Uzasadnienie
Wyrokiem z [...] września 2016 r., sygn. akt II SA/Bd 508/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę K. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z [...] marca 2016 r. utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Miasta K. P. z [...] grudnia 2015 r. ustalającą J. i K. P. solidarnie opłatę w wysokości 137.892,42 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej nr geod. [...], położonej w obrębie ewid. F. gm. K. P. o pow. 4,400 ha, w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
W złożonej do Naczelnego Sądu Administracyjnego skardze kasacyjnej K. P. wniósł o uchylenie wyroku z [...] września 2016 r. w całości, uchylenie decyzji z [...] marca 2016 r. oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania zarzucając, na podstawie art. 173 i 174 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie:
- - art. 37 ust. 1 w zw. z art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.) poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że określenie "faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości", użyte w art. 37 ust. 1 ww. ustawy, odnosi się do stanu rzeczywistego nieruchomości przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy prawidłowa wykładnia powyższych przepisów prowadzi do wniosku, że określenie to obejmuje potencjalną możliwość zagospodarowania nieruchomości przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co gwarantuje realizację zasady równości wobec prawa, określonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 153 p.p.s.a. poprzez ujęcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nietrafnej oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania w zakresie uwzględnienia faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości;
- - art. 154 ust. 2 w zw. z art. 37 ustawy o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.) poprzez uznanie, że w odniesieniu do opłaty planistycznej znajduje zastosowanie zasada, że w przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy terenu, gdyż oznaczałoby to, że nieruchomość skarżącego kasacyjnie nie zmieniła przeznaczenia z uwagi na fakt, że w studium była przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową, mieszkaniowo-rzemieślniczą oraz handlowo-usługową;
- - art. 4 pkt 16 u.g.n. przez błędne przyjęcie do porównań nieruchomości podobnych, co w konsekwencji doprowadziło do wadliwego sporządzenia operatu szacunkowego.
W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie podniósł, że określenie wartości nieruchomości powinno nastąpić w oparciu o kryterium faktycznego sposobu jej wykorzystania, przy czym w przepisach u.p.z.p. nie została zawarta definicja legalna tego pojęcia. W powyższym zakresie ukształtowały się dwa poglądy: pierwszy, który opowiada się za koniecznością oceny optymalnego wykorzystania nieruchomości i drugi, który dotyczy oceny wyłącznie w oparciu o sposób jej wykorzystania, który miał w przeszłości miejsce. W ocenie autora skargi kasacyjnej, prawidłowy jest pogląd pierwszy, za czym przemawiają argumenty dotyczące związanego i deklaratoryjnego charakteru decyzji o warunkach zabudowy, która nie tworzy nowego stanu prawnego. Właściciel nieruchomości nie powinien być traktowany odmiennie w postępowaniu w przedmiocie wymiaru renty planistycznej w kwestii wyceny nieruchomości w zależności od tego, czy uzyskał on decyzję o warunkach zabudowy czy też nie.
Decyzja ta ma bowiem charakter deklaratoryjny i stwierdza istniejące możliwości wykorzystania terenu. W ocenie autora skargi kasacyjnej, zaprezentowane przez Sąd I instancji stanowisko prowadzi do wniosku, iż staranny właściciel nieruchomości powinien wystąpić o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla swojej nieruchomości, dotyczących różnego sposobu jej zagospodarowania (z uwzględnieniem kontynuacji funkcji), aby – w razie zbycia nieruchomości i wszczęcia postępowania w sprawie renty planistycznej – móc wykazać, że legitymował się powyższymi decyzjami. Prowadziłoby to do składania licznych wniosków o wydanie decyzji o warunkach zabudowy bez najmniejszej woli realizacji jakiejkolwiek inwestycji, co nie może zasługiwać na aprobatę.
Zdaniem skarżącego kasacyjnie, organy powinny były ocenić, czy nieruchomość przed wejściem w życie m.p.z.p. mogła zostać zabudowana, a w szczególności, czy można było wydać dla niej decyzję o warunkach zabudowy. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że dla nieruchomości mógł być spełniony wymóg określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Wskazuje na to spełnienie przesłanki dobrego sąsiedztwa, co nakazuje rozważenie możliwości uzyskania decyzji o warunkach zabudowy przed wejściem w życie m.p.z.p.
Ponadto skarżący kasacyjnie podniósł, że art. 154 ust. 2 u.g.n. nie znajduje zastosowania w procedurze wyceny wartości nieruchomości przy ustalaniu opłaty planistycznej, która jest związana z wejściem w życie m.p.z.p., którego ustalenia powinny być zgodne ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. W powyższym zakresie oznacza to, że wartość nieruchomości także w niniejszej sprawie powinna być wyceniona w oparciu o zapisy studium. W takiej sytuacji należałoby również wycenić wartość nieruchomości obciążonej opłatą także przy uwzględnieniu zapisów studium, co spowodowałoby brak wzrostu wartości nieruchomości. Zapisy studium są bowiem zgodne z ustaleniami planu.
Co do zarzutu naruszenia art. 4 pkt 16 u.g.n. skarżący kasacyjnie podniósł, że w rozpatrywanej sprawie rzeczoznawca do wyceny wartości przed zmianą m.p.z.p. nie przyjął nieruchomości o zbliżonym stanie prawnym, a także o zbliżonej powierzchni do zbytej nieruchomości.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2018. 1302 t.j.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania.
Z uwagi na to, że w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., skutkujące nieważnością postępowania, kontrola zaskarżonego wyroku mogła być dokonana tylko w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.
Pierwszy zarzut skargi kasacyjnej dotyczy wadliwej – w ocenie jej autora – wykładni pojęcia "faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości" użytego w art. 37 ust. 1 w zw. z art. 36 ust. 4 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst obowiązujący na datę podjęcia zaskarżonej decyzji, opublikowany w Dz.U. 2015.199 t.j. ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p. Oba przepisy były materialnoprawną podstawą orzekania przez organ w decyzji objętej skargą do Sądu pierwszej instancji.
Wedle ich treści, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości (art. 36 ust. 4). Wysokość opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży, a wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem (art. 37 ust. 1).
W sprawie bezspornym jest, że nieruchomość zbyta przez skarżącego kasacyjnie przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania terenu miała charakter rolny i tak też była użytkowana, a dla nieruchomości tej nie wydano decyzji o warunkach zabudowy ani decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zgodnie natomiast z ustaleniami planu miejscowego uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej w K. nr [...] z [...] czerwca 2012 r., dla nieruchomości przewidziano przeznaczenie pod zabudowę jednorodzinną i jednorodzinną z usługami oraz tereny komunikacyjne.
W skardze kasacyjnej jej autor kwestionuje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, zgodnie z którym przy wycenie nieruchomości zbytej przez skarżącego dla potrzeb ustalenia opłaty, o jakiej mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p., organy nie miały obowiązku badania z urzędu, czy nieruchomość ta spełniała potencjalnie przesłanki do uzyskania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy. Ponadto, możliwość ubiegania się przez właściciela nieruchomości o uzyskanie takiej decyzji nie ma normatywnego znaczenia w świetle jednoznacznego brzmienia art. 37 ust. 1 u.p.z.p., który stanowi o faktycznym sposobie wykorzystywania nieruchomości przed uchwaleniem planu, a więc uwzględniającym stan rzeczywisty, a nie potencjalną możliwość jej zagospodarowania.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela przedstawioną przez Sąd pierwszej instancji wykładnię pojęcia "faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości", użytego w art. 37 ust. 1 u.p.z.p.
O prawidłowości zaprezentowanego wyżej stanowiska przekonuje nie tylko literalne brzmienie art. 37 ust. 1 u.p.z.p., z podkreśleniem słowa "faktyczny", ale także treść art. 63 ust. 3 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli decyzja o warunkach zabudowy wywołuje skutki, o których mowa w art. 36, przepisy art. 36 oraz art. 37 stosuje się odpowiednio. Powyższe oznacza, że wolą ustawodawcy jest, aby opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości pobierano zarówno wtedy, gdy jest to spowodowane uchwaleniem planu, jak i wtedy, gdy wzrost taki następuje w wyniku wydania decyzji o warunkach zabudowy. Istotą opłat z tytułu wzrostu wartości nieruchomości jest zatem konieczność każdorazowego odprowadzenia przez dotychczasowego właściciela nieruchomości części zysku, jaki uzyskał z jej sprzedaży dzięki jej administracyjnemu przeznaczeniu (w planie, decyzji) na cele bardziej korzystne rynkowo. Zysk ten wyraża się w różnicy wartości ustalonej przez rzeczoznawcę dla nieruchomości z uwzględnieniem nowo nadanego administracyjnego przeznaczenia oraz wartości ustalonej dla dotychczasowego administracyjnego przeznaczenia (tj. według poprzednio obowiązującego planu, ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy), a w braku takiego przeznaczenia - według faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości, względnie z zastosowaniem art. 87 ust. 3a u.p.z.p. – według przeznaczenia terenu ustalonego w planie miejscowym uchwalonym przed dniem [...] stycznia 1995 r. (przepis ten w stanie sprawy nie miał zastosowania, gdyż zgodnie z poprzednio obowiązującym planem miejscowym, który utracił moc z dniem [...] grudnia 2003 r., nieruchomość leżała na terenie przeznaczonym pod uprawy polowe).
Prezentowany przez skarżącego sposób rozumienia art. 37 ust. 1 u.p.z.p. prowadziłby zatem do obejścia, a w każdym razie wypaczenia, istoty opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Skarżący zmierza bowiem do wykazania, że potencjalne możliwości inwestycyjne nieruchomości mają takie znaczenie z punktu widzenia wyceny, jak gdyby nieruchomość takie przeznaczenie już miała. Oznacza to, że w wielu przypadkach właściciele nieruchomości, które znalazły się na obszarze planów ustalających korzystne warunki inwestowania, uniknęliby obowiązku uiszczenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wykazując, że takie warunki inwestowania i tak byłyby osiągalne w drodze decyzji o warunkach zabudowy, chociażby o wydanie takiej decyzji wcale nie występowali. Byliby oni zatem w znacznie lepszej sytuacji od osób, które uzyskały warunki zabudowy i w stosunku do których znalazł zastosowanie art. 63 ust. 3 u.p.z.p.
Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny, w składzie orzekającym w sprawie, podziela stanowisko wyrażane już w tym zakresie w orzecznictwie (por. wyroki NSA: z 12 lipca 2017 r., II OSK 2879/15; z dnia 27 listopada 2014 r., II OSK 1146/13; z dnia 13 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1496/11; z dnia 7 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 2688/11, dostępne pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Nie zauważa także skarżący faktu, że dopuszczalność określonego rodzaju zabudowy bada się w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji o warunkach zabudowy poprzez obligatoryjne przeprowadzenie analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Nie jest możliwe dokonanie takiej analizy - nawet tylko w zakresie dopuszczalnej, przyszłej zabudowy - w postępowaniu dotyczącym renty planistycznej.
Rację ma zatem Sąd Wojewódzki, że nie było żadnych podstaw prawnych ku temu, aby organ w kontrolowanym postępowaniu dokonywał oceny, czy dla zbytej nieruchomości skarżący mógł potencjalnie uzyskać decyzję o warunkach zabudowy.
Z tych przyczyn nietrafny okazał się zarzut naruszenia art. 37 ust. 1 w zw.
z art. 36 ust. 4 u.p.z.p.
Niezasadne są także pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej.
Nie doszło do naruszenia art. 153 p.p.s.a. (powołanego w pierwszym zarzucie skargi kasacyjnej), zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Niezależnie od powiązania tego zarzutu z zarzutem naruszenia art. 37 ust. 1 w zw. z art. 36 ust. 4 u.p.z.p., które okazały się nietrafne, podkreślenia wymaga, że przepis art. 153 p.p.s.a. ma przede wszystkim zastosowanie w razie uwzględnienia skargi i uchylenia aktów, które zostały nią objęte, a z taką sytuacją nie mamy do czynienia w sprawie.
Z kolei naruszenia art. 154 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (wedle stanu na datę orzekania przez organ - t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 z późn. zm.), dalej u.g.n., na który powołał się Sąd pierwszej instancji na str. 16 uzasadnienia zaskarżonego wyroku, skarżący kasacyjnie upatruje w jego błędnym zastosowaniu do wyceny zbytej nieruchomości, co w konsekwencji powinno prowadzić do przyjęcia, że wartość nieruchomości nie wzrosła, bowiem zapisy studium są zgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Stosownie do art. 154 ust. 2 u.g.n., w przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
Oczywistym jest, że wobec szczegółowego uregulowania zawartego w art. 37 ust. 1 u.p.z.p., przytoczony przepis u.g.n. nie może mieć bezpośredniego zastosowania do określenia wzrostu wartości zbytej nieruchomości przy ustalaniu wysokości renty planistycznej, a konkretnie do przyjęcia sposobu jej wykorzystywania (przeznaczenia) przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Może jednak i powinien być brany pod uwagę przy doborze nieruchomości podobnych przyjętych do porównania przez rzeczoznawcę majątkowego i w tym kontekście Sąd przywołał ten przepis argumentując stanowisko o prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego.
Określenie wartości nieruchomości poprzedzone jest każdorazowo analizą rynku nieruchomości na danym terenie, zaś przy podejściu porównawczym, które zastosowane zostało w tej sprawie przez rzeczoznawcę majątkowego, konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen (§ 3 ust. 2 oraz § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego – Dz.U.2004.207.2109). Doboru nieruchomości podobnych, czyli takich, które są porównywalne z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość (art. 4 pkt 16 u.g.n.), dokonuje rzeczoznawca i nie zawsze przeprowadzona analiza rynku nieruchomości pozwala na takie wyodrębnienie nieruchomości podobnych, które – tak jak wyceniana – położone są na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, który określałby ich przeznaczenie, które winno być podobne do nieruchomości objętej wyceną.
W takich właśnie sytuacjach zastosowanie znajduje art. 154 ust. 2 u.g.n., a podobne przeznaczenie nieruchomości przyjętej do porównania z nieruchomością wycenianą, wynikać musi wówczas bądź ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Jak podkreślił Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, do oszacowania wartości nieruchomości wykorzystano, oprócz transakcji gruntami przeznaczonymi w planach zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę jednorodzinną z usługami, także transakcje gruntami, które są objęte studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i leżą w "obszarze działalności inwestycyjnej jako tereny zurbanizowane". Powołując w tym kontekście przepis art. 154 ust. 2 u.g.n., Sąd uznał w dalszej kolejności, że zastosowana przez rzeczoznawcę metoda była poprawna i z taką argumentacją należy się zgodzić. Tym samym zarzut naruszenia omawianego przepisu u.g.n. nie może być uznany za zasadny.
W sprawie nie miał natomiast w ogóle zastosowania powołany w drugim zarzucie skargi kasacyjnej art. 37 u.g.n., który dotyczy zasad sprzedaży lub oddawania do użytkowania wieczystego nieruchomości w drodze przetargu, więc przepis ten nie mógł zostać naruszony.
Nie ma także podstaw do uznania, że Sąd pierwszej instancji naruszył zacytowany już wyżej art. 4 pkt 16 u.g.n., zawierający definicję legalną nieruchomości podobnych. Przede wszystkim w skardze kasacyjnej nie została przedstawiona jakakolwiek argumentacja wykazująca zasadność tego zarzutu, poza ogólnie sformułowaną oceną, że "rzeczoznawca do wyceny wartości przed zmianą m.p.z.p. nie przyjął nieruchomości zbliżonym stanie prawnym a także zbliżonej powierzchni do zbytej nieruchomości (powyższe było omówione w zarzutach skargi)". Tak lakoniczne uzasadnienie naruszenia powyższego przepisu, w tym nawiązanie do skargi, w sytuacji, gdy przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego jest wyrok Sądu pierwszej instancji, a nie decyzja wydana przez organ w przedmiocie renty planistycznej, uniemożliwia merytoryczne odniesienie się do tego zarzutu i nakazuje uznać go za nietrafny.
Z tych przyczyn, skarga kasacyjna, jako niemająca usprawiedliwionych podstaw podlegać musiała oddaleniu, o czym orzeczono na podstawie art. 184 p.p.s.a.