przez [...] Sp. z o.o. mógł zostać naruszony, bowiem Spółdzielni powinien przysługiwać status strony ww. postępowania z uwagi na fakt, że nieruchomość należąca do Spółdzielni znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji, podczas gdy inwestycja realizowana przez [...] Sp. z o.o. w żadnej mierze nie oddziałuje w sposób rzeczywisty na nieruchomość, w szczególności nie ogranicza zagospodarowania działki znajdującej się we władaniu Spółdzielni, a co za tym idzie nie ma podstaw dla przyznania Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" statusu strony postępowania, co mogło mieć wpływ na treść zapadłego w sprawie orzeczenia;
- - art. 3 pkt 20 ustawy – Prawo budowlane w zw. z § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065), w zw. z § 98 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie (Dz. U. z 2014 r. poz. 1853, z późn. zm.), poprzez ustalenie, że działka znajdująca się we władaniu Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" znajduje się w obrębie obszaru oddziaływania inwestycji polegającej na budowie stacji paliw wraz z infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu, podczas gdy przedmiotowa inwestycja została usytuowana w taki sposób, aby odpowiadała wymaganiom przewidzianym dla stacji paliw określonym w rozporządzeniu Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r. oraz w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., a co za tym idzie nie jest ona usytuowana w obrębie obszaru oddziaływania inwestycji objętej pozwoleniem na budowę, co mogło mieć wpływ na treść zapadłego w sprawie orzeczenia;
- 2) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 28 k.p.a. poprzez oddalenie sprzeciwu w całości, podczas gdy Sąd pierwszej instancji nie dokonał wszechstronnej oceny materiału dowodowego w sprawie, a okoliczności faktyczne sprawy nie uzasadniały przyznania Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" statusu strony postępowania.
W oparciu o powyższe zarzuty [...] Sp. z o.o. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Wojewody [...] z [...] września 2020 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a w obu przypadkach o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 182 § 2a p.p.s.a. skarga kasacyjna od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji jest rozpoznawana na posiedzeniu niejawnym. W § 3 tego przepisu wskazano, że na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Stosownie do powyższej regulacji NSA wydał wyrok w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w składzie jednoosobowym.
Za zasadne uznać należy zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 151a p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez oddalenie sprzeciwu w całości, w sytuacji gdy Sąd pierwszej instancji nie dokonał wszechstronnej oceny materiału dowodowego w sprawie i w sposób dowolny za prawidłowe uznał stanowisko organu odwoławczego, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania przez przyjęcie, że Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" nie posiada statusu strony postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z [...] września 2018 r. o pozwoleniu na budowę.
Podkreślić należy, że przedmiotem oceny dokonanej w zaskarżonym wyroku WSA była decyzja organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Charakter i zakres zaskarżonej decyzji, tj. decyzji kasacyjnej powoduje, że przedmiotem rozważań Sądu pierwszej instancji powinno być wyłącznie skontrolowanie kwestii zasadności wydania przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola ta nie może natomiast, co do zasady, ograniczać się do sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy. W wyniku rozstrzygnięcia o charakterze kasacyjnym sprawa wraca do organu pierwszej instancji w celu dokonania niezbędnych ustaleń, których dokonanie jest istotne z punktu wiedzenia rozstrzygnięcia sprawy, a które wykraczały poza zakres postępowania jakie mógł przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie art. 136 k.p.a.
Zgodnie z obowiązującym brzmieniem art. 138 § 2 k.p.a. organ może wydać decyzję kasacyjną, gdy decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ odwoławczy może zatem wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy stwierdzi, że naruszył on przepisy procesowe nieprzeprowadzając postępowania wyjaśniającego, albo wprawdzie je przeprowadzając, ale z rażącym, naruszeniem przepisów procesowych, np. niedokonując w ogóle ustaleń albo dokonując ustaleń, ale z pominięciem istotnych okoliczności faktycznych sprawy wymagających przeprowadzenia postępowania w zakresie, który ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Naruszenie takie nie może być bowiem usunięte przez organ odwoławczy w wyniku przeprowadzenia postępowania uzupełniającego, gdyż naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.
Jak wynika z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego powodem wydania przez ten organ decyzji kasacyjnej było uznanie, że organ pierwszej instancji naruszył przepisy art. 7 i 77 k.p.a. z uwagi na nieprzeprowadzenie szczegółowego postępowania wyjaśniającego zmierzającego do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, jako warunku wydania decyzji o przekonującej treści. Jak wskazał organ odwoławczy, co podtrzymał też Sąd pierwszej instancji, w rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że w postępowaniu, którego przedmiotem było wydanie pozwolenia na budowę stacji paliw wraz z infrastrukturą techniczną, interes prawny Spółdzielni, jako użytkownika wieczystego nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z działką inwestycyjną, mógł zostać potencjalnie naruszony, a co za tym idzie Spółdzielnia powinna posiadać status strony w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z [...] września 2018 r. o pozwoleniu na budowę.
Odnosząc się do powyższego zauważyć należy, że zarówno Sąd pierwszej instancji oddalając sprzeciw, jak i organ odwoławczy korzystając z art. 138 § 2 k.p.a., nie ustosunkowali się do argumentacji organu pierwszej instancji, wskazującej, że w świetle obowiązujących przepisów i stanu faktycznego sprawy Spółdzielni nie przysługuje status strony w sprawie zakończonej ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, bowiem przyjęte w projekcie budowlanym rozwiązania wykluczają oddziaływanie planowanej inwestycji na nieruchomość Spółdzielni. Tymczasem do przeprowadzenia szczegółowej analizy stanu prawnego i odniesienia się do stanu faktycznego sprawy, jak też do ustosunkowania się do argumentacji zawartej w odwołaniach i w decyzji organu pierwszej instancji, a następnie uzasadnienia z jakich przyczyn nie podziela zawartego w nich stanowiska, Wojewoda został zobowiązany prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z 1 kwietnia 2020 r., sygn. akt II SA/Go 565/19, którym organ odwoławczy jak i Sąd pierwszej instancji byli związani.
Organ odwoławczy w zaskarżonej obecnie decyzji nie wykonał powyższego zobowiązania, a także nie ustosunkował się do argumentów podniesionych w piśmie Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" z 31 lipca 2020 r., będącym uzupełnieniem odwołania od decyzji z [...] kwietnia 2019 r., które w jej ocenie świadczą o tym, że bezprawnie została pominięta jako strona w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę stacji paliw. Argumenty w zakresie zgodności inwestycji z wymogami ustawy - Prawo budowlane i warunkami techniczno-budowlanymi, wbrew twierdzeniu organu, dotyczyły prawidłowości ustalenia obszaru oddziaływania przedmiotowej inwestycji, a tym samym posiadania przez Spółdzielnię ewentualnego przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia na jej budowę. Organ odwoławczy nie podważył też stanowiska organu pierwszej instancji, że ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości będącej w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni nie można wywieść z przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, czy też przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie, bowiem w uzasadnieniu decyzji nie wskazano żadnego przepisu, z którego mogłyby wynikać ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]".
Wojewoda [...] wskazał jedynie, że za przyjęciem, iż Spółdzielni przysługuje status strony w niniejszej sprawie świadczy przede wszystkim fakt podłączenia kanalizacji deszczowej znajdującej się na terenie należącej do niej działki o nr ewid. [...] do kolektora deszczowego przebiegającego przez działkę, na której przewidziano realizację inwestycji. Wojewoda nie wyjaśnił jednak jaki to ma wpływ na ograniczenie w zagospodarowaniu czy też użytkowaniu działki Spółdzielni o nr ewid. [...] Zaprojektowanie przewodów doprowadzających paliwo z podziemnego zbiornika do odmierzaczy paliwa na trasie przebiegu kolektora kanalizacji deszczowej ani nie ogranicza, ani nie pozbawia Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" możliwości korzystania z kanalizacji deszczowej. Jakiekolwiek oddziaływanie inwestycji na kanalizacją deszczową na działce inwestora może co najwyżej wpływać na prawa i obowiązki zarządcy sieci a nie Spółdzielni, która nie posiada do niej żadnego tytułu prawnego.
Przyjęcie sposobu rozumowania organu odwoławczego w powyższej kwestii prowadziłoby do całkowicie nieracjonalnego i sprzecznego z art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane wniosku, że każdy podmiot podłączony do kanalizacji deszczowej przebiegającej przez działkę o nr ewid. [...] posiadałby przymiot strony w postępowaniu dotyczącym udzielania pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji.
Stanowisko zatem organu odwoławczego, że podziela argumentację Spółdzielni, bez wskazania ku temu odpowiednich przesłanek i bez podważenia argumentacji organu pierwszej instancji, nie wyczerpuje wymogu rozpoznania sprawy, co pominął zupełnie Sąd pierwszej instancji oddalając sprzeciw w niniejszej sprawie. Sąd pierwszej instancji uznając za prawidłowe stanowisko organu odwoławczego, że obszar oddziaływania obiektu obejmuje nieruchomość będącą w użytkowaniu Spółdzielni, przywołał jedynie treść przepisów art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy – Prawo budowlane oraz przytoczył wyrwane z kontekstu danej sprawy fragmenty uzasadnień trzech orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego, bez odniesienia ich do stanu faktycznego w niniejszej sprawie. Dokonując natomiast wykładni obszaru oddziaływania Sąd wskazał, że za strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę powinni być uznani właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się na terenie jednego planu miejscowego.
Dokonując tej wykładni Sąd pominął jednak potwierdzoną w projekcie budowlanym (projekcie zagospodarowania terenu) okoliczność, którą podniosła także Spółdzielnia w piśmie z 31 lipca 2020 r., że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie obejmuje działki będącej w użytkowaniu Spółdzielni oraz północnej części działki nr [...] (na której ma być realizowania inwestycja), przy granicy z parkingiem Spółdzielni (o szerokości ok. 5,5 metra), dla której to części Prezydent Miasta [...] w dniu 4 marca 2015 r. wydał decyzję ustalającą warunki zabudowy dla budowy stacji paliw. A zatem działka inwestycyjna i działka będąca w użytkowaniu Spółdzielni nie są objęte jednym planem miejscowym, co powoduje, że założenie przyjęte przez Sąd przy dokonywaniu wykładni obszaru oddziaływania jest całkowicie błędne.
Krąg podmiotów uznawanych za strony postępowania w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę prowadzonej w trybie zwykłym, jak i w trybie nadzwyczajnym powinien być ustalany z uwzględnieniem art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane. Zgodnie z tym przepisem, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z kolei stosownie do art. 3 pkt 20 ww. ustawy, obszarem oddziaływania obiektu jest teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Wyznaczenie takiego obszaru następuje w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, na potrzeby każdej konkretnej sprawy, biorąc pod uwagę funkcję, formę, konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji budowlanej.
Należy mieć przy tym na uwadze, że przymiot strony zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane nie zawsze jest ściśle uzależniony od tego, czy oddziaływanie inwestycji na nieruchomości sąsiednie w sposób jednoznaczny przekracza ustalone w tym względzie normy, lecz może wynikać z konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie zakresu oddziaływania na prawo do zagospodarowania nieruchomości sąsiednich. Stroną tego postępowania mogą być zatem nie tylko osoby, których prawa mogą zostać jednoznacznie naruszone w wyniku realizacji inwestycji, ale też władający nieruchomościami, na zagospodarowanie których inwestycja ta może oddziaływać w takim stopniu, że właściwy organ ma obowiązek sprawdzić w postępowaniu wyjaśniającym, czy zostały spełnione wszystkie wymagania wynikające z przepisów ustawy - Prawo budowlane i przepisów odrębnych. Niezbędne jest jednak wyraźne sprecyzowanie konkretnego przepisu prawa administracyjnego, mogącego wykluczać bądź ograniczać zagospodarowanie (użytkowanie) działki sąsiedniej ze względu na powstanie projektowanej zabudowy.
Nie wystarczy więc subiektywne przekonanie właściciela czy też użytkownika nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której ma być realizowana inwestycja, że ma on interes prawny uzasadniający jego udział jako strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie. Potencjalna możliwość oddziaływania projektowanej inwestycji, aby mogła uzasadniać występowanie interesu prawnego uprawniającego do udziału w postępowaniu, musi w każdym przypadku wiązać się z potrzebą ustalenia w postępowaniu administracyjnym zakresu tego oddziaływania w powiązaniu z konkretnymi przepisami regulującymi dopuszczalne granice oddziaływania danej inwestycji. Jest to tym bardziej istotne, gdy tak jak w rozpoznawanej sprawie, organ w postępowaniu prowadzonym w wyniku pozytywnego rozpoznania wniosku o wznowienie dokonuje jedynie oceny wystąpienia przesłanek zawartych w art. 145 § 1 k.p.a. i nie ma uprawnień do ponownego rozpoznania sprawy w całości, tak jak to czyni organ w trybie zwykłym.
Pogląd przeciwny, dopuszczający w powyższym przypadku badanie potencjalnego, ale bliżej nieokreślonego oddziaływania, prowadziłby do skutków jednoznacznie sprzecznych ze zmianami ustawy - Prawo budowlane dokonanymi ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 80, poz. 718) i powrotu do stanu sprzed tej zmiany, gdy organy administracji architektoniczno-budowlanej przyjmowały co do zasady, że każdy właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której ma być realizowana inwestycja, jest stroną postępowania w sprawie pozwolenia na jej budowę, bo inwestycja ta może w bliżej nieokreślony sposób oddziaływać na działkę sąsiednią.
Ponadto należy podkreślić, że wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji, źródła interesu prawnego nie mogą stanowić bliżej nieokreślone immisje pośrednie, ponieważ co do zasady są one dozwolone. Zakłócenia te nie powinny przekraczać "przeciętnej miary" (art. 144 K.c.). W praktyce przy ustalaniu przeciętnej miary należy więc uwzględniać społeczno-gospodarcze przeznaczenie nieruchomości emitującej zakłócenia, jak też nieruchomości doznającej zakłóceń. Dopuszczalne są takie zakłócenia, które wynikają z normalnej eksploatacji nieruchomości, na której umiejscowione jest źródło zakłóceń, zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem i jednocześnie nie naruszają normalnej eksploatacji nieruchomości doznającej zakłóceń zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem.
Zatem samo podniesienie argumentu, że inwestycja będzie powodowała immisje pośrednie, nie jest wystarczające do przyznania interesu prawnego (por. wyroki NSA z dnia: 28 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 12/08; 26 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2011/11; 22 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 1504/13; 21 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2562/13; 5 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1062/14).
Nie przesądzając zatem statusu Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę stacji paliw wskazać należy, że organ drugiej instancji nie rozpatrzył sprawy w pełnym jej zakresie, a w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nie wyjaśnił wszelkich jej okoliczności mających znaczenie procesowe. Tym samym za przedwczesne uznać należy zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego, poprzez uznanie, że interes prawny Spółdzielni mógł zostać potencjalnie naruszony, a co za tym idzie, że Spółdzielnia powinna posiadać status strony w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z [...] września 2018 r. o pozwoleniu na budowę. Ani organ odwoławczy ani Sąd pierwszej instancji nie wskazali bowiem konkretnego przepisu prawa administracyjnego, wykluczającego bądź ograniczającego zagospodarowanie (użytkowanie) działki Spółdzielni ze względu na powstanie projektowanej inwestycji.
W związku z powyższym, zarówno zaskarżony wyrok, jak też decyzja organu drugiej instancji podlegają uchyleniu. Organ odwoławczy rozpoznając ponownie sprawę jest natomiast zobowiązany wykonać przedstawione powyżej zalecenia.
Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 151a § 1 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.