Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 16 października 2018 r., sygn. II SA/Rz 808/18 oddalił skargę Gminy Sokołów Małopolski na postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] maja 2018 r. nr [...], w przedmiocie nałożenia obowiązku dostarczenia ekspertyzy wykonanych robót budowlanych.
W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie (PINB) decyzją z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...], nakazał Gminie i Miastu Sokołów Młp., jako właścicielowi, wykonanie odwodnienia drogi gminnej Nr [...] zlokalizowanej na działce nr ewid. [...]., poprzez odtworzenie rowu przydrożnego - na odcinku długości 60 m w km 0+000 do 0+060 po stronie prawej (wzdłuż działek nr ewid. [...]). Decyzja ta stała się ostateczna w dniu [...] marca 2015 roku.
Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB) decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r., odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji PINB w Rzeszowie. Z kolei Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2017 r., uchylił w całości decyzję WINB z dnia [...] grudnia 2016 r. oraz stwierdził nieważność decyzji PINB w Rzeszowie z dnia [...] lutego 2015 r.
Następnie PINB w Rzeszowie decyzją z dnia [...] września 2017 r. zobowiązał Gminę Sokołów Młp. do sporządzenia i przedstawienia w wyznaczonym terminie projektu budowlanego zamiennego modernizacji przedmiotowej drogi.
Powyższa decyzja została uchylona decyzją Podkarpackiego WINB z dnia [...] stycznia 2018 r., a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że roboty budowlane zostały zrealizowane - pozwolenie na budowę zostało skonsumowane i z mocy prawa wygasło - nie ma zatem możliwości przeprowadzenia czynności naprawczych w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. PINB powinien rozważyć wydanie decyzji w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 lub 2, w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego i pod tym kątem przeprowadzić postępowanie wyjaśniające.
Wobec powyższego PINB postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2018 r. na podstawie art. 81 c ust. 2, w związku z art.
51. ust. 7 Prawa budowlanego nałożył na Gminę i Miasto Sokołów Małopolski, jako inwestora, obowiązek dostarczenia ekspertyzy wykonanych robót budowlanych związanych z modernizacją drogi gminnej Nr [...] zlokalizowanej na działce nr ewid. [...], wyznaczając termin do 30 czerwca 2018 r.
Organ wyjaśnił, że Gmina Sokołów Młp. prowadziła roboty budowlane w oparciu o decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w Leżajsku z dnia [...] lipca 1998 r., na mocy której uzyskała pozwolenie na wykonanie robót budowlanych przy modernizacji drogi gminnej Nr [...].
Pozwolenie to nie wyszczególniało numerów działek na których roboty miały być prowadzone. Z mapy do celów projektowych wynika, że istniejący przebieg drogi na odcinku w obrębie działek nr [...], jest zgodny z uwidocznionym w projekcie. W projekcie na całym odcinku drogi, po obu jej stronach, istniały rowy przydrożne, które przewidziano do renowacji.
Jak ustalił organ obecnie, pomiędzy ogrodzeniem działek nr [...], a krawędzią jezdni istnieje zagłębienie w gruncie, którego głębokość zmierzona w kilku miejscach wyniosła od 0,30 m do 0,60 m. Zagłębienie to posiada połączenie z rowem biegnącym wzdłuż drogi wojewódzkiej. Na odcinku drogi który przebiega wzdłuż działki [...] całkowicie usunięto pobocze, a skarpa rowu znajduje się bezpośrednio przy krawędzi jezdni.
Według projektu budowlanego przedmiotowa droga powinna na prostej i na łuku posiadać szerokość jezdni 5,0 m, obustronne pobocza o szerokości 1,0 m oraz obustronne rowy o nachyleniu skarp 1:1,5 i szerokości dna wykopu 0,40 m.
W rozpatrywanym przypadku szerokość jezdni wynosi od 4,70 m do 9,90 m. Ponadto, krawędź jezdni asfaltowej usytuowana jest w odległości od 0,70 m do 1,55 m od ogrodzenia działek nr [...].
Ustalenia te wskazują, iż roboty budowlane wykonane zostały w sposób niezgodny z udzielonym pozwoleniem na budowę, a ponadto naruszają przepisy Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. (Dz. U. z 2016 r., poz. 124) w zakresie poboczy oraz skarp nasypów. W ocenie organu zachodzą uzasadnione wątpliwości, co do jakości wykonanych robót budowlanych.
Gmina Sokołów Młp. wniosła zażalenie na postanowienie zarzucając naruszenie art. 77 k.p.a. oraz art. 81 c Prawa budowlanego. Podniosła, że sporna droga została jedynie zmodernizowana - ulepszona, co praktycznie nie wymagało pozwolenia na budowę. Obecnie istniejące zagłębienia biegnące wzdłuż ogrodzenia działek [...] spełniają swoją rolę odprowadzając wody opadowe. Droga istnieje ponad 20 lat, nie ma wymogu dostosowania istniejących obiektów budowlanych do przepisów obecnych. Modernizacja drogi była zaakceptowana przez organy, a później żadne inne roboty nie były prowadzone. Ponadto wskazano, że PINB nie sprecyzował, co ma zawierać ekspertyza oraz jakim ustaleniom ma służyć.
Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie kontrolowanym prze Sąd I instancji postanowieniem z dnia [...] maja 2018 r. uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej określenia podmiotu zobowiązanego do spełnienia obowiązku i orzekł, że adresatem obowiązku dostarczenia ekspertyzy jest Gmina Sokołów Małopolski, w pozostałej części utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.
W ocenie organu II instancji postanowienie było zgodne z prawem, należało jedynie prawidłowo określić podmiot zobowiązany do spełnienia obowiązku oraz doprecyzować treść uzasadnienia, co do przesłanek faktycznych leżących u podstaw nakazanego obowiązku.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Gmina Sokołów Małopolski podniosła m. in., że prawo własności do części działki, przez którą biegnie droga rości sobie J. Ż.oraz Gmina Sokołów Młp. Spór ten rozpatruje Sąd Rejonowy w Rzeszowie pod sygnaturą akt IC 1669/16, jak też Minister Infrastruktury i Budownictwa, który rozpoznaje odwołanie J. Ż. od decyzji Wojewody Podkarpackiego, który uznał prawo Gminy do spornego pasa gruntu zajętego pod drogę (działki nr [...]). Przedwczesne było zatem nakazanie wykonania ekspertyzy.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] czerwca 2018 r. zawiesił wszczęte na wniosek Gminy, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności zaskarżonego w niniejszej sprawie postanowienia.
Sąd Wojewódzki oddalając skargę uznał, że stan faktyczny sprawy został ustalony prawidłowo, nie przekroczono granic uznania administracyjnego, a motywy postanowienia wypełniają hipotezę art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego.
Według udzielonego pozwolenia budowlanego szerokość jezdni miała wynosić 5 m, obustronne pobocza miały mieć szerokość 1 m, zaprojektowano obustronne rowy o nachyleniu skarp 1:1,5 m.
Tymczasem w toku postępowania ustalono, że szerokość jezdni wynosi 4,70 m do 9,90 m, wzdłuż działek nr [...], brak jest pobocza i rowu przydrożnego. Pomiędzy ogrodzeniem działek nr [...], a krawędzią jezdni wykonano zagłębienie w gruncie o głębokości od 30 do 60 cm. Na odcinku działki nr [...] całkowicie usunięto pobocze, a skarpa zagłębienia znajduje się bezpośrednio przy krawędzi jezdni.
Tak wykonane roboty są niezgodne z udzielonym pozwoleniem i naruszają przepisy rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 2016 r., poz. 124) w zakresie poboczy i skarp nasypów, co uzasadnia poważne wątpliwości ich następstwa dla życia i zdrowia uczestników ruchu drogowego oraz mienia. Wątpliwości te będzie można usunąć dzięki specjalistycznym badaniom jakie przeprowadzi osoba przygotowująca ekspertyzę, odnoszącą się do wykonanych robót związanych z modernizacją drogi gminnej.
Sąd ocenił zarzut naruszenia art. 10 k.p.a., jako oczywiście nieuzasadniony. Wadliwe wskazanie przez organ I instancji - Gminy i Miasta Sokołów Młp. jako adresata obowiązku nie wpłynęło na pozbawienie skarżącej strony jakichkolwiek uprawnień procesowych, o czym świadczyło skorzystanie z zażalenia.
Organ odwoławczy zreformował w niezbędnym zakresie postanowienie organu I instancji, co polegało na wskazaniu jako podmiotu zobowiązanego do dostarczenia ekspertyzy - Gminy Sokołów Małopolski, stosownie z lp. 276 załącznika nr 2 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 września 1991 r., w sprawie podziału lub połączenia niektórych miast i gmin, w których dotychczas działały wspólne organy, oraz zmiany i ustalenia ich nazw i siedzib (Dz.U. z 1991 r., nr 87, poz. 397).
Nadto, zastosowanie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, nie wymagało wyjaśnienia czy wykonane roboty budowlane wypełniają definicje remontu czy przebudowy. O tym czy należy dostosowywać obiekt do obowiązujących przepisów, nie rozstrzyga się w postanowieniu o nałożeniu obowiązku dostarczenia ekspertyzy technicznej.
Gmina Sokołów Małopolski wniosła skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 16 października 2018 r. sygnatura akt II SA/Rz 808/18.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:
- 1. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 4, 81 c ust. 2 ustawy Prawo budowlane, co doprowadziłoby do naruszenia praw stron postępowania, a w szczególności prawa własności,
- 2. bezzasadne rozpatrzenie skargi w trybie uproszczonym, co wpłynęło na pominięcie istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych i prawnych, uniemożliwiło stronie w stopniu znaczącym obronę swoich praw (przesłanka nieważności).
Gmina wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd pominął fakt, że własność spornego pasa drogi jest nieustalona. Obecnie właścicielką jest J.Ż., nałożenie obowiązku na Gminę Sokołów Małopolski, narusza w sposób rażący art. 4 Prawa budowlanego.
Spór o własność, toczy się, w Sądzie i przed organami administracji. Gmina kwestionowała również twierdzenie Sądu, że nieistotne było ustalenie charakteru prowadzonych robót budowlanych. Brak było przesłanek, do zastosowania na obecnym etapie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego.
Organy nie wykazały, co wzbudziło ich uzasadnione wątpliwości w zakresie jakości użytych w czasie modernizacji materiałów, wyrobów jak też sposobu wykonanych robót, jak również stanu technicznego istniejącego obiektu. Obowiązkiem organu było wykazanie zaistnienia przesłanek z art. 81c ust 2 Prawa budowlanego.
Bez wyjaśnienia spraw własnościowych, ustalenia kogo powinny obciążyć obowiązki, bez rozstrzygnięcia czy w sprawie nie zachodzą przesłanki wynikające z art. 156 k.p.a., wydanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wyroku naruszało obowiązujące przepisy.
J. Ż.w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, w skrócie "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod uwagę z urzędu nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego.
Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy, a tym samym zasługuje na uwzględnienie, jednak Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił wszystkich zawartych w niej zarzutów.
W pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutu bezzasadnego rozpatrzenia skargi przez Sąd I instancji - w trybie uproszczonym, co doprowadzić miało do pominięcia istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych i prawnych, uniemożliwienia stronie w stopniu znaczącym obrony swoich praw (przesłanka nieważności).
Jak już wskazano Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził nieważności postępowania, gdyż od dnia 15 sierpnia 2015 r. obowiązuje przepis art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym, na które służy zażalenie.
Oznacza to, że w przypadku skargi na takie postanowienie organu administracji publicznej, skierowanie sprawy sądowoadministracyjnej do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, nie jest uzależnione od wniosku strony.
Skoro zastosowanie tego trybu było w niniejszej sprawie całkowicie zgodne z procedurą sadowoadministracyjną, to tylko z tego powodu, nie mogło dojść do uniemożliwienia stronie obrony jej praw.
Zasadny okazał się natomiast zarzut naruszenia art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. 2017 r., poz. 1332 z późn. zm.) - stanowiący podstawę prawną zaskarżonego postanowienia.
Przepis ten stwierdza, że organy administracji architektoniczno - budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz.
Przepis art. 81c zamieszczony został w rozdziale 8 ustawy Prawo budowlane zatytułowanym "Organy administracji architektoniczno – budowlanej i nadzoru budowlanego". Jest to rozdział obejmujący przepisy ustrojowe i kompetencyjne organów budowlanych. Umiejscowienie go w tym rozdziale pozwala stwierdzić, że przepis ma charakter ogólny i procesowy i powinien być stosowany w związku z odpowiednimi regulacjami szczegółowymi tej ustawy.
Kryterium uzasadnionych wątpliwości co do jakości robót budowlanych czy stanu technicznego obiektu budowlanego powinno być jedynym, które właściwy organ uwzględnia przy nakładaniu obowiązku.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że przepis art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane daje uprawnienie do nałożenia obowiązku dostarczenia ocen technicznych lub ekspertyz, gdy istnieją uzasadnione wątpliwości, a więc muszą to być wątpliwości kwalifikowane. Nakładając obowiązki na jego podstawie, organ nie może stosować wykładni rozszerzającej. Nie ma prawa nałożyć obowiązku sporządzenia ekspertyzy, jeżeli w danej sprawie nie występuje przesłanka uzasadnionych wątpliwości (wyrok NSA z dnia 13 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1331/10).
Podkreślić należy również, że ze względu na fakt, iż użyte przez ustawodawcę pojęcia "uzasadnionych wątpliwości" i "odpowiedniej ekspertyzy" mają charakter nieostry, to uzasadnienie podjętych działań w trybie ww. przepisu musi być oparte na szczegółowej analizie stanu faktycznego i wymaga wyczerpującego uzasadnienia (wyrok NSA z dnia 12 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 865/10).
Poza tym organ powinien precyzyjnie wskazać, jaką ekspertyzę i w jakim zakresie strona ma przedłożyć.
Przepis ten stosowany może być wówczas, gdy wiedza pracowników organu nadzoru budowlanego i środki, którymi dysponują, są niewystarczające do samodzielnego poczynienia ustaleń faktycznych niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia.
W tej sprawie zebrano już i poddano ocenie na wcześniejszych etapach postępowania, obszerny materiał dowodowy. W rzeczywistości problemem organu nadzoru budowlanego był rodzaj decyzji i sposób rozstrzygnięcia sprawy, a nie realne wątpliwości w zakresie robót budowlanych lub stanu technicznego drogi.
Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynikało bowiem, że według zatwierdzonego projektu budowlanego przedmiotowa droga powinna na prostej i na łuku posiadać szerokość jezdni 5,0 m, obustronne pobocza o szerokości 1,0 m oraz obustronne rowy o nachyleniu skarp 1:1,5 i szerokości dna wykopu 0,40 m.
Natomiast na rozpatrywanym odcinku szerokość jezdni wynosiła od 4,70 m do 9,90 m. Krawędź jezdni asfaltowej usytuowana była w odległości od 0,70 m do 1,55 m od ogrodzenia działek nr [...].
To zdaniem organu wskazuje, iż roboty budowlane wykonane zostały w sposób niezgodny z udzielonym pozwoleniem na budowę, a ponadto naruszają przepisy Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. (Dz. U. z 2016 r., poz. 124) w zakresie poboczy oraz skarp nasypów. Ta okoliczność została zakwalifikowana jako uzasadnione wątpliwości, co do jakości wykonanych robót budowlanych.
Stan faktyczny i dotychczas poczynione ustalenia, nie wskazują aby organ nadzoru budowlanego nie mógł samodzielnie przy użyciu wiedzy i środków, którymi dysponuje, rozstrzygnąć sprawy. Omawiany przepis nie może być nadużywany (wyrok NSA z dnia 26.09.2018 r., II OSK 2212/16).
Organ nie wykazał, że oceny stanu technicznego istniejącej drogi i wniosków jakie z niej mogą wypływać, dokonać może jedynie osoba posiadająca szczególne kwalifikacje.
W przedmiotowej sprawie, wątpliwości związane były w istocie ze zgodnością inwestycji z prawem i nie wymagały specjalistycznej wiedzy technicznej. Ocena zgodności z prawem jest wyłączną kompetencją organu administracji i nie może być wynikiem opinii biegłego.
W opisanych wyżej okolicznościach nałożenie obowiązku przedłożenia żądanej ekspertyzy było nieuzasadnione, a organ nadzoru budowlanego w żaden sposób nie wykazał celowości i konieczności nałożenia go na stronę.
Sąd I instancji stwierdził za organem, że wykonane roboty są niezgodne z udzielonym pozwoleniem i naruszają przepisy rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, w zakresie poboczy i skarp nasypów, "co uzasadnia poważne wątpliwości ich następstw dla życia i zdrowia uczestników ruchu drogowego oraz mienia". Uznał, że wątpliwości te będzie można usunąć dzięki specjalistycznej ekspertyzie odnoszącej się do wykonanych robót związanych z przedmiotową drogą gminną
Sąd Wojewódzki pominął jednak, że nakazy organu sformułowane w trybie tego przepisu powinny być nakierowane na ustalenie wątpliwości natury głównie technicznej, gdzie potrzebna jest wiedza specjalistyczna, a nie wątpliwości natury prawnej jak w tym przypadku.
Sam fakt wykonania robót niezgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę czy przepisami, nie może stanowić samodzielnej i wystarczającej przesłanki nałożenia obowiązków określonych w art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego (podobnie wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2542/14, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Oczywiście w przypadku stwierdzenia wpływu wykonanych robót budowlanych na nieruchomości sąsiadujące, przepis art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego pozwala na nakazanie przedłożenia odpowiednich ekspertyz przez inwestora realizującego zadanie inwestycyjne, które wpływ na otoczenia, jednak jego zastosowanie powinno być wyraźnie uzasadnione, a należytego uzasadnienia dla zastosowania tego przepisu w zaskarżonym postanowieniu zabrakło.
Skoro organy nie wykazały konieczności nałożenia na stronę obowiązku przedstawienia oceny technicznej zrealizowanych robót budowlanych oraz odstąpiły od dokonania samodzielnych ustaleń i ocen w tym zakresie, a Sąd I instancji błędnie zaakceptował takie stanowisko, to skutkować musiało uchyleniem kontrolowanego wyroku.
Naczelny Sąd Administracyjny uznając za usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego, uznał za możliwe wydanie orzeczenia reformatoryjnego, gdyż istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona.
Chociaż żądanie zawarte w skardze kasacyjnej ograniczało się do wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnymi do ponownego rozpoznania, to nie było przeszkody do uchylenia tego wyroku i rozpoznania skargi. Wyrażona w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej nie obejmuje, związania wnioskami skargi kasacyjnej, co do sposobu wzruszenia zaskarżonego wyroku.
Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok oraz zaskarżone i poprzedzające je postanowienie. O kosztach postępowania, które zawierają wpis od skargi, skargi kasacyjnej, opłatę kancelaryjną od wniosku o sporządzenie uzasadnienia wyroku i wynagrodzenie pełnomocnika, orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.