Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 4 września 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 396/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę [...] sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w [...] oraz Z. B. na decyzję Wojewody Małopolskiego (zwanego dalej "Wojewodą") z dnia 21 lutego 2020 r., znak Wl-1.7840.5.87.2019.KL utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa (zwanego dalej "Prezydentem") z dnia 31 maja 2019 r., nr 988/6740.1/2019, który po ponownym rozpoznaniu wniosku [...] sp. z o.o. sp.k., umorzył postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla zamierzenia budowlanego pn.: Budowa zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych (budynki A i B) z garażami podziemnymi dla samochodów osobowych i instalacjami wewnętrznymi (wod.-kan., c.o., wentylacji mechanicznej, elektryczną, słaboprądową i teletechniczną), wewnętrznym układem drogowym z naziemnymi miejscami postojowymi, infrastrukturą techniczną (instalacją kanalizacji sanitarnej, instalacją kanalizacji opadowej ze zbiornikiem retencyjnym, energetyczną -wewnętrzne instalacje zasilające, oświetleniem zewnętrznym), rozbiórką elementów nieczynnej instalacji wodociągowej i kanalizacyjnej, rozbiórką fragmentów istniejących fundamentów oraz przebudową kolidującej instalacji teletechnicznej na dz. nr [...] obr. [...]przy ul. [...] w Krakowie.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] sp. z o.o. sp.k. zarzucając naruszenie:
- 1. art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 290 z późn. zm., dalej "P.b.") poprzez błędne uznanie, że brak jest podstaw do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w sytuacji, gdy budowa została zrealizowana w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę, która następnie została uchylona;
- 2. art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 256, dalej "K.p.a.") poprzez uznanie, że w sytuacji, gdy budowa została zrealizowana w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę, która następnie została uchylona, prowadzenie postępowania w celu wydania nowej decyzji o pozwoleniu na budowę, jest bezprzedmiotowe;
- 3. art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") w zw. z art. art. 28 ust. 1 P.b., art. 7, art. 8, art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez oddalenie skargi na decyzję wydaną "z naruszeniem przywołanych przepisów prawa materialnego",
- 4. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 K.p.a., poprzez oddalenie skargi na decyzję wydaną w oparciu o błędną ocenę zgromadzonych w sprawie dowodów i błędną wykładnię prawa.
Wskazując na powyższe skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, jak również uchylenie decyzji obu instancji, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. Skarżąca zwróciła się także o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Na wstępie należy wskazać, że art. 193 zd. drugie P.p.s.a. (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm.) wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze P.p.s.a. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie relacjonuje więc opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej przedstawionych przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.
W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.
W tym miejscu należy przypomnieć, że wnioskiem z dnia 11 lipca 2013 r. [...] sp. z o.o. sp.k. (wówczas pod firmą [...] sp. z o.o. sp.k.) zwróciła się o udzielenie jej pozwolenia na budowę dla zamierzenia budowlanego opisanego na wstępie niniejszego uzasadnienia i takie pozwolenie uzyskała w drodze decyzji Prezydenta z dnia 26 września 2013 r.
Powyższą decyzję zaskarżyli sąsiedzi terenu inwestycji.
Wojewoda decyzją z dnia 20 listopada 2013 r. umorzył postępowanie odwoławcze nie uznając odwołujących się za strony postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 1 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 50/14 uchylił zaskarżoną decyzję wskazując, że ze względu na niekompletną i nieprecyzyjną analizę przepisów technicznych, na podstawie których ustala się obszar oddziaływania planowanego obiektu, krąg stron został zawężony przedwcześnie.
W międzyczasie inwestycja była jednak realizowana, a Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie – Powiat [...] decyzją z dnia 1 czerwca 2015 r. wydał pozwolenie na jej użytkowanie.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2002/14 oddalił skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 1 kwietnia 2014 r. wniesioną przez inwestora.
Wojewoda decyzją z dnia 22 sierpnia 2016 r. ponownie umorzył postępowanie odwoławcze.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 21 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 1321/16 uchylił wymienioną wyżej decyzję stwierdzając, że organ odwoławczy nie odniósł się do wszystkich istotnych przepisów. Jednocześnie nakazał uwzględnienie faktu zakończenia budowy i oraz wymienionej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 1 czerwca 2015 r.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewoda decyzją z dnia 14 czerwca 2017 r. ponownie umorzył postępowanie odwoławcze.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 30 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1010/17 uchylił wymienioną decyzję Wojewody, natomiast Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 4 października 2018 r., sygn. akt II OSK 1249/18 oddalił skargę kasacyjną Wojewody.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewoda decyzją z dnia 3 kwietnia 2019 r., rozpatrując tym razem złożone odwołania, uchylił decyzję Prezydenta z dnia 26 września 2013 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, a to z uwagi na konieczność zbadania sprawy w świetle aktualnego stanu prawnego, ponieważ od 14 grudnia 2013 r. w teren inwestycji objęty jest planem miejscowym.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezydent decyzją z dnia 31 maja 2019 r. umorzył postępowanie z wniosku [...] sp. z o.o. sp.k. w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla projektowanego przez spółkę zamierzenia budowlanego. Wskazał, że po zrealizowaniu inwestycji, zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę stało się bezprzedmiotowe, a postępowanie w tym zakresie z mocy art. 105 § 1 K.p.a. ulegało umorzeniu. W okolicznościach sprawy, w dacie wydania decyzji przez Prezydenta obiekty budowlane objęte wnioskiem o udzielenie pozwolenia na ich budowę, zostały już zrealizowane, a przed uchyleniem poprzedniego pozwolenia na budowę proces inwestycyjno-budowlany został zakończony, o czym świadczy decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o pozwoleniu na użytkowanie.
Powyższe stanowisko zostało powielone przez Wojewodę, a także zaaprobowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w zaskarżonym wyroku. Sąd ten w szczególności przypomniał, że roboty budowlane w ramach zamierzenia zostały ostatecznie zakończone w 2015 r. i nie będą wznawiane. Wydanie pozwolenia na użytkowanie w trybie art. 59 P.b. potwierdziło okoliczność wyłączającą możliwość wydania pozwolenia na budowę. Decyzja o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego przesądza o zgodności z prawem wzniesionego obiektu i czyni bezprzedmiotowym niezakończone postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę.
Mając na uwadze przedstawione syntetycznie istotne okoliczności sprawy, rozpoznanie skargi kasacyjnej należy rozpocząć od łącznej oceny dwóch pierwszych zawartych w niej zarzutów dotyczących naruszenia: art. 28 ust. 1 P.b. i art. 105 § 1 K.p.a. Opierają się one na wspólnym założeniu wyjściowym. [...] sp. z o.o. sp.k. uważa bowiem za błędne twierdzenie, że nie ma podstaw do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w sytuacji, gdy budowa została zrealizowana w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę, która następnie została uchylona.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko skarżącej kasacyjnie nie jest trafne.
Tytułem wstępu Naczelny Sąd Administracyjny odnotowuje, że w skardze kasacyjnej [...] sp. z o.o. sp.k. przedstawiła zarzut naruszenia art. 28 ust. 1 P.b. wskazując, z niewiadomych powodów, na tekst jednolity tego aktu prawnego: Dz. U. z 2016 r., poz. 290 z późn. zm. Publikator ten nie koresponduje ani z datą pierwotnego pozwolenia na budowę (2013 r.), ani z datą ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy przez Wojewodę (2020 r.). Wskazana tu nieścisłość nie ma jednak istotnego znaczenia dla sprawy, gdyż art. 28 ust. 1 P.b. nie był przez ustawodawcę zmieniany na przestrzeni lat, poza pewną korektą z 2015 r. Informacyjnie Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że w dacie wydania zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji tekst jednolity P.b. opublikowano w Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 z późn. zm.
Uwzględniając dotychczasowe orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. przykładowo wyroki z dnia 14 czerwca 2023 r., sygn. Akt II OSK 2024/20, czy z dnia 20 września 2023 r., sygn. akt II OSK 976/22) zaznaczyć należy, że zasadą jest, że roboty budowlane, na które wymagana jest decyzja o pozwoleniu na budowę można rozpocząć na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 28 ust. 1 P.b.). Decyzja o pozwoleniu na budowę, w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji, dotyczy robót przyszłych i zamierzonych. Stwierdzenie przez organ administracji architektoniczno-budowlanej w toku postępowania, że zamierzenie budowlane, którego dotyczy wniosek, zostało już zrealizowane oznacza, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie.
W wyniku uchylenia decyzji przez Wojewodę decyzji Prezydenta z dnia 26 września 2013 r., sprawa z wniosku [...] sp. z o.o. sp.k. o udzielenie pozwolenia na budowę wymagała ponownego rozpatrzenia w postępowaniu zwykłym. Jednakże zarazem poza sporem jest, że w międzyczasie inwestycja była realizowana w oparciu o decyzję z 2013 r. i została zakończona, a Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie – Powiat [...] decyzją z dnia 1 czerwca 2015 r. wydał pozwolenie na jej użytkowanie.
Skoro stwierdzono, że roboty budowlane objęte wnioskiem zostały wykonane, co zostało potwierdzone pozwoleniem na użytkowanie inwestycji, to postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę stało się bezprzedmiotowe. Słusznie więc uznał Sąd pierwszej instancji, że kontrolowana decyzja nie narusza art. 105 § 1 k.p.a.
Jakkolwiek nie zostało to podniesione w skardze kasacyjnej, to należy zaznaczyć, że art. 28 ust. 1 P.b., także w ujęciu systemowym, nie mógł zostać odniesiony do zrealizowanej już inwestycji. Trzeba w tym kontekście zwrócić uwagę na art. 37 ust. 2 P.b., który jako przepis szczególny, dotyczy właśnie sytuacji, gdy uprzednio wydane pozwolenie na budowę zostaje uchylone (względnie dochodzi do stwierdzenia jego nieważności).
W stanie prawnym obowiązującym w dacie zaskarżonej decyzji możliwe było wydanie w takich warunkach ponownego pozwolenia na budowę, ale musiałoby mieć ono za przedmiot nadal czynności przyszłe: "rozpoczęcie albo wznowienie budowy". Ustawodawca nie przewidywał udzielenia pozwolenia na budowę dla definitywnie zakończonej inwestycji, a w szczególności inwestycji objętej pozwoleniem na użytkowanie.
Można dodać, że art. 37 ust. 2 P.b. został znowelizowany ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 471) w zakresie pozwalającym na wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę również w przypadku zakończenia robót budowlanych. Wskazana tu ustawa nowelizująca weszła w życie 19 września 2020 r., czyli po wydaniu zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji, dlatego też nie mogła być uwzględniona w toku sprawowanej kontroli legalności.
Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej (wymienione wyżej w punktach 3 i 4) nie są usprawiedliwione. Zarzuty te mają ogólny charakter, a do tego nie zostały uzasadnione. Czyni to niemożliwym ustalenie, w jakim kontekście miało dojść do naruszenia w toku postępowania przez organami administracji art. 7, art. 8, art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a. i dlaczego Sąd pierwszej instancji powinien był – jak chciałaby skarżąca spółka – wydać inne orzeczenie, aniżeli oparte na podstawie art. 151 P.p.s.a.
Odnosząc się do pozostałych treści skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny nadmienia, iż odnotował wywody [...] sp. z o.o. sp.k. dotyczące art. 153 P.p.s.a. Sąd zmuszony jest jednak zauważyć, że przepis ten nie został przedstawiony jako naruszony w podstawach skargi kasacyjnej, a skarga kasacyjna jest rozpoznawana w graniach tych podstaw.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, uznając zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.