Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 12 września 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 81/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. i J. R. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia[...] października 2007 r., Nr [...], w przedmiocie nałożenia obowiązku odprowadzenia wód opadowych.
Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy.
Na skutek pisemnego wystąpienia J. R. zamieszkałej M. [...], której nieruchomość graniczy z nieruchomością zabudowaną M. i J. R. - Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Wołominie przeprowadził w dniu 4 lipca 2002 r. oględziny w terenie, w trakcie których stwierdził, że na działce nr [...], położonej we wsi M., w gminie Poświętne, znajduje się użytkowany przez skarżących budynek inwentarsko-gospodarczy, wybudowany ponad 30 lat temu, który nie posiada rynien i rur spustowych umożliwiających prawidłowy spływ wód opadowych z połaci dachowej na ich działkę. Przedmiotowy budynek zlokalizowany jest poniżej 1,0 m od ogrodzenia i granicy działki J. R., na której ogrodzenie spływają bezpośrednio wody opadowe.
Biorąc pod uwagę wyniki tych oględzin, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Wołominie, powołując się na przepis art. 66 pkt. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, decyzją z dnia [...] lipca 2002 r. Nr [...], nakazał M. i J. R. odprowadzenie wód opadowych z połaci dachowej budynku inwentarsko-gospodarczego na teren własnej działki.
W wyniku rozpoznania odwołania skarżących, w którym podnieśli oni, że przedmiotowy budynek wybudowany został przed 50 laty, a woda opadowa spada na ich działkę, a nie działkę sąsiednią, Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...] października 2007 r., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu stwierdził, iż zgodnie z § 28 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zwanego dalej rozporządzeniem Ministra Infrastruktury, wody opadowe powinny być odprowadzane do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej bądź (w określonych okolicznościach) na teren własnej posesji. W niniejszej sprawie w budynku inwentarsko-gospodarczym brak jest natomiast rynien i rur spustowych umożliwiających prawidłowy spływ wód opadowych z połaci dachowej na działkę skarżących. Budynek zlokalizowany jest poniżej 1,0 m od ogrodzenia i granicy działki sąsiedniej, co powoduje, że wody opadowe spływają bezpośrednio na ogrodzenie sąsiedniej nieruchomości.
W skardze na przedmiotową decyzję, skarżący wnosząc o jej uchylenie, podnieśli, iż J. R. bezprawnie przesunęła granicę swojej działki na długości 55 m (znajdującej się za budynkiem inwentarsko-gospodarczym) poprzez zburzenie starego ogrodzenia i postawienie nowego w takiej odległości, która gwarantowała jej bezpieczne i prawne dokończenie budowy na swojej posesji, a teraz nakazuje im odprowadzenie wód opadowych z budynku, który stoi w tym miejscu od ponad 50 lat. W piśmie procesowym z dnia 15 maja 2008 r., pełnomocnik skarżących ustanowiony w ramach prawa pomocy stwierdził dodatkowo, że zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, a mianowicie art. 7, 77 § 1, 80, 97 § 1 pkt 4, 100 § 1, 107 § 1 i 3 kpa oraz prawa materialnego, a mianowicie art. 66 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane w związku z § 28 rozporządzenia Ministra Infrastruktury.
W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę, a uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie wskazał, iż art. 66 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. 2003 r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.) obliguje właściwy organ nadzoru budowlanego do wszczęcia postępowania administracyjnego w przypadku zaistnienia jednej z wymienionych w tym przepisie przesłanek, a mianowicie wówczas, gdy obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym albo jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, środowisku lub bezpieczeństwu mienia, albo powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia.
Sąd I instancji zauważył jednocześnie, że przytoczony przepis nie określa precyzyjnie treści decyzji, wydanej na jego podstawie. W konsekwencji, należy przyjąć, że rodzaj nałożonych obowiązków będzie każdorazowo zależał od skali i formy stwierdzonych nieprawidłowości, przy czym granicę będzie wyznaczać wykładania celowościowa przepisu art. 66, który ma za zadanie zapewnić odpowiedni stan techniczny i estetyczny obiektu budowlanego. Sąd wskazał, iż nieodpowiedni stan techniczny obiektu budowlanego, o którym mowa w tym przepisie jest nie tylko wynikiem zużycia technicznego obiektu lub zdarzeń mających miejsce po oddaniu obiektu do użytkowania, lecz także wynikiem naruszenia przepisów techniczno-budowlanych, o ile stan taki nie został zaakceptowany w decyzji o pozwoleniu na budowę.
Przechodząc na grunt niniejszej sprawy, Sąd zauważył, iż w toku postępowania administracyjnego zostało stwierdzone, że na działce nr [...] położonej we wsi M., w gminie Poświętne, znajduje się użytkowany przez skarżących budynek inwentarsko-gospodarczy, o konstrukcji murowanej, z dachem dwuspadowym pokrytym eternitem, w dobrym stanie technicznym. W przedmiotowym budynku brak jest rynien i rur spustowych umożliwiających prawidłowy spływ wód opadowych z połaci dachowej na działkę skarżących. Budynek zlokalizowany jest poniżej 1,0 m od ogrodzenia i granicy działki sąsiedniej co może powodować, że na jej teren spływać będą wody opadowe. Podzielając stanowisko organów nadzoru budowlanego, Sąd I instancji stwierdził, że wody opadowe powinny być odprowadzane do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej bądź (w określonych okolicznościach) na teren własnej posesji i w konsekwencji uznał, że zastosowany w niniejszej sprawie nakaz jest zgodny z dyspozycją przepisu art. 66 ustawy – Prawo budowlane oraz adekwatny do skali i formy stwierdzonych nieprawidłowości.
Odnosząc się do podniesionych w skardze i w piśmie procesowym zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania oraz strony technicznej zrealizowanej już inwestycji w kontekście obowiązujących w dacie jej realizacji przepisów w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, Sąd stwierdził, że stan faktyczny sprawy został wyjaśniony i ustalony przez organy nadzoru budowlanego w sposób dostateczny. Zauważył, iż zarzut skargi, iż właściciel sąsiedniej nieruchomości budując nowe ogrodzenie naruszył prawo własności skarżących, zajmując część ich gruntu, nie został w toku postępowania administracyjnego i sądowego potwierdzony.
Skarżący nie przedstawili żadnego dowodu potwierdzającego ten stan rzeczy, a w odwołaniu stwierdzili, że wykonanie rynny uważają za zbędne bowiem wody z dachu spływają na ich posesję, gdyż budynek jest usytuowany w odległości 0,9 m od granicy. Konsekwencją stwierdzenia takiego usytuowania budynku musiało być zatem wydanie decyzji nakazującej usunięcie stanu niezgodnego z przepisami dotyczącymi warunków technicznych. Odnosząc się do zarzutu pełnomocnika skarżących dotyczącego naruszenia § 28 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w związku z jego zastosowaniem do budynku wybudowanego kilkadziesiąt lat temu, Sąd stwierdził, że każde z wcześniejszych rozporządzeń obowiązujących na przestrzeni kilkudziesięciu lat nakazywało odprowadzanie wód opadowych w sytuacji wzniesienia obiektu wzdłuż granicy działki. Sąd powołał się ponadto na treść art. 5 ustawy – Prawo budowlane.
Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną złożyli skarżący, reprezentowani przez pełnomocnika ustanowionego w ramach prawa pomocy. Zaskarżając przedmiotowy wyrok w całości, jako podstawy skargi kasacyjnej wskazano:
1/ mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie:
- a) art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez zaniechanie ustosunkowania się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do większości zarzutów podniesionych w skardze,
- b) art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 1 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 107 § 1 i 3 kpa, art. 97 § 1 pkt 4 i art. 100 § 1 kpa, art. 7 i 77 § 1 kpa oraz art. 80 kpa poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy istniały podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji organów nadzoru budowlanego obu instancji, a co najmniej ich uchylenia, gdyż decyzje te rażąco naruszają prawo dlatego, że:
- – w decyzjach tych wskazano jako podstawę prawną rozstrzygnięcia art. 66 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane podczas, gdy art. 66 podzielony jest na dwa ustępy, z których pierwszy zawiera cztery punkty. Z uzasadnień decyzji organu I jak i II instancji nie wynika natomiast jednoznacznie który z punktów ustępu 1 art. 66 miał w tej sprawie zastosowanie jako podstawa podjętego rozstrzygnięcia,
- – organy nie zawiesiły postępowania i nie wystąpiły do właściwego organu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego w postaci rozgraniczenia nieruchomości skarżących i J. R., a podjęcie tych czynności było obligatoryjne, bowiem rozpatrzenie niniejszej sprawy zależy od uprzedniego ustalenia przebiegu granic nieruchomości, które są sporne,
- – organy zaniechały zbadania dokumentacji budowlanej budynku inwentarsko-gospodarczego skarżących, sporządzenia dokumentacji fotograficznej przedstawiającej usytuowanie względem siebie przedmiotowego budynku oraz ogrodzenia J. R., ustalenia, czy odległość 0,9 m pomiędzy budynkiem, a jej działką jest odległością pomiędzy ścianą tego budynku, czy też pomiędzy krawędzią połaci dachowej budynku, a tym ogrodzeniem, dokonania pomiaru odległości, na jaką połać dachowa budynku skarżących sięga poza ścianę tego budynku. Zaniechanie poczynienia przedmiotowych ustaleń uniemożliwia natomiast ocenę, czy wody opadowe z budynku inwentarsko-gospodarczego spływają bezpośrednio na ogrodzenie J. R. i na teren jej działki,
- – decyzje oparte zostały jedynie na oświadczeniu J. R., jakoby wody opadowe z dachu budynku skarżących spływały bezpośrednio na teren jej działki w sytuacji, gdy zasady matematyki i wskazania doświadczenia życiowego prowadzą do wniosku, że nawet przy założeniu, że to nie krawędź połaci dachowej, lecz ściana budynku skarżących znajduje się w odległości ok. 0,9 m od ogrodzenia niemożliwe jest aby, jak stwierdził organ, wody opadowe z budynku spływały bezpośrednio na ogrodzenie i na teren działki J. R., jeżeli uwzględni się, że jak twierdzą skarżący w odwołaniu "spad", czyli odległość, na jaką połać dachowa budynku sięga poza ścianę tego budynku, wynosi 20 cm, 2/. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 66 ustawy – Prawo budowlane w związku z § 28 rozporządzenia Ministra Infrastruktury przez uznanie za nieistotną okoliczność, że powołany w decyzji jako podstawa rozstrzygnięcia § 28 nie ma w świetle § 330 zastosowania w niniejszej sprawie (do budynku wybudowanego ponad 50 lat temu) i całkowicie blankietowe stwierdzenie, że istniały przepisy, które mają w niniejszej sprawie zastosowanie, a które regulują warunki techniczne w sposób analogiczny do tego przepisu.
W oparciu o przytoczone podstawy kasacyjne pełnomocnik skarżących wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku i stwierdzenie nieważności decyzji organów nadzoru budowlanego obu instancji lub ewentualnie ich uchylenie oraz o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej z urzędu.
W uzasadnieniu pełnomocnik skarżących dodał, iż w niniejszej sprawie istnieje nierozstrzygnięty spór o granice nieruchomości skarżących i J. R., o czym świadczy zarówno jej pismo z dnia 10 czerwca 2002 r., w którym wyjaśniła: "Sprawdzenie dokumentacji budowlanej motywuję tym, iż sąsiad powinien posiadać mapkę zagospodarowania działki i można by było określić prawidłowość granic.", z czego wynika, że składając przedmiotowe pismo chciała ustalić, czy też upewnić się, czy ogrodzenie wzniesione zostało faktycznie wzdłuż prawnych granic nieruchomości, jak i ze skargi oraz pisma skarżących z dnia 3 stycznia 2008 r., w których stwierdzają oni, że ogrodzenie wybudowane zostało na nieruchomości stanowiącej ich własność, gdyż poprzednie ogrodzenie usytuowane było ok. 55 m dalej niż obecnie. Pełnomocnik zauważył, że skoro decyzje organów obu instancji opierają się na przekonaniu, że wody opadowe spływają bezpośrednio na ogrodzenie i teren działki J. R., to okolicznością w niniejszej sprawie kluczową jest ustalenie przebiegu granic nieruchomości, co stanowi też zagadnienie wstępne.
W konsekwencji, organ powinien zawiesić postępowanie w niniejszej sprawie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 i 100 § 1 kpa oraz wystąpić do właściwego organu o jego rozstrzygnięcie, tj. o przeprowadzenie postępowania o rozgraniczenie nieruchomości skarżących i J. R. w trybie art. 29 i nast. ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne. Gdyby natomiast postępowanie rozgraniczeniowe miało doprowadzić do ustalenia, że granica pomiędzy nieruchomościami przebiega wzdłuż ogrodzenia, wówczas organ prowadzący przedmiotowe postępowanie powinien je zawiesić i na podstawie art. 100 § 1 kpa wystąpić do sądu cywilnego, ewentualnie wezwać skarżących do wystąpienia do tego sądu, o stwierdzenie zasiedzenia części nieruchomości J. R. o długości, jak podają skarżący, około 55 m. Zgodnie bowiem z art. 172 kc, zasiedzenie nieruchomości następuje z mocy prawa po 20 i 30 latach w przypadku posiadania samoistnego odpowiednio w dobrej i w złej wierze. Przed 1990 r. terminy zasiedzenia były natomiast krótsze i wynosiły odpowiednio 10 i 20 lat.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie zarzuty w niej podniesione można było uznać za zasadne.
Wskazać zatem należy, że godnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 ppsa, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami.
W świetle art. 174 ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W niniejszej sprawie, skarga kasacyjna oparta została na obydwu podstawach ustawowych. Jej podstawy jak już wskazano okazały się usprawiedliwione, mimo że nie wszystkie podniesione w ich ramach zarzuty są słuszne.
Zauważyć należy, iż w sytuacji, gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, przyjmuje się, iż w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo, że nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany w sprawie przepis prawa materialnego.
W pierwszej kolejności, odnieść się zatem należy do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów dotyczących naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania.
Za usprawiedliwioną uznać należy omawianą podstawę kasacyjną w części, w jakiej opiera się na zarzutach naruszenia przepisów art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), zwanej dalej w skrócie pusa, oraz art. 134 § 1 ppsa w związku z art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 1 i 3 kpa.
Podkreślić bowiem należy, iż w świetle art. 1 pusa, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 ppsa, sąd I instancji rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Powyższe oznacza, że sąd ten bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności lub bezczynności organu administracji publicznej, niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze.
Zauważyć jednocześnie należy, iż postawą orzekania przez ten sąd jest materiał dowodowy zgromadzony w toku postępowania administracyjnego przez organy administracji publicznej i przekazany w formie akt sprawy wraz ze skargą i odpowiedzią na skargę przez organ, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi (art. 133 § 1 zd. 1 i art. 54 § 2 ppsa). Ustalenie stanu faktycznego w drodze zebrania i oceny materiału dowodowego jest bowiem co do zasady funkcją postępowania administracyjnego. Zgodnie zaś z art. 7 i 77 § 1 i 80 kpa, w postępowaniu tym organy administracji publicznej zobowiązane są do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Na nich zatem spoczywa obowiązek przeprowadzenia całego postępowania co do wszystkich istotnych okoliczności rozpoznawanej sprawy i oceny, na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 kpa).
Rozważania organów administracji publicznej w tym zakresie powinny znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu podejmowanych przez te organy decyzji. Zgodnie z art. 107 § 1 i 3 kpa, decyzja powinna zawierać m.in. uzasadnienie faktyczne i prawne. Pierwsze z nich powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, drugie zaś – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Mając na uwadze powyższe, stwierdzić należy, że sąd administracyjny kontroluje to, czy opisany wyżej proces odbył się zgodnie z prawem. Niedostrzeżenie jak w rozpoznawanej sprawie istotnych uchybień procesowych, w tym zakresie i wydanie wyroku w oparciu o stan faktyczny sprawy, który budzi wątpliwości, może mieć natomiast decydujący wpływ na jej wynik i czyni koniecznym uchylenie takiego wyroku w celu ponownego rozważenia budzących wątpliwość okoliczności.
W niniejszej sprawie, dokonanej przez Sąd I instancji oceny materiału dowodowego zebranego przez organ administracji publicznej oraz jego kompletności nie można uznać za wnikliwą. Przyjmując do wyrokowania stan sprawy ustalony przez organy administracji publicznej Sąd ten nie dostrzegł bowiem, że ustalenia te nie są pełne i precyzyjne. Po pierwsze, zauważyć należy, iż w niniejszej sprawie brak jest jednoznacznych dowodów na to, że wody opadowe z budynku inwentarsko-gospodarczego skarżących spływają bezpośrednio na działkę i ogrodzenie J. R.. Wprawdzie twierdzi tak J. R. w piśmie z dnia 10 czerwca 2002 r., które zainicjowało wszczęcie postępowania w niniejszej sprawie, lecz w odwołaniu skarżący zawarli twierdzenie przeciwne, podnosząc, iż woda spływa na teren ich działki, a z uwagi na konstrukcję dachu przedmiotowego budynku w żaden sposób nie może spadać bezpośrednio na ogrodzenie sąsiadów.
Do twierdzenia tego organ odwoławczy nie ustosunkował się w uzasadnieniu kontrolowanej przez Sąd I instancji decyzji. Nie można tym samym stwierdzić, na jakiej podstawie odmówił on wiarygodności twierdzeniom skarżących. W aktach sprawy znajduje się wprawdzie protokół oględzin, przeprowadzonych w dniu 4 lipca 2002 r., jednakże informacje zawarte w tym protokole trudno uznać za wystarczające do potwierdzenia stanowiska J. R.. Zauważyć należy, iż z przedmiotowego protokołu wynika, że na działce nr [...] wybudowany został ponad 30 lat temu wzdłuż granicy budynek inwentarsko-gospodarczy w odległości 0,9 m od działki J. R.. Budynek posiada dach dwuspadowy, że spadkiem jednej połaci dachowej w stronę granicy jej działki. Wody opadowe z tej strony połaci z powodu braku rynien i rur spustowych odprowadzane są bezpośrednio na grunt. Sytuacja ta może stwarzać zalewanie sąsiedniej działki jak i nowowybudowanego ogrodzenia.
Zatem jednoznacznie z tego protokołu nie wynika, czy wody opadowe spływają na nieruchomość skarżących, czy też na ogrodzenie sąsiedniej nieruchomości jak to stwierdzono w decyzji organu I jak i II instancji. Mając też na uwadze przytoczone ustalenia, stwierdzić należy, podzielając w tym zakresie stanowisko skarżących wyrażone w skardze kasacyjnej, iż z protokołu tego nie wynika, czy odległość 0,9 m to odległość pomiędzy ścianą budynku, czy też krawędzią połaci dachowej tego budynku, a ogrodzeniem J. R.. Okoliczność ta, w zależności od konstrukcji dachu, może mieć natomiast istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. W protokole wskazano jednak jedynie, że przedmiotowy budynek posiada dach dwuspadowy ze spadkiem jednej połaci dachowej w stronę granicy działki J. R., bez wskazania kąta jej nachylenia oraz wymiarów ewentualnego wysunięcia krawędzi połaci dachowej ponad ścianę budynku.
W tych warunkach, nie jest natomiast możliwe poddanie ocenie konkluzji organów I i II instancji, zgodnie z którą wody opadowe spływają bezpośrednio na nowo wybudowane ogrodzenie i teren sąsiedniej działki. Dodatkowo zauważyć należy, iż w aktach administracyjnych nie ma jakiegokolwiek dokumentu, w oparciu o który można byłoby ustalić lokalizację budynku inwentarsko-gospodarczego zarówno na działce skarżących, jak i w stosunku do granicy działki J. R.. Na przedłożonych dopiero w toku postępowania sądowego przez wskazaną wyżej uczestniczkę postępowania mapach pojawiają się natomiast rozbieżności nie tylko co do położenia przedmiotowego budynku, ale również co do numeracji należącej do skarżących działki oznaczanej jako nr [...], czy też nr [...].
Natomiast co do braku wykonania dokumentacji fotograficznej, na której brak, skarżący wskazują w skardze kasacyjnej, stwierdzić należy, że taka dokumentacja z pewnością ułatwia wyjaśnienie sprawy, jednak obowiązek jej wykonania nie jest określony przepisami kpa. Przy czym przy tak pobieżnym postępowaniu wyjaśniającym jak w kontrolowanej sprawie, taka dokumentacja mogłaby się przyczynić do właściwego ustalenia stanu faktycznego.
Po drugie, podzielić należy stanowisko skarżących, zgodnie z którym z uzasadnienia podjętej przez organ administracji publicznej decyzji powinno wyraźnie wynikać, na jakiej podstawie prawnej nałożony został na stronę określony w niej obowiązek. W niniejszej sprawie, w podstawie prawnej decyzji, organ I instancji wskazał art. 66 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.). W treści uzasadnienia, nie przytoczył jednak przepisu, na podstawie którego wydał przedmiotową decyzję, nie wyjaśnił też tej podstawy. W decyzji wydanej w oparciu o art. 66 powołanej ustawy, organ powinien natomiast wskazać wyraźnie, z którą z określonych w nim nieprawidłowości mamy do czynienia w okolicznościach faktycznych danej sprawy. Organ odwoławczy nie zwrócił uwagi na uchybienia organu I instancji w tym zakresie. W uzasadnieniu nie odniósł się też w żaden sposób do zmiany treści art. 66 powołanej ustawy, wprowadzonej ustawą z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 99, poz. 665).
W uzasadnieniu podjętej decyzji powołał się jedynie dodatkowo na § 28 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Wskazać jednak należy, iż w sytuacji gdy organ nadzoru budowlanego powołuje się na brak spełnienia przez budynek wymogów wynikających z przepisów techniczno-budowlanych powinien w pierwszej kolejności bezspornie ustalić jakie przepisy techniczno-budowlane mają zastosowanie w warunkach rozpoznawanej sprawy. W niniejszej sprawie, z protokołu oględzin z dnia 4 lipca 2002 r. wynika, iż przedmiotowy budynek wybudowany został ponad 30 lat temu, w odwołaniu skarżący podnoszą natomiast, że budynek ten stoi już od ponad 50 lat. Organy administracji publicznej w żaden sposób nie ustaliły natomiast kiedy został wybudowany przedmiotowy budynek i czy skarżący dysponują dokumentacją budowy tego budynku, co w warunkach niniejszej sprawy może mieć natomiast istotne znaczenie w świetle zawartych w przepisach techniczno-budowlanych przepisów przejściowych jak również z uwagi na zasadę trwałości decyzji administracyjnej.
Określony stan techniczny budynku zaakceptowany w decyzji o pozwoleniu na budowę lub w innej decyzji o podobnym charakterze nie może być bowiem kwestionowany w trybie art. 66 ustawy – Prawo budowlane (w zakresie przesłanki dotyczącej nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego), gdyż oznaczałoby to naruszenie zasady trwałości decyzji administracyjnej. Dotyczy to również sytuacji, w której niezgodność obiektu budowlanego z wymogami przepisów techniczno-budowlanych jest wynikiem zmiany stanu prawnego. (zob. Z. Kostka, "Prawo budowlane. Komentarz.", Gdańsk 2004, s. 169-170).
Odnosząc się do pozostałych zarzutów podniesionych w ramach omawianej podstawy kasacyjnej stwierdzić należy, iż w części opartej na zarzutach naruszenia art. 1 pusa oraz art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 ppsa w związku z art. 97 § 1 pkt 4 i art. 100 § 1 kpa, podstawa ta nie może być uznana za usprawiedliwioną. Wskazać należy, iż zgodnie ze wskazanymi wyżej przepisami kpa, organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Organ, który zawiesił postępowanie z tej przyczyny, wystąpi równocześnie do właściwego organu lub sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego albo wezwie stronę do wystąpienia o to w oznaczonym terminie, chyba że strona wykaże, że już zwróciła się w tej sprawie do właściwego organu lub sądu. W niniejszej sprawie, w ocenie skarżących, zagadnieniem wstępnym jest rozgraniczenie nieruchomości należących do skarżących i J. R..
Mając na uwadze powyższe, w pierwszej kolejności zauważyć należy, iż na etapie postępowania przed organami administracji publicznej nie ujawnił się spór skarżących i J. R. co do granicy działek. W konsekwencji, nie można zarzucić organom braku dodatkowych ustaleń w tym zakresie. Niezależnie jednak od tego, nie powinno budzić wątpliwości, że w toku postępowania administracyjnego organy powinny zbadać przebieg tej granicy, gdyż tylko wtedy możliwe jest ustalenie, na czyją działkę spływa woda opadowa z budynku inwentarsko-gospodarczego skarżących. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela jednak stanowiska skarżących, iż w warunkach niniejszej sprawy wymagane jest zawieszenie postępowania administracyjnego do czasu rozgraniczenia nieruchomości należących do skarżących i J. R.. Od rozstrzygnięcia tej kwestii nie zależy bowiem wydanie decyzji w niniejszej sprawie. W warunkach niniejszej sprawy zbadanie przebiegu granicy powinno najpierw nastąpić w oparciu o dostępne dokumenty ewidencyjne i kartograficzne czego organy nie dokonały w toku postępowania wyjaśniającego, na co Sąd I instancji nie zwrócił uwagi, natomiast stwierdził, iż sprawa została wyjaśniona w dostatecznym stopniu.
Za częściowo zasadny uznać też należy zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 ppsa. Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Zauważyć należy, iż zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie powinno pozwolić na prześledzenie toku rozumowania sądu, które doprowadziło go do sformułowania oceny o zasadności bądź bezzasadności skargi. Strona powinna po jego lekturze mieć pewność, że sąd przeanalizował każdy z podniesionych przez nią zarzutów, konfrontując je z zebranym materiałem dowodowym, wnioskami organów co do faktów wynikających z tych dowodów, prześledził tok postępowania administracyjnego pod kątem jego zgodności z prawem i zbadał zgodność wydanego aktu administracyjnego z prawem.
Sąd nie może więc ograniczyć się do ogólnikowych stwierdzeń, czy też tylko do przytoczenia wszystkich zarzutów bez odniesienia się do każdego z nich z osobna. Powinien wyjaśnić stronie, dlaczego w świetle przepisów prawa jej stanowisko jest prawidłowe bądź nieprawidłowe (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 czerwca 2009 r., sygn. akt II FSK 288/08, Lex nr 511298, i powołane w jego uzasadnieniu wyroki). Mając na uwadze powyższe, jak również treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku, stwierdzić należy, iż Sąd I instancji przytoczył wprawdzie zarzuty skargi, lecz ustosunkował się do nich w sposób bardzo ogólny i powierzchowny, nie rozwijając uzasadnienia w zakresie wykazującym skarżącym brak słuszności ich poszczególnych twierdzeń. W tym też zakresie podstawę kasacyjną opartą na wskazanym zarzucie uznać należy za usprawiedliwioną.
Na zakończenie, odnieść należy się natomiast do podstawy kasacyjnej opartej na zarzucie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie art. 66 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane (powołanego w podstawie prawnej decyzji organu I instancji) w związku z § 28 rozporządzenia Ministra Infrastruktury poprzez brak uwzględnienia zawartych w tym rozporządzeniu przepisów przejściowych. W pierwszej kolejności zauważyć należy, iż skarżący skutecznie zakwestionowali prawidłowość ustaleń stanu faktycznego, przyjętego do wyrokowania przez Sąd I instancji. W konsekwencji, stwierdzić należy, iż dopiero ustalenie stanu sprawy w sposób odpowiadający przepisom kpa pozwoli na ustalenie jakie przepisy prawa materialnego, w tym przepisy techniczno-budowlane i w jakim zakresie będą w niej miały zastosowanie. Nie powinno jednocześnie budzić wątpliwości, że wybór właściwej podstawy prawnej rozstrzygnięcia powinien nastąpić z uwzględnieniem nie tylko stanu faktycznego sprawy, ale również zmian stanu prawnego oraz obowiązujących przepisów przejściowych.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku. Sąd ten nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi wynagrodzenia za zastępstwo prawne wykonane na zasadzie prawa pomocy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, gdyż przepisy art. 209 i art. 210 ppsa mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Wynagrodzenie pełnomocnika za wykonaną pomoc prawną z urzędu należne od Skarbu Państwa (art. 250 ppsa) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 ppsa.