Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 października 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 981/19, oddalił skargę skarżącej Spółki na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", w przedmiocie nakazu rozbiórki. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, zwany dalej "PINB", [...] nakazał skarżącej Spółce rozbiórkę wolnostojącego nośnika reklamowego w postaci tablicy reklamowej o wymiarach ok. 12,0 m × 3,0 m, zamontowanej na stalowej konstrukcji wsporczej, oświetlonej 4 sztukami lamp na wysięgnikach, wybudowanego na dachu budynku przy ul. [...] po stronie wschodniej budynku. Po rozpatrzeniu odwołania [...] WINB decyzją nr [...] z [...] lutego 2018 r. uchylił ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.
W wyniku powyższego PINB [...] decyzją nr [...] z dnia [...] października 2018 r. nakazał skarżącej Spółce rozbiórkę wolnostojącego nośnika reklamowego, wybudowanego na dachu budynku przy ul. [...] w postaci tablicy reklamowej o wymiarach ok. 12,0 × 3,0 m, zamontowanej na stalowej konstrukcji wsporczej.
Odwołanie od ww. decyzji wniosła skarżąca Spółka.
Zaskarżoną decyzją [...] WINB utrzymał w mocy ww. decyzję o nakazie rozbiórki.
W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że w toku postępowania ustalono, że obiekt, na którym posadowiona jest instalacja, nie został zaliczony do obiektów zabytkowych i znajduje się poza strefą ochrony zabytków ul. [...]. Stwierdzono także, że konstrukcja spornego obiektu różni się od ujętej w projekcie z marca 2006 r., gdyż ma zmieniony rozstaw dwóch wewnętrznych podpór – ram poprzecznych, a także lokalizację tablicy z blachy trapezowej z logo firmy i numerem nośnika z dołu tablicy na pomost roboczy. Z uwagi na powyższe obiekt należało zakwalifikować jako budowlę, czyli techniczno-użytkową całość, o której mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego.
W ocenie organu realizacja spornego nośnika nie mieści się w pojęciu instalowania tablic i urządzeń reklamowych, na które nie jest wymagane pozwolenie na budowę, a roboty budowlane zostały wykonane w sposób odbiegający od dokonanego zgłoszenia. Organ wskazał, że z uwagi na przekroczenie przez nośnik dopuszczalnych rozmiarów i jego niezgodność z zapisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego brak było możliwości przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego obiektu. Zdaniem organu, budowa tego rodzaju obiektu wymagała pozwolenia na budowę, gdyż nie korzystała ze zwolnienia wskazanego w art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego. Konstrukcja wsporcza została tak wykonana, aby stanowić skuteczne oparcie dla czynników atmosferycznych, przy czym dla określenia trwałego związania nie ma znaczenia okoliczność zagłębienia w gruncie czy też posadowienia na nim obiektu ani technika, w jakiej tego dokonano.
Istotny natomiast jest stopień trwałości połączenia oraz to czy konstrukcja opiera się czynnikom mogącym zniszczyć ustawioną na nim konstrukcję. W ocenie organu z uwagi na wymiary i ciężar spornego urządzenia reklamowego, jego ustawienie w określonym miejscu stanowi roboty budowlane wymagające pozwolenia na budowę, gdyż w wyniku tych prac budowlanych powstał obiekt budowlany trwale związany z konstrukcją dachu budynku. Wykonane roboty budowlane nie mogą być potraktowane jako instalacja, gdyż swym zakresem znacznie przekraczają pojęcie "instalacji".
Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca Spółka, domagając się uchylenia decyzji organów obu instancji. W skardze sformułowano zarzuty dotyczące naruszenia art. art. 7, art. 8 § 1 w zw. z art. 16 § 1, art. 15, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 i art. 138 § 1 K.p.a. oraz art. 3 pkt 3, art. 29 ust. 2 pkt 6 i art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że z punktu widzenia zasad logiki i praw fizyki nie jest możliwe, aby obiekt budowlany znajdujący się na innym obiekcie budowlanym mógł być uznany za wolnostojący, gdyż cechą obiektów wolnostojących jest ich odrębność od wszelkich innych obiektów, tj. samodzielność w rozumieniu fizycznym.
Ponadto, zdaniem skarżącej, wobec zaakceptowania zgłoszenia przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, nie do pogodzenia z zasadą praworządności oraz ochrony praw słusznie nabytych jest próba podważenia tego zgłoszenia przez organ nadzoru budowlanego.
W odpowiedzi na skargę [...] WINB wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 października 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 981/19, oddalając skargę, wskazał, że z dołączonego do zgłoszenia projektu budowlanego wynika, że urządzenie reklamowe składa się z tablicy reklamowej o wymiarach ok. 12,0 m × 3,0 m i masie 800 kg, mocowanej do rusztu stalowego za pomocą zaczepów, a konstrukcja wsporcza ma wymiary 12,4 × 6,3 m i jest wykonana ze słupów stalowych, opartych na ścianach nośnych poddasza budynku w wykutych uprzednio otworach. Całkowita wysokość nośnika wraz z pomostem obsługowym wynosi 5,5 m. W ocenie Sądu, wymiary i ciężar przedmiotowego urządzenia reklamowego oraz jego ustawienie w określonym miejscu za pomocą urządzeń budowlanych stanowi roboty budowlane wymagające pozwolenia na budowę. Podkreślił, że w wyniku prac budowlanych powstaje od podstaw obiekt budowlany trwale związany z istniejącym obiektem budowlanym, posiadający solidną konstrukcję stalową, o znacznych gabarytach, trwale powiązaną z podłożem.
Sąd podkreślił, że zgodnie z art. 29 ust 2 pkt 2 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym w dacie wykonania konstrukcji) zgłoszeniem objęte były jedynie roboty budowlane polegające na instalowaniu i remoncie tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym. Zdaniem Sądu, realizacja spornego nośnika nie mieści się w pojęciu instalowania tablic i urządzeń reklamowych, gdyż ta może dotyczyć robót budowlanych polegających na umocowaniu jakiegoś elementu do istniejącej konstrukcji lub ustawienia niewielkich rozmiarów urządzenia na istniejącym obiekcie, tj. robót o małym stopniu technicznego skomplikowania.
Sąd wywiódł, że urządzenia reklamowe, na których wykonanie wymagane jest dokonanie wyłącznie zgłoszenia, to urządzenia wolnostojące niezwiązane trwale z gruntem, które są urządzeniami stosunkowo lekkimi, przenośnymi o małych gabarytach. Aby zgłoszenie było skuteczne, musi dotyczyć robót budowlanych, na których wykonanie wymagane jest tylko zgłoszenie, a nie uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę. W sytuacji, gdy inwestor błędnie dokonał zgłoszenia, a organ wadliwie zaniechał wniesienia sprzeciwu, zastosowanie w sprawie powinien znaleźć tryb postępowania naprawczy, przy czym z uwagi na rozmiary spornej reklamy przekraczające wielkość przewidzianą w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego brak jest prawnej możliwości prowadzenia postępowania legalizacyjnego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła skarżąca Spółka, wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.
- - art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego przez jego niewłaściwe zastosowanie, będące konsekwencją błędnej kwalifikacji nośnika reklamowego jako wolnostojącego i trwale związanego z gruntem urządzenia reklamowego, w sytuacji, gdy urządzenie to nie spełnia przesłanek koniecznych do zakwalifikowania jako budowli, której posadowienie wymagało uzyskania pozwolenia na budowę;
- - art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego przez jego niewłaściwe zastosowanie, będące konsekwencją pominięcia przez Sąd I instancji okoliczności, że nośnik reklamowy będący przedmiotem postępowania został zamontowany na istniejącym obiekcie i stanowi odrębną konstrukcję budowlaną, która mogła być zrealizowana w oparciu o zgłoszenie budowlane.
Ponadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. przez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych, polegających na nieuzasadnionym przyjęciu, że nośnik reklamowy będący przedmiotem postępowania jest wolnostojącym i trwale związanym z gruntem urządzeniem reklamowym, co doprowadziło do wadliwego uznania, że na realizację nośnika było wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę, pomimo że zamontowanie nośnika reklamowego na dachu budynku wyklucza możliwość zakwalifikowania go do kategorii budowli w rozumieniu Prawa budowlanego.
Ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a. i w sprawie nie żądano przeprowadzenia rozprawy, dlatego przedmiotowa sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej, za pomocą których próbuje się wykazać legalność zrealizowanego nośnika reklamowego i brak podstaw do prowadzenia postępowania naprawczego w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego.
Wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie norma prawna zawarta w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego umożliwia zakwalifikowanie urządzenia reklamowego zrealizowanego na dachu budynku jako budowli. Kwalifikacja urządzenia reklamowego jako budowli nie ogranicza się bowiem tylko do "wolno stojących trwale związanych z gruntem tablic reklamowych i urządzeń reklamowych" i innych wskazanych w ww. przepisie obiektów budowlanych. Przepis ten zawiera bowiem przykładowy katalog obiektów budowlanych, wskazując na określone cechy obiektów budowlanych, które pozwalają na ich kwalifikację jako budowli. Nie jest to więc katalog zamknięty, co samo w sobie nie wyklucza, że literalnie mowa w tym przepisie o wolno stojących trwale związanych z gruntem tablicach reklamowych i urządzeniach reklamowych. Odkodowanie konkretnej normy prawnej z treści ww. przepisu z uwagi na to, że zawiera otwarty katalog obiektów budowlanych, w okolicznościach konkretnej sprawy, nie może zatem polegać wyłączenie na dokonaniu wykładni językowej.
Przepis ten nie wyklucza, że w okolicznościach konkretnej sprawy do budowli będzie można zaliczyć tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe zrealizowane także na dachu budynku. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wskazywano, że o tym czy nośnik reklamowy jest trwale związany z gruntem, czy też nie, decyduje nie tyle sposób i metoda związania z gruntem, technologia wykonania fundamentu i możliwości techniczne przeniesienia nośnika reklamowego w inne miejsce, ale to czy wielkość tego urządzenia, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają zwrócenia uwagi na cechę trwałości posadowienia obiektu budowlanego. Chodzi bowiem o to czy dany obiekt budowlany stwarza możliwość oparcia się czynnikom mogącym zniszczyć jego konstrukcję. Tak jak w tej sprawie gdy mamy do czynienia z nośnikiem reklamowym, który składa się nie tylko z tablicy reklamowej, lecz także z konstrukcji nośnej.
A więc jako całość posiada określone cechy charakterystyczne, jak: znaczne rozmiary i składa się z typowo budowlanych części, które wskazują na trwałość jego posadowienia. Ponadto połączenie tych elementów w całość w konkretnym miejscu jest budową, o której mowa w art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego. Zaś realizacja tego rodzaju obiektu budowlanego z uwagi na jego indywidualne cechy pozwala na stwierdzenie, że mamy do czynienia z budowlą, o jakiej mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, której realizacja co do zasady wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. W tych warunkach Sąd I instancji niewadliwie ocenił, że "zważywszy na wymiary i ciężar przedmiotowego urządzenia reklamowego jego ustawienie w określonym miejscu za pomocą urządzeń budowlanych stanowi roboty budowlane (budowę) w rozumieniu przepisu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego wymagające pozwolenia na budowę". Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego oraz art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. W tym bowiem zakresie brak jest podstaw do stwierdzenia, że w sprawie doszło do błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy.
Na powyższą ocenę nie ma decydującego wpływu treść art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego, ponieważ przepis ten nie daje podstawy do stwierdzenia, że każda tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe zrealizowane na budynku będą podlegały wyłącznie zgłoszeniu, a nie pozwoleniu na budowę. Na sformułowanie przeciwnego stanowiska nie pozwala wskazywana w skardze kasacyjnej odrębność art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego i art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego. Przepis art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego odnosi się bowiem nie do budowli jako rodzaju obiektu budowlanego, lecz do robót budowlanych polegających na "instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych". Treść tego przepisu abstrahuje więc od tego czy mamy bądź nie – do czynienia z wolnostojącym i trwale związanym z gruntem oraz zrealizowanym na dachu urządzeniem reklamowym. Wskazuje na sposób wykonania robót budowlanych – instalowanie. Jeżeli skarżąca Spółka swoje uprawnienia wywodziła z treści art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego to powinna wykazać, czy w okolicznościach tej sprawy realizacja przedmiotowego nośnika reklamowego polegała na instalowaniu.
Tego jednak nie wykazała, a co za tym idzie nie zwalczyła skutecznie oceny prawnej zawartej w zaskarżonym wyroku. Albowiem posadowienie przedmiotowego urządzenia reklamowego na dachu budynku sprowadza się do konieczności zapewnienia konstrukcji nośnej oraz samej tablicy reklamowej stabilnej podstawy uniemożliwiającej łatwe jej przesunięcie, przeniesienie w inne miejsce czy zniszczenie przy silnych podmuchach wiatru. Taka zaś ocena wskazuje, że w okolicznościach tej sprawy brak jest podstaw do uznania, że przedmiotowy nośnik reklamowy podlegał instalowaniu.
Należy wskazać, że Prawo budowlane nie zawiera legalnej definicji pojęcia "instalowanie". Dlatego wymagane jest sięgnięcie do definicji językowej tego pocięcia. Owe instalowanie wedle definicji językowej polega na montowaniu gdzieś urządzeń technicznych. Zaś montaż zgodnie ze znaczeniem językowym to zakładanie, instalowanie urządzeń technicznych lub składanie urządzeń z gotowych części. W przypadku instalowania chodzi o wykonanie określonego rodzaju robót, które nie wskazują na trwałe połączenie tablicy reklamowej z obiektem budowlanym, na którym są realizowane, jak np. przykręcenie do dachu lub elewacji budynku, lub – której gabaryt (cechy charakterystyczne) nie mają wpływu na elementy konstrukcyjne budynku, a tym samym – na ocenę owego trwałego połączenia. W tej jednak sprawie, co nie było kwestionowane, realizacja przedmiotowego nośnika reklamowego polegała na wykonaniu konstrukcji wsporczej, wykonanej ze słupów stalowych, opartej na ścianach nośnych poddasza budynku (nad stopem) w wykutych uprzednio otworach, a następnie po wykonaniu takiej konstrukcji mógł nastąpić montaż tablicy reklamowej o wymiarach około 12 m x 3 m i masie 800 kg.
Taki zatem zakres robót budowlanych nie mieści się w art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego, co nie pozwala na stwierdzenie, że realizacja przedmiotowego nośnika reklamowego wymagała zachowania formy zgłoszenia. Charakter wykonanych robót wskazuje bowiem na trwałe połączenie przedmiotowej tablicy reklamowej wraz z jej konstrukcją nośną do konstrukcji nośnej budynku (ścian nośnych). Wykonane roboty budowlane ingerują w konstrukcję nośną budynku. Dlatego w okolicznościach przedmiotowej sprawy Sąd I instancji niewadliwie stwierdził, że nie można zgodzić się z zarzutem skarżącej Spółki, iż wszystkie urządzenia reklamowe są objęte dyspozycją art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego i wymagają jedynie zgłoszenia. Zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.