Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 18 stycznia 2006 r., sygn. akt II OSK 408/05

Uzasadnienie

U Z A S A D N I E N I E. Decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] marca 2003 r. na mocy art. 40 ustawy z dnia 24.

1. 10. 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) w zw. z art. 103 ustawy z dnia 7.

1. 07. 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity z 2000 r. Dz. U. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a., jak też § 2 ust. 1 pkt 1 b rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 14.
2. 08. 1998 r. w sprawie sposobów bezpiecznego użytkowania oraz warunków usuwania wyrobów zawierających azbest (Dz. U. Nr 138 poz. 895) nakazano Gminnej Spółdzielni "S." w G. doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem budynku sklepu spożywczego zlokalizowanego na działce nr [...] położonej w W. gm. G. rozbudowanego bez pozwolenia na budowę poprzez wykonanie do dnia 15.

1. 05. 2003 r.:

1. 1. pokrycia powierzchni dachu budynku zawierającego płyty cementowo – azbestowe szczelną powłoką z głęboko penetrujących środków wiążących azbest, posiadających odpowiednią aprobatę techniczną;
2. 2. zamurowanie lub wypełnienie luksferami 2 sztuk otworów okiennych istniejących w ścianie budynku (elewacja południowa) od strony działki nr [...];
3. 3. wykonanie tynków wewnętrznych w części dobudowanej.

Po rozpatrzeniu odwołania A. B. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na mocy art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. decyzją z dnia [...] maja 2003 r. uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej oznaczenia terminu realizacji nałożonego obowiązku i wyznaczył termin jego wykonania do dnia 15. 07.2003 r., w pozostałej zaś części utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 30 listopada 2004r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę wniesioną przez A. B. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2003 r.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd I instancji przedstawił przebieg postępowania administracyjnego wskazując, iż w wyniku czynności kontrolnych pracownicy Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. stwierdzili, iż dokonano rozbudowy bez wymaganego pozwolenia na budowę budynku sklepu spożywczego istniejącego na działce nr [...] położonej w W. gm. G. będącej w użytkowaniu wieczystym Gminnej Spółdzielni "S." w G. Organ stwierdził, iż powyższa rozbudowa nastąpiła o szerokość budynku tj. 9,42 m oraz długość 3,25 m w stronę granicy z działką nr [...], stanowiącą własność J. B. (obecnie jego syna). Odległość pozostająca do istniejącego ogrodzenia z tą działką wynosi 1,43 m. Przed rozbudową przedmiotowy budynek posiadał stropodach, który obecnie pełni funkcję stropu, na budynku powstał dach dwuspadowy.

Organ I instancji postanowieniem z dnia [...].08.2002 r. zobowiązał właściciela obiektu do wykonania określonych czynności celem doprowadzenia przedmiotowego budynku do stanu zgodnego z prawem tj. inwentaryzacji obiektu, oceny technicznej wykonanych robót budowlanych i ekspertyzy technicznej potwierdzającej zdolność obiektu do użytkowania.

W uzasadnieniu powyższego postanowienia organ wskazał, iż zrealizowany obiekt nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia oraz niedopuszczalnego pogorszenia się warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, ponadto działka nr [...] zlokalizowana jest na terenach przeznaczonych na usługi, a wobec tego nie zachodzą bezwzględne przesłanki do nakazania rozbiórki rozbudowanej części obiektu w oparciu o art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r.

Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w zaskarżonej decyzji stwierdził, iż właściciel budynku przedstawił dokumentację, z której wynika, iż od strony działki nr [...] zlokalizowanej w odległości 1,43 m od istniejącego ogrodzenia z tą działką, istnieją dwa otwory okienne. Przepisy rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3.07.1980 w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, dopuszczają istnienie otworów okiennych lub drzwiowych tylko w ścianie obiektu oddalonej od granicy działki sąsiedniej o 4,00 m. Zalecono pokrycie dachu budynku (eternit azbestowy) szczelną powłoką z głęboko penetrujących środków wiążących azbest, posiadających odpowiednią aprobatę techniczną. Dokumentacja techniczna wykazała też brak tynków wewnętrznych, które winny być wykonane przed przystąpieniem do użytkowania (po uzyskaniu stosownego pozwolenia).

Zdaniem Sądu I instancji wobec niekwestionowanej okoliczności, że budynek rozbudowany został przed 1.01.1995 r. organy prawidłowo zastosowały przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r. w zw. z treścią art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Zasadnie też w ocenie Sądu wykluczono możliwość zastosowania art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., a tym samym trafnym było wydanie decyzji przewidzianej w art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Sąd też podzielił stanowisko organu co do prawidłowości nałożenia obowiązku dotyczącego pokrycia dachu, a wynikającego z rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 14.

1. 08. 1998 r. w sprawie sposobów bezpiecznego użytkowania oraz warunków usuwania wyrobów zawierających azbest (Dz. U. Nr 138 poz. 895).

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził też, iż kwestie dotyczące przebiegu granicy między działką na której zrealizowano przedmiotową inwestycję, a działką skarżącego winny być rozstrzygane przed sądem powszechnym.

Powyższe okoliczności uzasadniają w ocenie Sądu oddalenie wniesionej skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.).

Skargę kasacyjną wniósł A. B. zarzucając zaskarżonemu wyrokowi:

1. 1. naruszenie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) poprzez nie zawieszenie przez Sąd postępowania, pomimo tego, że mógł i powinien był to zrobić z urzędu,
2. 2. naruszenie art. 133 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez wydanie przez Sąd wyroku na podstawie błędnej oceny zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego,
3. 3. błędną wykładnię art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24.10.1974 r. Prawo budowlane, poprzez błędne przyjęcie, że przesłanki wskazane w tym przepisie nie zachodzą w odniesieniu do przedmiotowego obiektu.

W uzasadnieniu wniesionej skargi kasacyjnej stwierdzono, iż postępowanie dotyczące rozgraniczenia działek nr [...] i nr [...] jest w toku, a tym samym nie jest możliwe ustalenie czy rozbudowany obiekt usytuowany jest na działce nr [...], czy na działce nr [...]. Ponadto zdaniem skarżącego zaskarżony wyrok oparto na błędnej ocenie zgromadzonego w aktach materiału, skoro protokół graniczny wskazuje, iż rozbudowana część sklepu znajduje się na działce skarżącego.

Błędne jest też przyjęcie przez Sąd, iż zastosowanie art. 37 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 24.10.1974 r. Prawo budowlane jest wyłączone, bowiem sytuacja wskazana w tym przepisie może zaistnieć, gdy okaże się, że rozbudowana część obiektu znajduje się na działce skarżącego, a budowa na cudzym gruncie jest z całą pewnością okolicznością uzasadniającą nakazanie przymusowej rozbiórki obiektu.

Nadto skarżący we wniesionej skardze kasacyjnej stwierdził, iż zrealizowany obiekt jako budynek sklepowy jest obiektem użyteczności publicznej, a więc powoduje pogorszenie walorów użytkowych działki skarżącego.

Strona skarżąca wskazując na powyższe uchybienia wniosła o:

1. 1. uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania ewentualnie
2. 2. zmianę zaskarżonego wyroku i "wydanie wyroku nakazującego Gminnej Spółdzielni "S." w G. rozbiórkę części sklepu spożywczego znajdującego się na działce nr [...] położonej w W. gm. G., rozbudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę"...,
3. 3. zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), dalej zwanej p.p.s.a. – Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak) to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej i wyłącznie w granicach wyżej określonych może rozpatrywać wniesioną skargę kasacyjną.

Nie jest trafny przedstawiony we wniesionej skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. i art. 133 § 1 p.p.s.a., bowiem według przepisu art. 133 § 1 p.p.s.a., Sąd Administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, co skutkuje tym, że Sąd ten rozpatruje sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu (czynności), w niniejszej sprawie jest to decyzja z dnia [...].05.2003 r. Tak więc przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie dotyczy oceny przez sąd administracyjny materiału dowodowego. Już z tego względu zarzut skargi kasacyjnej o naruszeniu tego przepisu nie jest uzasadniony. Skarga kasacyjna, nie zawiera zresztą w tym zakresie, bliżej sprecyzowanych twierdzeń. Z uwagi na to, że przedmiotem sprawy jest inwestycja zrealizowana przed dniem 1.01.1995 r. to stosownie do dyspozycji art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7.

1. 07. 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity z 2000 r. Dz. U. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) w sprawie zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 24.
2. 10. 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.).

Chybiony jest też zarzut naruszenia wskazanego wyżej przepisu art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., bowiem uwzględniając przedmiot niniejszego postępowania, którym jest doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem w oparciu o przepis art. 40 ustawy z dnia 24.

10. 1974 r. Prawo budowlane stwierdzić należy, że wynik toczącego się obecnie postępowania przed sądem powszechnym, którego przedmiotem są kwestie rozgraniczeniowe pozostaje bez wpływu na postępowanie, którego przedmiotem jest zrealizowanie obiektu przed 1.01.1995 r.

Za chybiony trzeba uznać w końcu zarzut dotyczący błędnej wykładni art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24.10.1974 r. Prawo budowlane. Istotnym jest przy tym to, że skarżący wskazując na naruszenie prawa materialnego wskazał przepis art. 37 ust. 1 pkt 2, w sytuacji, gdy materialnoprawną podstawę wydania decyzji badanej przez Sąd I instancji stanowił przepis art. 40 ustawy z dnia 24.10.1974 r. Prawo budowlane.

Zważywszy na to, iż w myśl art. 174 pkt 1 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie zarzutu naruszenia prawa materialnego zastosowanego przez Sąd, to wskazanie w skardze kasacyjnej przepisu prawa materialnego, który nie był zastosowany w sprawie, czyni nieskutecznym zarzut błędnej jego wykładni lub niewłaściwego zastosowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14.

1. 04. 2004 r. OSK 121/04 ONSAiWSA 2004/1/11).

W związku z zawartym we wniesionej skardze kasacyjnym żądaniem wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny nakazu rozbiórki przedmiotowego obiektu, jako zrealizowanego z naruszeniem granic pomiędzy działką skarżącego, a działką inwestora trzeba wyjaśnić, że sąd administracyjny nie załatwia spraw merytorycznie, nie może zastępować organów administracji właściwych do ich załatwienia. Powołany jest tylko do kontroli zgodności działania administracji z prawem w odniesieniu do konkretnego zaskarżonego aktu czy czynności. Dokonując takiej kontroli Sąd Wojewódzki bada zgodność z prawem zaskarżonych decyzji, a Naczelny Sąd Administracyjny zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach zarzutów skargi kasacyjnej.

Sąd I instancji badał zasadność skargi na określoną decyzję, której przedmiotem było doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem części obiektu na mocy art. 40 ustawy z dnia 24.

10. 1974 r. Prawo budowlane i tym samym kontroli musiał dokonywać z punktu widzenia zgodności (lub nie) tej konkretnej decyzji z prawem, a nie mógł wyjaśniać wątpliwości skarżącego dotyczących problemów związanych z granicami jego działki i działki inwestora. Nie mogły też organy administracji, ani Sąd w postępowaniu niniejszym rozstrzygać o zarzutach skarżącego koncentrujących się na wykazaniu, że realizacja spornego obiektu nastąpiła z przekroczeniem granicy działki należącej do skarżącego.

Mając na uwadze powyższe okoliczności, wobec braku uzasadnionych podstaw skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny z mocy art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.