Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 26 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 417/08

Uzasadnienie

II OSK 417 / 08

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 22 listopada 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Spółki z o. o. [...] w J. G., uchylił decyzję Dolnośląskiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] maja 2007 r. w przedmiocie nałożenia określonych obowiązków w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem robót budowlanych wykonanych w budynku przy ul. [...] w J. G..

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż decyzją z dnia [...] maja 2007 r. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego Jelenia Góra z dnia [...] marca 2007 r., nakładającą na Spółkę z o.o. [...] określone obowiązki w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem robót budowlanych, wykonywanych we wskazanym powyżej budynku w części dotyczącej terminu wykonania obowiązków i wyznaczył nowy termin do dnia 30 listopada 2007 r., utrzymując w mocy pozostałą część decyzji organu I instancji.

W uzasadnieniu swej decyzji organ odwoławczy wskazał, że wyrokiem z dnia 22 maja 2001 r. Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu uchylił decyzję Wojewody Jeleniogórskiego z dnia [...] listopada 1998 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Jelenia Góra z dnia [...] września 1998 r., którą to decyzją zatwierdzono projekt budowlany i udzielono Spółce z o.o. [...] pozwolenia na budowę, obejmującego modernizację i odbudowę dachu oraz modernizację całego budynku przy ul. [...] w J. G. z wyłączeniem przyłączy i sieci zewnętrznych.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego na wniosek W. Ż. współwłaściciela budynku sąsiedniego, wszczął postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych prowadzonych w obiekcie przy ul. [...] w J. G.. W wyniku oględzin przeprowadzonych w dniu 12 marca 2002 r. służby nadzoru budowlanego stwierdziły, że w przedmiotowym budynku wykonywane są roboty wykończeniowe. Zgodnie z dziennikiem budowy większość robót budowlanych została zakończona w kwietniu 2001 r., czyli w okresie obowiązywania decyzji o pozwoleniu na budowę.

W związku z powyższym, postanowieniem z dnia [...] marca 2002 r. organ I instancji wstrzymał prowadzenie dalszych prac budowlanych związanych z realizacją inwestycji. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2002 r. wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm. – dalej zwanej ustawą Prawo budowlane) nałożył na inwestora obowiązek dostarczenia określonych w decyzji dokumentów, w celu doprowadzenia rozpoczętej inwestycji do stanu zgodnego z prawem.

Następnie na mocy art. 132 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm. - zwanej dalej: k.p.a.) organ I instancji po analizie argumentów strony skarżącej i uznaniu ich za zasadne, uzyskując zgodę wszystkich stron postępowania, decyzją z dnia [...] kwietnia 2002 r. uchylił własną decyzję i decyzją z dnia [...] czerwca 2002 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nałożył na inwestora obowiązek wykonania w wyznaczonym terminie, określonych w decyzji czynności w celu doprowadzenia wykonanych prac do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie.

Od powyższej decyzji odwołanie wniosła Spółka z o.o. [...].

Decyzją z dnia [...] września 2002 r. Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego uchylono zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu wykonania obowiązków, zaś w pozostałym zakresie utrzymano ją w mocy.

Powyższa decyzja została zaskarżona przez Spółkę z o.o. [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 14 października 2004 r. (sygn. akt II SA/Wr 2563/02) stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji z dnia [...] września 2002 r. oraz decyzji ją poprzedzającej z dnia [...] czerwca 2002 r. W uzasadnieniu swego wyroku Sąd wskazał, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem 2 miesięcznego terminu ważności postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych. Jednocześnie Sąd w tymże wyroku stwierdził, iż brak zachowania terminu określonego w art. 50 ust. 4 ustawy Prawo budowlane wyklucza możliwość zastosowania rozwiązań przewidzianych w art. 51 ustawy Prawo budowlane.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że stan zaawansowania robót od marca 2002 r., kiedy przeprowadzono pierwszą wizję nieruchomości nie uległ zmianie, co potwierdzono w wyniku dokonanych oględzin w dnu 15 kwietnia 2005 r. Stwierdzono jednocześnie, że po uchyleniu pozwolenia na budowę w maju 2001 r. prowadzone były roboty budowlane, w związku z czym postanowieniem z dnia [...] maja 2005 r. organ I instancji wstrzymał prowadzenie robót budowlanych i decyzją z dnia [...] maja 2005 r. nałożył na Spółkę obowiązek wykonania w terminie do dnia 30 września 2005 r. określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych w przedmiotowym budynku robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

W wyniku wniesionego odwołania decyzją z dnia [...] lipca 2005 r. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił ww. decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, wskazując na konieczność uzupełnienia postępowania i usunięcia uchybień dotyczących zakresu nałożonych na stronę obowiązków.

Powyższa decyzja została zaskarżona przez [...] Sp. z o. o. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, który postanowieniem z dnia [...] stycznia 2006 r. odrzucił skargę.

W wyniku kolejnego ponownego rozpatrzenia sprawy, organ I instancji decyzją z dnia [...] marca 2007 r. nałożył na inwestora określone obowiązki w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem zrealizowanych robót budowlanych w terminie do dnia 30 września 2007 r. Ponadto nakazano inwestorowi sporządzenie uaktualnionej dokumentacji powykonawczej.

Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez Spółkę z o.o. [...] decyzją z dnia [...] maja 2007 r. uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu wykonania obowiązków i wyznaczył nowy termin do 30 listopada 2007 r., w pozostałym zaś zakresie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W ocenie organu odwoławczego inwestor wykonał w przedmiotowym obiekcie szereg robót budowlanych innych jednak, niż określone w art. 48 ustawy Prawo budowlane. W toku prowadzonego postępowania naprawczego inwestor opracował orzeczenie konstrukcyjne oraz dokumentację powykonawczą, w której ujęto zakres robót wykonanych do czasu uchylenia pozwolenia na budowę oraz pozostałych do realizacji. Zdaniem organu w okresie, kiedy toczyło się postępowanie wskazane w art. 51 ustawy Prawo budowlane nie stwierdzono prowadzenia robót, za wyjątkiem porządkowych i zabezpieczających budynek przed dostępem osób trzecich.

Jednocześnie w zaskarżonej decyzji wskazano, iż ostatnia wizja lokalna przeprowadzona w 2006 r. wykazała, że inwestor wykonał wewnątrz budynku piony instalacji centralnego ogrzewania, balustradę schodów klatki schodowej, zakończył utwardzenie terenu, podjazd dla osób niepełnosprawnych i schody do budynku. Do wykonania pozostały roboty wykończeniowe budowlane i instalacyjne na parterze i częściowo na piętrach, okładziny na schodach klatki schodowej, a także aranżacja wnętrz.

Na powyższą decyzję Spółka z o.o. [...] złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę, zarzucając jej naruszenie prawa procesowego t.j. art. 124 § 2 kpa i art. 139 kpa, błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę orzeczenia, a to stwierdzeniu, że inwestor w okresie, kiedy toczyły się procedury odwoławcze, nie prowadził żadnych robót, naruszenie prawa materialnego art. 41 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 35 Prawa budowlanego poprzez jego błędne zastosowanie, a polegające na pominięciu nałożenia na inwestora obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego wraz ze wszystkimi tego konsekwencjami prawnymi i faktycznymi oraz art. 36a w zw. z art. 35 Prawa budowlanego poprzez jego błędne zastosowanie, a polegające na podjęciu przez organ czynności zmierzających do legalizacji istniejącej samowoli budowlanej bez zbadania zakresu odstępstw od pierwotnego projektu budowlanego i z pominięciem uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę.

W odpowiedzi na skargę Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko oraz argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając wniesioną skargę stwierdził, iż w niniejszej sprawie organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję naruszył przepisy prawa procesowego t.j. art.7 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a., art.77 § 1 k.p.a., art.78 § 1 k.p.a., art.107 § 3 k.p.a. oraz art.139 kpa.

Sąd pierwszej instancji wskazał, iż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy podzielając stanowisko organu pierwszej instancji odnośnie zasadności zastosowania w sprawie przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 14 października 2004 r., z którego to wyroku zdaniem tegoż organu, wynikać miała teza o poprawności zastosowanego trybu postępowania, czyli art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego. Teza ta jednak zdaniem Sądu pierwszej instancji nie znajduje swojego odzwierciedlenia w uzasadnieniu wskazanego wyroku.

Biorąc pod uwagę konstrukcję art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 4 Prawa budowlanego, to zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego jest dopuszczalne tylko w odniesieniu do robót budowlanych wykonywanych w warunkach określonych w przepisie art. 50 ust.1 Prawa budowlanego. Zdaniem Sądu organ odwoławczy utrzymując w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2007r., nie wykazał zasadności zastosowania w niniejszej sprawie trybu określonego w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy nie przeprowadzając postępowania uzupełniającego, ocenił jedynie decyzję organu pierwszej instancji, choć zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 kpa w zw. z art. 140 kpa, mając na uwadze podnoszone przez skarżącą Spółkę zarzuty, obowiązany był do podjęcia wszelkich, niezbędnych kroków w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w tym do uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, ustalenia jakiego rodzaju roboty budowlane wykonywane były przed uzyskaniem przez inwestora pozwolenia na opisaną wyżej budowę.

Okoliczność ta była o tyle istotna, że to sam organ pierwszej instancji, powołując się na notatkę służbową z dnia 7 lipca 1997 r. spisaną m. in. z udziałem inwestora, wskazał, że od 1997 r. wykonano bez pozwolenia na budowę szereg prac konstrukcyjnych, a dalej tenże sam organ stwierdza, że pomimo prowadzonych robót wydana została decyzja z dnia [...] sierpnia 1998r. - pozwolenie na remont i modernizację budynku. Ogólne stwierdzenie organu odwoławczego, że " W toku postępowania ustalono bowiem, że inwestor wykonał w przedmiotowym obiekcie szereg robot budowlanych innych jednak niż określone w art. 48 Prawa budowlanego. W toku prowadzonego postępowania naprawczego inwestor opracował orzeczenie konstrukcyjne oraz dokumentację powykonawczą, w której ujęto zakres robót realizacji....", stanowiło w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego istotne naruszenie art.107 § 3 k.p.a. zwłaszcza, że z ustaleń organu odwoławczego nie wynikało, by strona skarżąca miała możliwość zapoznania się i wypowiedzenia co do przedmiotowych opracowań.

Sąd pierwszej instancji stwierdził ponadto, że wbrew dyspozycji art. 7 k.p.a. i art. 77 § 3 k.p.a. materiał dowodowy nie został w niniejszej sprawie wyczerpująco zebrany i rozpatrzony, a stan faktyczny sprawy nie został wyjaśniony w sposób niebudzący wątpliwości.

Ponadto w ocenie Sądu organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję naruszył art. 139 k.p.a., poprzez uchylenie decyzji organu I instancji w części ustalającej dla inwestora nowy dłuższy termin wykonania nałożonych na niego czynności.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że rozpoznając ponownie sprawę, organ odwoławczy mając na względzie wskazane uchybienia, powinien podjąć wszelkie niezbędne działania do dokładnego wyjaśnienia faktycznego sprawy, a więc także rozważenie dopuszczenia nowych dowodów, a następnie dokonania oceny całokształtu materiału dowodowego w świetle zastosowanej przez organ pierwszej instancji normy prawnej lub też zastosować przepis art.138 § 2 k.p.a.

Mając powyższe okoliczności na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. zwanej dalej p.p.s.a) uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżając go w całości i opierając skargę kasacyjną na:

1. 1. naruszeniu prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, przez odmowę uznania, że przedmiotowe roboty budowlane podlegają wskazanej w ww. przepisie procedurze naprawczej, tj. na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a.;
2. 2. naruszeniu prawa procesowego, mającym istotny wpływ na treść wyroku, tj. art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez sprzeczność istotnych ustaleń Sądu pierwszej instancji z istniejącymi dowodami, błędną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego, poprzez nieuwzględnienie stanu faktycznego sprawy, który wskazuje na niemożność zakończenia sprawy w inny sposób niż poprzez nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności naprawczych, tj. na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.;
3. 3. naruszeniu prawa procesowego, mającym istotny wpływ na treść wyroku, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez sprzeczność istotnych ustaleń Sądu pierwszej instancji z istniejącymi dowodami i błędną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego, poprzez uznanie, że organ orzekający dopuścił się naruszenia prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy i naruszył art. 139 k.p.a., tj. na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Wskazując na powyższe zarzuty kasacji organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zapadł z naruszeniem prawa materialnego - art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, bowiem stan faktyczny w niniejszej sprawie został wyjaśniony na tyle szczegółowo, a materiał dowodowy jest na tyle bogaty i jednoznaczny, że nie powinna budzić wątpliwości konieczność zakwalifikowania samowolnych robót budowlanych, jako wykonanych w warunkach art. 50 - 51, a nie art. 48 Prawa budowlanego. Inwestor bowiem posiadał przez pewien okres czasu ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę. W związku z tym zasadne było wdrążenie procedury naprawczej określonej w przepisach art. 51 Prawa budowlanego. Nie można bowiem tego przypadku zakwalifikować jako tzw. "czystej samowoli". Organy nie miały więc możliwości wydania orzeczenia w oparciu o art. 48 Prawa budowlanego.

Zdaniem organu nie można zgodzić się ze stwierdzeniem, że poprzez określenie nowego terminu wykonania obowiązków legalizacyjnych doszło do naruszenia zakazu, reformationis in peius, bowiem nie doszło do pogorszeniem sytuacji prawnej strony odwołującej się. Nie wskazano także, na czym to pogorszenie miałoby polegać.

Ponadto strona wnosząca kasację stwierdziła, że zawarty w uzasadnieniu spornej decyzji zwrot "odwołanie zasługuje na uwzględnienie" nie wskazuje na sprzeczność z rozstrzygnięciem – ale jest oczywistą omyłką pisarską, polegająca na pominięciu słowa "nie".

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W związku z zarzutami przedstawionymi w skardze kasacyjnej i sposobem ich sformułowanie konieczne jest przypomnienie, iż stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest jedynie do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Oceniając we wskazanych wyżej granicach zasadność wniesionej skargi kasacyjnej i wobec przedstawienia w skardze kasacyjnej zarówno zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania.

Wnoszący skargę kasacyjną organ przedstawił zarzut naruszeniu prawa procesowego tj. art. 147 § 1 p.p.s.a. W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a. "Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności." Natomiast zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi była decyzja Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] maja 2007 r. Należy więc stwierdzić, że Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie, nie dokonywał kontroli w zakresie objętym zarzutem skargi. W związki z tym zarzut ten należy uznać za pozbawiony podstaw.

Na uwzględnienie nie zasługuje również drugi zarzut naruszenia przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 139 k.p.a. Zgodnie z art. 139 k.p.a. organ odwoławczy nie może wydać rozstrzygnięcia mniej korzystnego dla strony wnoszącej odwołanie niż dotychczasowe co do zasady, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Za prawidłowe należy więc uznać w tym zakresie ustalenia poczynione przez Sąd pierwszej instancji przyjmujące, że organ odwoławczy ustalając dla inwestora, który odwołania nie składał, nowy, dłuższy termin dla realizacji czynności objętych decyzją organu I instancji. Istotnym jest przy tym fakt, że organ II instancji nie wykazał, że decyzja organu I instancji w tym zakresie rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny.

Za nieuzasadniony trzeba także uznać zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, przy czym wnoszący kasację organ uchybienie tej normie prawnej upatruje w odmowie uznania w zaskarżonym wyroku, że przedmiotowe roboty budowlane podlegają wskazanej w ww. przepisie procedurze naprawczej.

Przede wszystkim trzeba podkreślić, że Sąd pierwszej instancji nie odmówił uznania, jak zarzucił to organ, że przedmiotowe roboty budowlane podlegają wskazanej w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane procedurze naprawczej, ale Sąd wskazał na brak takich ustaleń, które pozwoliłyby na stwierdzenie, że wyłącznie ta norma prawna winna być podstawą materialnoprawną rozstrzygnięcia wydanego w sprawie.

Niezależnie od powyższego wskazać należy na błędne skonstruowanie powyższego zarzutu, ponieważ w pierwszej części zarzuca się Sądowi pierwszej instancji, że dokonał błędnej wykładni czyli, że mylnie zrozumiał przepis, natomiast druga część zarzutu dotyczy de facto niewłaściwego niezastosowania przepisu, czyli błędnego przyjęcia, że ustalony stan faktyczny błędnie nie "podciągnięto" pod hipotezę określonej normy prawnej (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 15 października 2001, I CKN 102/99).

W myśl art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane "Przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji:....

2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania". W zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji stwierdził, że dla zastosowania regulacji o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, konieczne jest uprzednie ustalenie przez organ, iż zaistniały warunki wskazane w art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Mówiąc, inaczej organ odwoławczy w uzasadnieniu swej decyzji musi podać te wszystkie elementy ustaleń, które pozwolą na stwierdzenie, że określona regulacja prawna ma zastosowanie w rozpatrywanej sprawie. Tymczasem w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy stwierdził, iż "stan zaawansowania robót od marca 2002 r. kiedy przeprowadzono pierwszą wizję nieruchomości nie uległ zmianie. W trakcie oględzin w dniu 15 kwietnia 2005 r. potwierdzono stan robót z 2002 r...". Następnie organ odwoławczy stwierdził, "Wyżej wskazane roboty były prowadzone po uchyleniu decyzji o pozwoleniu na budowę w maju 2001 r. Nadto stwierdzono wykonywanie robót związanych z budową schodów, pochylni dla osób niepełnosprawnych oraz utwardzeniem terenu przy budynku". Trafnie więc zauważył w zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji, iż organ odwoławczy wydając kontrolowaną w sprawie decyzję naruszył art. 7 i art. 77 k.p.a. oraz art. 107 k.p.a., czego wniesiona skarga kasacyjna nawet nie kwestionuje. Zawarte w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] maja 2007 r. ustalenia nie pozwalają na stwierdzenie, czy przewidziane w art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane warunki zaistniały. Nie jest trafny wywód wnoszącego kasację organu, iż "stan faktyczny w sprawie został wyjaśniony na tyle szczegółowo, a materiał dowodowy jest na tyle bogaty i jednoznaczny, że nie powinna budzić wątpliwości konieczność zakwalifikowania samowolnych robót budowlanych, jako wykonanych w warunkach art. 50 - 51, a nie art. 48 Prawa budowlanego", bowiem brak przedstawienia wyczerpujących w kontrolowanej decyzji ustaleń faktycznych uniemożliwia ich samodzielne dokonanie przez Sąd. Podkreślenia wymaga w końcu to, że ustalenia faktyczne Sądu pierwszej instancji nie mogą być kwestionowane zarzutem naruszenia prawa materialnego.

Zważywszy na powyższe okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając brak zasadności przedstawionych zarzutów skargi kasacyjnej i nie stwierdzając nieważności postępowania przed Sądem pierwszej instancji na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił wniesioną skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na mocy art. 204 pkt 2 p.p.s.a.