Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowiez 4 września 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 396/20

Uzasadnienie

Prezydent Miasta K. decyzją [...].[...] z 31 maja 2019 r. znak [...], po ponownym rozpoznaniu wniosku z 11 lipca 2013 r. umorzył postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji pn.: dla zamierzenia budowlanego pn.: Budowa zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych (budynki A i B) z garażami podziemnymi dla samochodów osobowych i instalacjami wewnętrznymi (wod.-kan., c.o., wentylacji mechanicznej, elektryczną, słaboprądową i teletechniczną), wewnętrznym układem drogowym z naziemnymi miejscami postojowymi, infrastrukturą techniczną (instalacją kanalizacji sanitarnej, instalacją kanalizacji opadowej ze zbiornikiem retencyjnym, energetyczną -wewnętrzne instalacje zasilające, oświetleniem zewnętrznym), rozbiórką elementów nieczynnej instalacji wodociągowej i kanalizacyjnej, rozbiórką fragmentów istniejących fundamentów oraz przebudową kolidującej instalacji teletechnicznej na dz. nr [...] obr. [...] przy [...] w K..

Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie: Dz.U. z 2020 r., poz. 256), dalej "K.p.a.".

Organ I instancji orzekał w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Wniosek o wydanie pozwolenia na budowę został złożony w okresie ważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nr [...] z 9 marca 2012 r., znak: [...] utrzymanej w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. znak: [...] z 1 czerwca 2012 r. Ww. decyzja o ustaleniu warunków zabudowy przeniesiona została na rzecz inwestora decyzją nr [...] z 13 listopada 2012 r., znak: [...] [...]

Prezydent Miasta K. decyzją nr [...] z 26 września 2013 r. znak: [...] udzielił inwestorowi: [...] Sp. z o.o. Sp.K. w [...] pozwolenia na budowę dla ww. inwestycji.

Sąsiedzi terenu inwestycji, którzy nie byli uznani za strony postępowania, (Z. B., M. R., M. R., Z. S.-F. oraz Wspólnota Mieszkaniowa nieruchomości przy ul. [...] nr [...] w K.), wnieśli odwołania od ww. decyzji.

Wojewoda decyzją z 20 listopada 2013 r. znak [...] umorzył postępowanie odwoławcze, uznając że krąg stron został ustalony przez organ I instancji prawidłowo.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w wyniku złożonej skargi na ww. decyzję Wojewody, wyrokiem z 1 kwietnia 2014 r., sygn. II SA/Kr 50/14, uchylił zaskarżoną decyzję wskazując, że ze względu na niekompletną i nieprecyzyjną analizę przepisów technicznych, na podstawie których ustala się obszar oddziaływania planowanego obiektu, krąg stron został zawężony przedwcześnie.

W dniu 14 grudnia 2013 r. weszła w życie uchwała nr [...] Rady Miasta K. z dnia 20 listopada 2013 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" (Dz.Urz.Woj.[...]), dalej "m.p.z.p.". Zdaniem organu I instancji teren inwestycji (dz. nr [...] obr. [...]) objętej przedmiotowym wnioskiem o pozwolenie na budowę, położony jest w granicach tego planu, a co za tym idzie w chwili obecnej projekt budowlany winien być konfrontowany, zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (obecnie Dz.U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.), dalej "P.b.", z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na danym obszarze.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki decyzją z 1 czerwca 2015 r. znak [...] wydał pozwolenie na użytkowanie ww. inwestycji w związku z jej ukończeniem.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 26 kwietnia 2016 r. sygn. II OSK 2002/14 oddalił skargę kasacyjną na ww. wyrok WSA w Krakowie wniesioną przez inwestora.

Wojewoda decyzją z 22 sierpnia 2016 r. znak [...] ponownie umorzył postępowanie odwoławcze wskazując, że nie pochodziło ono od stron.

WSA w Krakowie wyrokiem z 21 grudnia 2016 r. sygn. II SA/Kr 1321/16 uchylił ww. decyzję stwierdzając, że organ odwoławczy nie odniósł się do wszystkich koniecznych przepisów. Jednocześnie nakazał uwzględnienie faktu zakończenia budowy i ww. decyzji PINB w K. - Powiat Grodzki z 1 czerwca 2015 r. pozwalającej na użytkowanie budynków będących przedmiotem projektu budowlanego.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewoda decyzją z 14 czerwca 2017 r. ponownie umorzył postępowanie odwoławcze odnosząc się do przepisów wskazanych w ww. wyroku WSA w Krakowie.

WSA w Krakowie wyrokiem z 30 listopada 2017 r. sygn. II SA/Kr 1010/17 uchylił ww. decyzję Wojewody. Sąd stwierdził naruszenie przez organ art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325) - dalej "P.p.s.a.".

NSA wyrokiem z 4 października 2018 r. sygn. II OSK 1249/18 oddalił skargę kasacyjną Wojewody, podzielając stanowisko sądu wojewódzkiego.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewoda decyzją z 3 kwietnia 2019 r. znak [...] uchylił decyzję Prezydenta Miasta K. nr [...] z 26 września 2013 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji z uwagi na konieczność zbadania sprawy w świetle aktualnego stanu prawnego, ponieważ od 14 grudnia 2013 r. w przedmiotowym terenie obowiązuje m.p.z.p.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji wydał opisaną na wstępie decyzję z 31 maja 2019 r.

W uzasadnieniu tej decyzji organ I instancji wskazał, że po wydaniu przez organ II instancji decyzji kasatoryjnej, a więc uchylającej decyzję o pozwoleniu na budowę i przekazaniu sprawy organowi l instancji, Prezydent Miasta K. zobowiązany był ponownie rozpatrzyć wniosek inwestora z 11 lipca 2013 r. o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji.

Organ zaznaczył, że realizacja przedmiotowej inwestycji miała miejsce w okresie, gdy decyzja o pozwoleniu na budowę funkcjonowała w obrocie prawnym, bowiem decyzja Wojewody z 20 listopada 2013 r. umarzająca postępowanie odwoławcze, jako decyzja organu II instancji była ostateczna, a co za tym idzie inwestor mógł realizować uprawnienia wynikające z decyzji Prezydenta Miasta K. z 26 września 2013 r. o pozwoleniu na budowę.

Organ wskazał, że złożenie skargi do sądu administracyjnego nie powoduje z mocy prawa wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej (art. 61 § 1 P.p.s.a.), a postanowieniem z 27 lutego 2014 r., sygn. II SA/Kr 50/14 WSA w Krakowie odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

Organ wyjaśnił, że uchylenie przez WSA w Krakowie zaskarżonej decyzji Wojewody o umorzeniu postępowania odwoławczego miało miejsce 1 kwietnia 2014 r., kiedy art. 152 P.p.s.a. miał brzmienie: W razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku.

W ocenie organu I instancji w wyroku z 1 kwietnia 2014 r., sygn. II SA/Kr 50/14 WSA w Krakowie nie odniósł się do wykonalności przedmiotowej decyzji, zatem jako orzeczenie nieprawomocne nie wywoływał on takich skutków prawnych, by inwestor obowiązany był się powstrzymywać od realizacji uprawnień nadanych mu przedmiotową (wykonalną) decyzją administracyjną. Orzeczenie WSA w Krakowie uzyskało przymiot prawomocności z dniem wydania przez NSA wyroku oddalającego skargę kasacyjną (26 kwietnia 2016 r., sygn. II OSK 2002/14), a zatem już po faktycznym zrealizowaniu i prawnym zakończeniu inwestycji.

Przy ponownym rozpoznaniu wniosku organ I instancji obowiązany jest brać pod uwagę stan prawny i faktyczny istniejący w dacie ponownego orzekania. Organ I instancji zauważył, iż okoliczność zrealizowania inwestycji objętej uchyloną przez organ odwoławczy decyzją o pozwoleniu na budowę ma fundamentalne znaczenie w niniejszej sprawie, bowiem fakt ten uniemożliwia rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy co do istoty. Organ I instancji podał, iż zgodnie z brzmieniem art. 28 ust. 1 P.b. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31.

Organ wyjaśnił, że z literalnego brzmienia ww. regulacji wynika, iż na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę można rozpocząć roboty budowlane. Decyzja o pozwoleniu na budowę jest więc impulsem uprawniającym inwestora do rozpoczęcia robót budowlanych i jest immanentnie związana z zamiarem wykonania określonych robót budowlanych, które nie zostały wykonane (mają być wykonane w przyszłości). Jak wynika z brzmienia art. 28 ust. 1 P.b., pozwolenie na budowę (decyzja administracyjna, na podstawie której można rozpocząć roboty budowlane) może dotyczyć wyłącznie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych, zatem jeżeli obiekt budowlany został już w całości wzniesiony w oparciu o ostateczną decyzję pozwolenia na budowę, która następnie została uchylona, to organ administracji architektoniczno-budowlanej winien postępowanie umorzyć.

Organ wskazał, że w uzasadnieniu wyroku z 7 grudnia 2005 r., sygn. II OSK 286/05 Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że po zrealizowaniu określonej inwestycji, zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę jest bezprzedmiotowe, a postępowanie w tym zakresie winno z mocy art. 105 § 1 K.p.a. ulec umorzeniu.

Organ powołując się na wyroki WSA w Warszawie z 25 stycznia 2006 r., sygn. VII SA/Wa 661/05 oraz z 19 kwietnia 2005 r., sygn. VII SA/Wa 516/04, wskazał, że wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę w sytuacji, gdy budowa została już zrealizowana, w sposób rażący narusza art. 28 ust. 1 P.b.

Organ podkreślił też, powołując się na wyrok WSA w Olsztynie z 29 listopada 2017 r., sygn. II SA/Ol 823/17 i tezy z literatury, że przyczyną bezprzedmiotowości postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, jest zrealizowanie w całości obiektów budowlanych objętych tym wnioskiem.

Skoro w dacie wydania decyzji przez organ l instancji obiekty budowlane objęte wnioskiem o udzielenie pozwolenia na ich budowę, zostały już zrealizowane, a przed uchyleniem poprzedniego pozwolenia na budowę proces inwestycyjno-budowlany został zakończony, o czym świadczy decyzja PINB o pozwoleniu na użytkowanie, to postępowanie w sprawie udzielenia tego pozwolenia należało umorzyć.

W świetle zaś art. 37 ust. 2 pkt 2 P.b., w przypadku stwierdzenia nieważności albo uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę rozpoczęcie albo wznowienie budowy może nastąpić po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, o której mowa w art. 28 ust. 1.

Organ opisał również wykładnię bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego w myśl art. 105 § 1 K.p.a. Wskazał, że celem decyzji o pozwoleniu na budowę nie jest legalizowanie już zrealizowanej inwestycji, ani też dokonanie oceny już wykonanych robót (zob. wyrok NSA z 7 grudnia 2005 r., sygn. II OSK 285/05).

Organ dodał, że akcentuje się również w orzecznictwie, że wydanie zmieniającej pozwolenie na budowę na podstawie art. 36a ust. 1 P.b., podlega tym samym rygorom, co wydanie pozwolenia na budowę. Także w tym wypadku decyzja może dotyczyć wyłącznie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych i nie możne być wydana w odniesieniu do robót budowlanych już zrealizowanych, co wynika wprost z treści art. 32 ust. 4a P.b. Sytuacji tej nie zmienia fakt wykonania robót budowlanych na podstawie ostatecznej decyzji, która została następnie wyeliminowana z obrotu prawnego (por. wyrok NSA z 18 grudnia 2012 r., sygn. II OSK 1520/11). Nie jest możliwe wydanie pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy obiekt budowlany wybudowany został na podstawie decyzji ostatecznej o pozwoleniu na budowę, która następnie została wyeliminowana z obrotu prawnego.

Stanowisko to jest ugruntowane w orzecznictwie i dodatkowo wzmocnione dodaniem do art. 32 P.b. w drodze nowelizacji ust. 4a, który wprost potwierdza powyższą zasadę (Z. Niewiadomski red., Prawo budowlane. Komentarz, Legalis 2015, wyd. 6).

W ocenie organu I instancji bezprzedmiotowym jest, wobec ujawnienia bezspornego faktu zrealizowania inwestycji, analiza projektu budowlanego pod kątem zgodności z ustaleniami obowiązującego na tym obszarze ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (który w dacie wydania przez Prezydenta Miasta K. uchylonej przez Wojewodę decyzji o pozwoleniu na budowę nie obowiązywał), bowiem w stanie faktycznym i prawnym mającym miejsce w niniejszej sprawie w żadnym wypadku nie byłoby możliwe wydanie, w wyniku ponownego rozpoznania wniosku, decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty.

Reasumując organ I instancji stwierdził, że orzeka według stanu prawnego i faktycznego z daty wydania nowej decyzji po ponownym rozpatrzeniu wniosku w tej sprawie. Przedmiotem takiej decyzji nie jest dokonanie oceny wykonanych już robót, tylko zatwierdzenie projektu budowlanego przyszłego zamierzenia inwestycyjnego oraz zgoda na wykonanie w przyszłości określonych robót budowlanych, a w razie konieczności - określenie warunków realizacji tych robót, o czym stanowi art. 36 ust. 1 P.b.

Następnie organ wyjaśnił, iż w niniejszej sprawie brak jest podstaw do wydania decyzji zgodnie z art. 37 ust. 2 P.b.

Organ wskazał, że ustawodawca wprost określił, że w sytuacji uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę jedynie rozpoczęcie albo wznowienie budowy następuje po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, o której mowa wart. 28 ust.

1. Zdaniem organu z powyższego wynika, że przepis ten, a co za tym idzie obowiązek wydania przez organ właściwy decyzji na podstawie art. 28 ust. 1 P.b., dotyczy jedynie takich przypadków, gdy roboty budowlane nie zostały rozpoczęte albo rozpoczęły się, ale nie zostały ukończone. Organ wskazał ponadto, że gdy zamierzenie inwestycyjne objęte wnioskiem zostało już definitywnie zakończone (roboty budowlane zostały zrealizowane, a cała inwestycja przyjęta skutecznie do użytkowania), postępowanie w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę jest bezprzedmiotowe.

[...] spółka z o.o. sp. k. w [...] złożyła od powyższej decyzji odwołanie, w którym zarzuciła organowi l instancji wydanie decyzji bez wskazania podmiotu, na rzecz którego została wydana, brak uzasadnienia umorzenia postępowania oraz brak uwzględnienia w sprawie wiążących wyroków sądów administracyjnych.

Skarżąca spółka zarzuciła naruszenie art. 28 ust. 1 P.b., art. 7, art. 8, art. 11, art. 107 § 1 pkt 3 i pkt 4 oraz § 3 K.p.a.

Wojewoda decyzją z 21 lutego 2020 r. znak [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję I instancji, orzekając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. i art. 82 ust. 3 P.b.

W uzasadnieniu powyższej decyzji organ odwoławczy przywołał treść art. 28 P.b. podkreślając, że konieczność zachowania kolejności (najpierw decyzje, później roboty budowlane) ustawodawca podkreślił poprzez użycie słowa jedynie, a także wskazując enumeratywny katalog wyjątków nie mających zastosowania do tej zasady (art. 29-31 Pb). Odnośnie kwestii wpływu zakończenia robót budowlanych na bezprzedmiotowość postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji.

Kolejno organ odwoławczy wskazał, że podniesiony w odwołaniu zarzut naruszenia w decyzji I instancji art. 107 § 1 pkt 3 K.p.a. przez ograniczenie się w uzasadnieniu rozstrzygnięcia do wspomnienia, iż decyzja z 26 września 2013 r. została wydana na rzecz spółki [...] sp. z o.o. w [...] i nieoznaczenie na rzecz kogo została wydana skarżona decyzja, nie jest bezzasadny.

Zdaniem organu odwoławczego w sprawie warto uwzględnić dane z Rejestru Przedsiębiorców - [...], z którego wynika, że spółka, na rzecz której wydano decyzję z 26 września 2013 r., dnia 11 lutego 2015 r. zmieniła nazwę na [...] sp. z o.o. w [...]. Organ II instancji stwierdził, że w tych okolicznościach opisane uchybienie nie może skutkować uchyleniem dotkniętej nim decyzji, gdyż mamy do czynienia z przedsiębiorcą (podmiotem), którego nazwa uległa zmianie ([...]). Organ odwoławczy podkreślił, że korzystając z uprawnień organu II instancji w niniejszym postępowaniu usunięto wskazany brak skarżonej decyzji, w wyrzeczeniu wskazując inwestora w aktualnym brzmieniu jego nazwy.

Odnosząc się do zarzutu odwołania naruszenia art. 153 P.p.s.a. w stosunku do wyroku WSA w Krakowie z 30 listopada 2017 r., sygn. SA/Kr 1010/17 oraz wyroku NSA z 4 października 2018 r., sygn. II OSK 1249/18, organ odwoławczy wyjaśnił, że przesłanką stanowiącą podstawę uchylenia decyzji z 14 czerwca 2017 r. było zbyt wąskie oznaczenie obszaru oddziaływania przedsięwzięcia inwestycyjnego oraz odmowa przyznania przymiotu strony podmiotom, które sąd ostatecznie jako strony wskazał. Tym samym sąd zobowiązał organy administracji architektoniczno-budowlanej do rozpatrzenia sprawy zgodnie z przepisami prawa przy udziale nowych stron w postępowaniu.

Sąd przy tym nie przesądził o rozstrzygnięciu, pozostawiając organom administracji publicznej badanie sprawy w świetle aktualnego stanu prawno-materialnego. Zdaniem organu odwoławczego, rozszerzony przez sąd krąg stron postępowania został zgodnie z treścią wyroku uwzględniony zarówno w decyzji Wojewody z 5 kwietnia 2019 r., jak i w skarżonej decyzji Prezydenta Miasta K. z 31 maja 2019 r. W ocenie organu odwoławczego obie instancje w okolicznościach rozszerzonego kręgu stron postępowania rozpatrzyły sprawę zgodnie z przepisami prawa (art. 6 K.p.a.) uwzględniając fakt oddania budynku do użytkowania. Konkludując organ odwoławczy stwierdził, że zarzut naruszenia art. 153 P.p.s.a. nie znajduje potwierdzenia w dowodach sprawy.

Powyższą decyzję Wojewody z 21 lutego 2020 r. znak [...] zaskarżyli do WSA w Krakowie Z. B. oraz [...] spółka z o.o. sp. k. w [...].

W uzasadnieniu swojej skargi Z. B. podniósł zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 82 ust. 3 P.b. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. w zw. z art. 10 § 1 w zw. z art. 109 § 1 K.p.a., poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie, wyrażające się w wydaniu przez organ II instancji zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy skarżący Z. B., będący stroną postępowania przed Prezydentem Miasta K., znak: [...], nie został poinformowany przez ww. organ I instancji o możliwości zapoznania się z aktami przedmiotowej sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, a ponadto, skarżącemu Z. B. w ogóle nie została doręczona utrzymana w mocy zaskarżoną decyzją z 21 lutego 2020 r. przez organ II instancji decyzja Prezydenta Miasta K. z 31 maja 2019 r. o umorzeniu postępowania, co stanowi naruszenie przez organ II instancji przepisu prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, o którym mowa w przepisie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a., finalnie determinujące konieczność wydania przez WSA w Krakowie orzeczenia o charakterze kasatoryjnym.

Ponadto skarżący podniósł zarzut naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 82 ust. 3 P.b. w zw. z art. 7, art. 11, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., przejawiające się w tym, że organ II instancji wydając zaskarżoną decyzję bezpodstawnie zaakceptował stanowisko organu I instancji, zgodnie z którym należało umorzyć postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji, w sytuacji, gdy konieczne było merytoryczne rozpoznanie wniosku inwestora w powyższym zakresie i w dalszej kolejności wydanie decyzji odmownej (oddalającej wniosek).

Wobec tak postawionych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji I instancji.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że podstawowym i wyprzedzającym wszystkie inne uchybieniem organu II instancji było wydanie zaskarżonej decyzji z 21 lutego 2020 r. z naruszeniem prawa, dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Precyzując wskazany zarzut skarżący podał, że jedną z przesłanek uzasadniającą wznowienie postępowania administracyjnego jest fakt, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.). Skarżący dodał, że gwarantowana w przepisie art. 10 § 1 K.p.a. zasada czynnego udziału strony w postępowaniu obliguje organ prowadzący postępowanie do stworzenia stronie prawnych możliwości podejmowania czynności proceduralnych w obronie swoich interesów. Prawo czynnego udziału strony w postępowaniu, jako korelat obowiązku organu, obejmuje prawo do podejmowania czynności procesowych mających wpływ na ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy administracyjnej.

Gwarantowana w przepisie art. 10 § 1 K.p.a. zasada czynnego udziału strony w postępowaniu obliguje organ prowadzący postępowanie do stworzenia stronie prawnych możliwości podejmowania czynności procesowych w obronie swoich interesów (por. wyrok NSA z 13 sierpnia 2013 r., sygn. II OSK 779/12).

Skarżący następnie wskazał, że aby uchronić się od zarzutu niezapewnienia stronie udziału w postępowaniu, organ administracji publicznej powinien zawiadomić ją o wszczęciu postępowania na wniosek innej strony oraz wezwać do udziału w czynnościach postępowania wyjaśniającego. Niedopuszczenie strony do udziału w postępowaniu skutkuje naruszeniem prawa obligującym do wznowienia postępowania z powodu wypełnienia przesłanki określonej w przepisie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. (zob. wyrok NSA z 19 czerwca 1998 r., I SA/Lu 652/97). Skarżący wskazał również, że nieustalenie przez organ kręgu stron postępowania i uniemożliwienie im - w konsekwencji - możności wypowiedzenia się co do okoliczności sprawy i zgromadzonego materiału jest naruszeniem prawa, będącym wadą postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., skutkującą jego wznowieniem (zob. wyrok NSA z 5 września 2002 r., sygn. I SA 3214/01).

Zgodnie z art. 61 § 4 K.p.a. o wszczęciu postępowania na wniosek jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami postępowania. Przyczyna wznowienia postępowania wynika w tym przypadku z tego, że obowiązek organu zawiadamiania o toczącym się postępowaniu wszystkich jego stron wynika z zasady zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu, wyrażonej wart. 10 § 1 K.p.a. (zob. wyrok NSA z 10 kwietnia 2002 r., sygn. I SA 2253/00).

Skarżący dodał, że Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił również, że sam fakt braku udziału strony w postępowaniu bądź w jego części bez jej winy stanowi powód do wznowienia postępowania, gdyż art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. nie wymaga stwierdzenia, że udział strony spowodowałby inne załatwienie sprawy (wyrok NSA z 13 maja 1998 r., sygn. I SA 2189/97).

Skarżący podkreślił, że w związku z wydaniem przez WSA w Krakowie wyroku z 30 listopada 2017 r., sygn. II SA/Kr 1010/17 oraz wyroku NSA z 4 października 2018 r., sygn. II OSK 1249/18 został on uznany za stronę przedmiotowego postępowania.

W konsekwencji powyższego, nawiązując do ww. wyroku NSA, Wojewoda decyzją z 3 kwietnia 2019 r. uchylił decyzję nr [...] Prezydenta Miasta K. z 26 września 2013 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Jeszcze przed wydaniem przez Wojewodę ww. decyzji z 3 kwietnia 2019 r. skarżący poinformował organ odwoławczy o wypowiedzeniu stosunku pełnomocnictwa swemu pełnomocnikowi w ww. sprawie [...] adwokat U. L.. Skarżący zaznaczył, że od tej pory działał on samodzielnie w ww. sprawie [...], o czym Wojewoda wiedział. Powyższe potwierdza chociażby zalegające w aktach sprawy na karcie 53 "Zawiadomienie o zmianie terminu załatwienia sprawy: z dnia 8 lutego 2019 r., które Wojewoda wysłał bezpośrednio do skarżącego Pana Z. B. i które ww. skarżący odebrał 26 lutego 2019 r. (por. "potwierdzenie odbioru" na karcie 56).

Kolejno, po wydaniu przez Wojewodę ww. decyzji z 3 kwietnia 2019 r., akta sprawy zostały przekazane do Prezydenta Miasta K., który następnie wydał wskazaną na wstępie i zaskarżoną przez inwestora decyzję z 31 maja 2019 r. Skarżący podkreślił, że co istotne, Prezydent Miasta K. zanim wydał ww. decyzje wiedział, że skarżący nie jest już reprezentowany w przedmiotowej sprawie przez jakiegokolwiek pełnomocnika. Tymczasem - jak wynika z rozdzielnika (karta 42) - Prezydent Miasta K. wysłał decyzję nr [...].[...] z 31 maja 2019 r., znak: [...] na adres kancelarii adwokat U. L., do czego nie był uprawniony, gdyż w tamtym okresie skarżący nie posiadał ustanowionego pełnomocnika w mniejszej sprawie.

Skarżący nadmienił, że w aktach przedmiotowej sprawy [...] brak nawet dowodu nadania i doręczenia ww. decyzji organu I instancji z 31 maja 2019 r. na adres poprzedniego pełnomocnika skarżącego - adwokat U. L..

Skarżący po pierwsze nie został poinformowany przez organ I instancji o możliwości zapoznania się z aktami przedmiotowej sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, do czego Prezydent Miasta K. zobligowany był po myśli przepisu art. 10 § 1 K.p.a. Ponadto w ogóle nie została mu doręczona decyzja I instancji z 31 maja 2019 r. Według skarżącego tego rodzaju zaniechanie organu administracji publicznej pozostaje w sprzeczności z brzmieniem przepisu art. 109 § 1 K.p.a.

Następnie skarżący podniósł, że organy obu instancji całkowicie błędnie wywiodły, że przy ponownym rozpoznaniu wniosku inwestora o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę dla wskazanego powyżej przedsięwzięcia budowlanego, fakt zrealizowania inwestycji objętej uchyloną przez organ II inwestycji decyzją o pozwoleniu na budowę ma fundamentalne znaczenie w przedmiotowej sprawie, bowiem okoliczność ta uniemożliwia rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy co do istoty.

Po pierwsze skarżący wskazał na dyspozycję przepisu art. 37 ust. 2 P.b., który rozstrzyga problem prawny wynikający z sytuacji, gdy inwestor zostaje pozbawiony ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę w toku wykonywania robót budowlanych lub przed ich rozpoczęciem, stanowiąc, iż rozpoczęcie albo wznowienie budowy w przypadku, o którym mowa w art. 37 ust. 1, art. 36a ust. 2 albo w razie stwierdzenia nieważności bądź uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, może nastąpić po wydaniu nowej decyzji o pozwoleniu na budowę, o której mowa w art. 28 ust. 1, albo decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, o której mowa w art. 51 ust. 4 P.b.

Istotne jest również, iż zgodnie z art. 32 ust. 4a P.b. nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1 P.b. Skarżący stwierdził, że ze wskazanych przepisów wywieść można w sposób jednoznaczny, iż niedopuszczalne jest wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę obiektu budowlanego, którego budowa została faktycznie zakończona.

Skarżący wskazał, że mając na uwadze powyższe oraz obowiązującą linię orzeczniczą (por. m.in. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 20 stycznia 2010 r., sygn. II SA/Go 900/09), ponieważ decyzja o pozwoleniu na budowę (wznowieniu budowy) może dotyczyć jedynie przyszłych (lub niezakończonych) zamierzeń inwestycyjnych, postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę obiektu, który jest już zrealizowany, nie może zakończyć się pozytywną decyzją o udzieleniu tego pozwolenia.

Skarżący dodał, że w orzecznictwie wyrażony został pogląd, wedle którego w takim przypadku postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę należy uznać za bezprzedmiotowe (por. np.: wyroki NSA z 15 listopada 2000 r., sygn. IV SA 1164/98, z 7 grudnia 2005 r., sygn. II OSK 285/05).

Skarżący podzielił jednak stanowisko NSA wyrażone w wyroku z 1 lutego 2007 r., sygn. II OSK 279/05, zgodnie z którym, zaistnienie sytuacji określonej w przepisie art. 32 ust. 4a P.b., tj. rozpoczęcie robót budowlanych, w przypadku rozpatrywania wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę, powinno prowadzić do wydania merytorycznej decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę. Zdaniem skarżącego w analogiczny sposób, biorąc pod uwagę ocenę prawną wyrażoną w ww. wyroku WSA w Gorzowie Wlkp., należało postąpić w przedmiotowej sprawie rozpatrywanej przez Prezydenta Miasta K. pod znakiem: [...]

Niedopuszczalne jest wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę obiektu budowlanego, którego budowa została faktycznie zakończona. Zaistnienie sytuacji określonej w art. 32 ust. 4a P.b., tj. rozpoczęcie robót budowlanych, w przypadku rozpatrywania wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę powinno prowadzić do wydania merytorycznej decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę. W podobny sposób należy postąpić w sprawie, gdzie doszło już do wybudowania obiektu. Wprawdzie w przypadku wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę nie można przypisać inwestorowi samowoli budowlanej, bowiem byłoby to równoznaczne z obciążeniem go odpowiedzialnością błędnego postępowania organu administracji architektoniczno-budowlanej. Oczywistym jest jednak, iż sam fakt wykonania już części robót budowlanych w oparciu o wyeliminowane z obrotu prawnego pozwolenie na budowę nie sanuje wadliwości postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, czy też samej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Sytuacja taka powinna natomiast prowadzić do uruchomienia odpowiednich instrumentów prawnych przez organy nadzoru budowlanego, w konsekwencji których inwestor może doprowadzić ewentualnie do legalizacji robót budowlanych.

W kontekście powyższych uwag, w ocenie skarżącego, w rozpatrywanej sprawie niedopuszczalne było umorzenie postępowania. Zrealizowanie budowy jest okolicznością faktyczną, którą organy obowiązane były uwzględnić przy ponownym rozpoznawaniu wniosku wydając rozstrzygnięcie co do istoty, poprzez orzeczenie o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Kolejno skarżący podał, że w konsekwencji wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji ostatecznej Prezydenta Miasta K. z 26 września 2013 r. o pozwoleniu na budowę, po stronie właściwych organów nadzoru budowlanego powstaje obowiązek przeprowadzenia postępowania naprawczego, w oparciu o przepisy art. 50 i art. 51 P.b., którego celem jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, w tym z przepisami techniczno-budowlanymi i umożliwienie inwestorowi zgodnego z przepisami prawa zakończenia procesu budowlanego.

Następnie skarżący wskazał, że niezależnie od powyższego, jeśli chodzi o kwestię zgodności ww. inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pierwotnie inwestor dla planowanej inwestycji uzyskał decyzję nr [...] Prezydenta Miasta K. z 9 marca 2012 r. o ustaleniu warunków zabudowy.

Prezydent Miasta K. zatwierdzając projekt budowlany oraz udzielając pozwolenia na budowę ww. decyzją z 26 września 2013 r. sprawdzał zgodność przedmiotowej inwestycji z ustaleniami tejże decyzji o warunkach zabudowy z 9 marca 2012 r.

Tymczasem w terenie, w którym znajduje się działka nr [...] obręb [...], objęta niniejszą inwestycją, od 14 grudnia 2013 r. obowiązują ustalenia m.p.z.p.

Zatem warunkiem udzielenia pozwolenia na budowę w niniejszej sprawie jest potwierdzenie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami prawa miejscowego, a w razie jego braku z warunkami zabudowy wydanymi w drodze decyzji administracyjnej. Oba akty normatywne w niniejszej sprawie zawierają różne ustalenia, w związku z czym, pomimo tożsamości wniosku o pozwolenie na budowę, należy stwierdzić, że postępowanie dotyczące badania projektu budowlanego w świetle warunków zabudowy jest inne, niż dotyczące badania projektu budowlanego w świetle ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W ocenie skarżącego również z tej przyczyny Wojewoda wydał ww. decyzję o charakterze kasatoryjnym, co obecnie stanowi podstawę do wydania przez Prezydenta Miasta K. decyzji odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla ww. inwestycji (po uchyleniu zaskarżonej niniejszą skargą decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji o umorzeniu postępowania.

Odnoście do skargi wniesionej przez spółkę [...] sp. z o.o. sp. k. w W., to w skardze tej spółka zarzuciła zaskarżonej decyzji Wojewody naruszenie:

1. - art. 28 ust. 1 P.b. poprzez uznanie, że brak jest podstaw do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w sytuacji, gdy budowa została zrealizowana w oparciu o ostateczną decyzję o dozwoleniu na budowę, która następnie została uchylona;
2. - art. 7 i art. 77 K.p.a., poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy;
3. - art. 8 K.p.a. przez niewłaściwą realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa;
4. - art. 11 K.p.a. poprzez rezygnację z realizacji zasady wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy wydaniu decyzji;
5. - art. 107 § 3 K.p.a. poprzez zbyt skrótowe i niejasne sformułowanie uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia.

Wobec tak postawionych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu l instancji.

W uzasadnieniu skargi powtórzono argumentację zawartą w odwołaniu.

Skarżąca podniosła dodatkowo, że nie zgadza się ze stanowiskiem organów obu instancji w kwestii bezprzedmiotowości postępowania oraz konieczności jego umorzenia. Wskazała, że przedmiotowa sprawa była przedmiotem kilkukrotnej kontroli sądów administracyjnych, które w uzasadnieniach wydanych w sprawie wyroków zawarły szczegółowe wytyczne co do dalszych działań, jakie mają podjąć organy administracji architektoniczno-budowlanej przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Zdaniem skarżącej w wytycznych tych brak było natomiast stwierdzeń wskazujących na konieczność umorzenia postępowania administracyjnego w prawie - wręcz przeciwnie, w orzeczeniach wskazywano na konieczność ponownego rozpatrzenia sprawy przy uwzględnieniu okoliczności, że składającym odwołania podmiotom przysługiwał status stron postępowania (wyrok WSA w Krakowie z 30 listopada 2017 r., sygn. II SA/Kr 1010/17, wyrok NSA z 4 października 2018 r., sygn. II OSK 1249/18).

Wskazując na art. 153 P.p.s.a. skarżąca podniosła, że w zaskarżonych decyzjach organy zignorowały wskazania zawarte w wyrokach sądów administracyjnych i odstąpiły od merytorycznego rozpatrzenia sprawy pomimo, że w wydanych w sprawie wyrokach nie wskazywano na taką możliwość zakończenia postępowania.

Przepis ten stanowi wprost, że organ administracji publicznej nie może podejmować działań sprzecznych z treścią zapadłego w sprawie wyroku, nawet jeżeli poglądów sądu organ nie podziela, a nawet w sytuacji, gdy w orzeczeniach zapadłych w innych sprawach sądy administracyjne wyrażały odmienne stanowisko.

W ocenie skarżącej, co istotne, orzekające w tej sprawie sądy znały stan faktyczny sprawy, a w szczególności okoliczność, że objęte pozwoleniem na budowę budynki zostały w całości wykonane i oddane do użytkowania. Według skarżącej pomimo tego, że wskazywano w wyrokach na możliwość umorzenia postępowania w sprawie, co powoduje, że wydanie takiego rozstrzygnięcia przez organ l instancji pozostaje w oczywistej sprzeczności z przepisem art. 153 P.p.s.a., co stanowi wystarczającą podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji.

Skarżąca spółka podała, że nie podziela również stanowiska organów obu instancji w kwestii braku możliwości wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego w sytuacji, gdy budynek został w całości wykonany i oddany do użytkowania. Zdaniem skarżącej prowadzi to bowiem do sytuacji, w której legalnie wykonany obiekt nie posiada zatwierdzonej dokumentacji projektowej, określającej w sposób wiążący jego parametry oraz funkcję. W orzecznictwie wskazuje się, że nie może istnieć legalnie obiekt budowlany bez zatwierdzonego projektu budowlanego (zob. wyrok WSA w Krakowie z 28 lutego 2019 r., sygn. II SA/Kr 900/18).

Zdaniem skarżącej spółki za wadliwą należy zatem uznać taką interpretację art. 28 ust. 1 P.b., która wyklucza zatwierdzenie projektu budowlanego dla obiektu budowlanego zlokalizowanego w pełni legalnie, w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę, która została następnie uchylona (co istotne, z uwagi na uchybienia proceduralne, jakich dopuściły się organy administracji architektoniczno-budowlanej, a nie z uwagi na nieprawidłowości projektowe).

Rozstrzygnięcia organów obu instancji nie zawierają wszystkich wymaganych art. 107 § 3 K.p.a. elementów. Brakuje w szczególności dokładnego wyjaśnienia przyczyn uznania, że postępowanie w przedmiotowej sprawie stało się bezprzedmiotowe.

Dodatkowo skarżąca podała, że organ w sposób zbyt ogólny przedstawił w uzasadnieniu przebieg dotychczasowego postępowania w sprawie. Skarżąca zauważyła, że w tej sprawie Wojewoda wydał do tej pory już cztery rozstrzygnięcia, a WSA w Krakowie trzykrotnie wypowiadał się w kwestii stwierdzonych w tej sprawie nieprawidłowości, zawierając w uzasadnieniu wiążące wskazania i wytyczne co do dalszego prowadzenia sprawy. W opinii skarżącej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie zostały one szczegółowo przywołane, co mogło mieć istotny upływ na wynik sprawy. Zdaniem skarżącej wobec powyższych uchybień skarżoną decyzję trudno uznać za prawidłową.

W odpowiedzi na obie skargi Wojewoda wniósł o ich oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Z. B., odnosząc się do podniesionych zarzutów wskazał m.in., że do skuteczności zarzutu naruszenia art. 10 K.p.a. konieczne jest powiązanie go z wpływem na wynik sprawy.

Odnośnie natomiast do zarzutu naruszenia art. 153 P.p.s.a. Wojewoda wskazał, że obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego wyłączony jest jedynie w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, którą to zmianę organy administracji muszą uwzględniać z urzędu.

W piśmie procesowym z 3 sierpnia 2020 r. skarżący Z. B. przedstawił polemikę z twierdzeniami zawartymi w odpowiedzi na skargę. Podkreślił, że w niniejszej sprawie inwestor dysponował ostateczną, ale nie prawomocną decyzją o pozwoleniu na budowę, wydaną z uchybieniem przepisów dotyczących stron postępowania, to jest nieuwzględnieniu m.in. skarżącego jako strony.

Przywołał na poparcie swojej tezy wyrok NSA z 9 marca 2010 r. sygn. II OSK 1680/08, zgodnie z którym z bezprzedmiotowością postępowania nie mamy do czynienia w przypadku zrealizowania budowy na podstawie uchylonej następnie decyzji o pozwoleniu na budowę.

Podniósł również, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie może być wzruszona na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. co umożliwi zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 oraz ust. 3 w zw. z art. 51 ust. 7 P.b.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, działając na podstawie art. 111 § 1 P.p.s.a., na posiedzeniu niejawnym 4 września 2020 r., połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy o sygn. akt II SA/Kr 396/20 oraz II SA/Kr 435/20 i postanowił prowadzić je pod wspólną sygn. akt II SA/Kr 396/20. Powyższy przepis stanowi, że sąd zarządza połączenie kilku oddzielnych spraw toczących się przed nim w celu ich łącznego rozpoznania lub także rozstrzygnięcia, jeżeli mogły być objęte jedną skargą. Sąd postanowił o połączeniu tych dwóch spraw do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia, bowiem strony skarżące zaskarżyły odrębnie tę samą decyzję, a obie skargi mogłyby być objęte jedną skargą.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z art. 3 P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd oddala skargę w oparciu o art. 151 P.p.s.a. Zgodnie z art. 133 § 1 P.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy.

Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym jest decyzja Wojewody utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. umarzającą postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Istotne dla rozstrzygnięcia elementy stanu faktycznego przedstawiają się tak, jak to wskazały organy obu instancji. Ustalenia poczyniono prawidłowo i zawarto w uzasadnieniach decyzji, z poszanowaniem art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a., zatem w tym zakresie zarzuty skargi są nieuzasadnione.

Organy dokładnie wyjaśniły także przyczyny uznania postępowania za bezprzedmiotowe, co przytoczono w pierwszej części niniejszego uzasadnienia.

Przed oceną dokonanych w sprawie przez organy ustaleń należy wyjaśnić, że orzekanie w niniejszej sprawie odbywa się w warunkach związania, o których mowa w art. 153 P.p.s.a., ponieważ niniejszy wyrok jest poprzedzony prawomocnymi wyrokami WSA w Krakowie z 1 kwietnia 2014 r., sygn. II SA/Kr 50/14, 21 grudnia 2016 r. sygn. II SA/Kr 1321/16 i 30 listopada 2017 r. sygn. II SA/Kr 1010/17 oraz NSA z 26 kwietnia 2016 r. sygn. II OSK 2002/14 i 4 października 2018 r. sygn. II OSK 1249/18.

Zatem na wynik niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego mają wpływ ustalone wcześniej przez sądy kierunki badania sprawy i wyrażone stanowisko. Sąd obecnie rozpoznający sprawę w pierwszej kolejności ma obowiązek ocenić, czy organ administracji dostosował się do wskazań ww. wyroków. Zgodnie bowiem z art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

W orzecznictwie NSA podkreśla się, że ciążący na organie i na sądzie obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, może być wyłączony tyko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, czyniącej pogląd prawny nieaktualnym, a także w razie wzruszenia wyroku w trybie przewidzianym prawem (por. wyrok NSA z 26 czerwca 2000 r., sygn. I SA/Ka 2408/98, wyrok WSA w Olsztynie z 16 czerwca 2009 r., sygn. II SA/Ol 443/09, powołane orzeczenia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Ocena prawna może odnosić się zarówno do przepisów prawa materialnego, jak i procesowego. Zarówno organ administracji jak i sąd, rozpoznając sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny zawartej w uzasadnieniu wyroku. Związanie to dotyczy również wskazań co do dalszego postępowania, w przypadku uchylenia poprzedniej decyzji ze względu na naruszenie przepisów procesowych w zakresie dotyczącym wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Od tej oceny zarówno organ administracji, jak i sąd, może odstąpić jedynie w przypadku zmiany stanu prawnego lub faktycznego sprawy.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, miał na względzie wyżej przytoczone przepisy prawa oraz poglądy judykatury stanowiące wyjaśnienie podstaw prawnych orzeczenia i zakresu kontroli skarżonego aktu.

Sąd stwierdził, że w sprawie nie zachodzą przesłanki wyłączające związanie oceną prawną i wskazaniami zawartymi w zapadłymi w sprawie wyrokami, ponieważ nie doszło do wzruszenia tych wyroku w trybie przewidzianym prawem.

Należy jednak zauważyć, że w odniesieniu do wyroku WSA w Krakowie z 1 kwietnia 2014 r., sygn. II SA/Kr 50/14, nastąpiła zmiana stanu faktycznego w postaci zakończenia inwestycji, co zostało potwierdzone przez uprawniony organ (PINB w K. - Powiat Grodzki decyzją z 1 czerwca 2015 r. znak ROIK [...] decyzją o pozwoleniu na użytkowanie obiektów).

Trzeba też dostrzec, że wszystkie wydawane w sprawie wyroki WSA i NSA dotyczyły spraw ze skarg na decyzje Wojewody umarzające postępowanie odwoławcze ze względu na nieprzyznanie przez organ przymiotu stron sąsiadom inwestycji.

Dlatego siłą rzeczy kontrola sądowa i wytyczne dla organów koncentrowały się na kwestii prawidłowości wyznaczania obszaru oddziaływania inwestycji, a w konsekwencji kręgu stron postępowania.

Kluczowy dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest jednak nakaz sformułowany w wyroku WSA w Krakowie z 21 grudnia 2016 r. sygn. II SA/Kr 1321/16, który obligował organy w przypadku przyznania któremukolwiek z odwołujących się podmiotów statusu strony i merytorycznego rozpoznania odwołania, uwzględnienie okoliczności, że przedmiotowa inwestycja została ukończona oraz wydano dla niej ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie.

Wbrew zatem zarzutom inwestora WSA w ww. wyroku nie ograniczył się tylko i wyłącznie do kwestii kręgu stron postępowania.

Ponadto skupienie się sądów administracyjnych na kwestiach obszaru oddziaływania i kręgu stron, jak już wyżej wskazano, było wynikiem kwestionowania przymiotu strony przez Wojewodę w decyzjach umarzających postępowanie odwoławcze, które były przedmiotem kontroli w ww. sprawach sądowoadministracyjnych.

Uwzględnienia przez organy faktu zrealizowania inwestycji nie można w żadnym razie ocenić jako sprzecznych z treścią uprzednio zapadłych w sprawie wyroków.

Należy wskazać, że kwestia losów postępowania w sprawie pozwolenia na budowę w przypadku wcześniejszego rozpoczęcia inwestycji i wykładnia stosownych zmieniających się przepisów P.b. budzi pewne wątpliwości, a orzecznictwo sądów administracyjnych w tym zakresie nie jest jednolite.

Trzeba przy tym zdecydowanie odróżnić sytuację, w której inwestor rozpoczął realizację zamierzenia bez ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (o której mowa w art. 32 ust. 4a P.b.) – wówczas wydanie decyzji pozytywnej nie jest możliwe, od sytuacji, gdy inwestor legitymował się stosowną ostateczną decyzją, która jednak została wyeliminowana z obrotu prawnego (o której mowa w art. 37 ust. 2 P.b.).

W niniejszej sprawie z całą pewnością nie zaszła okoliczność wskazana w art. 32 ust. 4a P.b., bowiem jak słusznie podnosiła skarżąca spółka, nie można obciążać inwestora działającego w zaufaniu do organów administracji błędami tychże organów. Zatem część przytoczonego przez strony i organy orzecznictwa dotyczącego takiego stanu rzeczy i towarzysząca im argumentacja nie może być uznana za miarodajną dla niniejszej sprawy.

Inna jest też sytuacja, gdy inwestycja jest w toku (ww. art. 37 ust. 2 P.b.) w porównaniu do sytuacji, gdy całość zamierzonych robót została zakończona.

Powyżej wskazany przepis, zarówno w brzmieniu przed jak i po nowelizacji z 28 czerwca 2015 r. wyraźnie wskazuje na możliwość i konieczność wydania decyzji o pozwoleniu na budowę celem rozpoczęcia albo wznowienia robót budowlanych.

W niniejszej sprawie inwestor posiadał decyzję z 26 września 2013 r., która cechowała się przymiotem ostateczności w okresie od 20 listopada 2013 r. (umorzenie postępowania odwoławczego) do 26 kwietnia 2016 r. (prawomocne uchylenie decyzji Wojewody z 20 listopada 2013 r. wskutek oddalenia skargi kasacyjnej przez NSA w wyroku o sygn. II OSK 2002/14).

Roboty budowlane natomiast zostały ostatecznie zakończone w 2015 r., nie będą zatem wznawiane.

Wydanie pozwolenia na użytkowanie w trybie art. 59 P.b. potwierdza okoliczność wyłączającą możliwość wydania pozwolenia na budowę.

Jak wielokrotnie wskazywano w orzecznictwie sądów administracyjnych, decyzja o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego przesądza o zgodności z prawem wzniesionego obiektu i czyni bezprzedmiotowym niezakończone postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę.

Należy podkreślić, że niniejsza sprawa nie dotyczy sprawdzenia pod kątem legalności wybudowania wzniesionych obiektów budowlanych.

Prowadzenie postępowania po udzieleniu pozwolenia na użytkowanie, które zapadło wobec tej samej inwestycji, niezależnie od treści rozstrzygnięcia, groziłoby doprowadzeniem do istnienia kilku tożsamych bądź nawet sprzecznych ze sobą rozstrzygnięć. Taka sytuacja jest nie do zaakceptowania z punktu widzenia praworządnego państwa i zasad obowiązujących w postępowaniu administracyjnym (zasady legalizmu, budowania zaufania do organów państwa czy trwałości decyzji ostatecznych).

Bezprzedmiotowość postępowania skutkowała prawidłowym zastosowaniem przez organy art. 105 § 1 K.p.a. W okolicznościach niniejszej sprawy wydanie decyzji merytorycznej w kwestii pozwolenia na budowę było nie tylko zbędne, ale było wręcz niedopuszczalne.

W sprawie niniejszej zaistniała negatywna przesłanka wydania pozwolenia na budowę, skutkująca bezprzedmiotowością postępowania i koniecznością umorzenia postępowania I instancji na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. w zw. z art. 28 P.b.

Jak słusznie wskazały organy, pozwolenie na budowę dotyczy wyłącznie zamierzeń przyszłych, ewentualnie w przypadku określonym w art. 37 ust. 2 P.b., zamierzeń kontynuowanych.

Powyższej konstatacji nie zmienia słuszny systemowo pogląd wyrażony w wyroku WSA w Krakowie z 28 lutego 2019 r., sygn. II SA/Kr 900/18, że dla każdego obiektu budowlanego powinien istnieć zatwierdzony projekt budowlany albo projekt budowlany zamienny.

Odnosząc się do argumentacji skarżącego Z. B. należy wskazać, że również w przywołanym przez niego wyroku WSA w Gorzowie Wlkp. z 20 stycznia 2010 r., sygn. II SA/Go 900/09 sąd stwierdził jednoznacznie, że niedopuszczalnym byłoby wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę obiektu, którego budowę zakończono.

Z kolei przywołany przez skarżącego wyrok NSA o sygn. II OSK 279/05 dotyczy zezwolenia na prowadzenie apteki i nie odnosi się do prawa budowlanego.

Natomiast Sąd w składzie orzekającym nie podziela odosobnionego poglądu zaprezentowanego w wyroku NSA z 9 marca 2010 r. sygn. II OSK 1680/08, że rozpoczęcie robót budowlanych, w przypadku rozpatrywania wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę, powinno prowadzić do wydania merytorycznej decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę. Co więcej pogląd ten został sformułowany w specyficznych okolicznościach sprawy administracyjnej odmiennej od sprawy niniejszej.

W stanie prawnym obowiązującym w dacie orzekania przez organy w niniejszej sprawie decyzja o pozwoleniu na budowę nie mogła być wydana po zakończeniu inwestycji.

Odmienne rozwiązanie ustawodawca przyjął dopiero w nowelizacji P.b., która weszła w życie 19 września 2020 r. (ustawa z dnia 13 lutego 2020 r. - Dz.U. z 2020r., poz. 471). Uchylono m.in. art. 32 ust. 4a P.b., a w znowelizowanym art. 37 P.b. wprost wskazano, że decyzję o pozwoleniu na budowę wydaje się również w przypadku zakończenia robót budowlanych.

Trzeba wskazać, że ze wskazanych powyżej powodów, Sąd nie mógł w niniejszej sprawie odnosić się do merytorycznych kwestii związanych z pozwoleniem na budowę przedmiotowej inwestycji.

Dlatego też podnoszone przez strony kwestie takie jak:

1. - drobiazgowa analiza obszaru oddziaływania inwestycji i związane z tym wytyczne sądów administracyjnych,
2. - prawidłowość projektu budowlanego,
3. - zgodność projektu z przepisami o zagospodarowaniu i planowaniu przestrzennym - nie miały dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy znaczenia i niecelowe jest szczegółowe odnoszenie się do nich przez Sąd w niniejszym uzasadnieniu.

Jak trafnie wskazał organ I instancji, wobec ujawnienia bezspornego faktu zrealizowania inwestycji, analiza projektu budowlanego nie była celowa ani potrzebna, bowiem w stanie faktycznym i prawnym mającym miejsce w niniejszej sprawie w żadnym wypadku nie byłoby możliwe wydanie, w wyniku ponownego rozpoznania wniosku, decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty.

Odnosząc się do zarzutu skarżącego Z. B. naruszenia art. 10 K.p.a. przez niedoręczenie decyzji I instancji z 31 maja 2019 r. Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, że skarżący miał zapewniony czynny udział w postępowaniu odwoławczym, a przed wydaniem decyzji miał możliwość wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, o czym świadczy m.in. pismo złożone przez jego pełnomocnika – adwokata z 5 lutego 2020 r. (k. 41 akt adm.) oraz fakt przeglądania i sfotografowania akt sprawy przez upoważnionego aplikanta adwokackiego dnia 11 lutego 2020 r. (k. 44).

Skarżący nie wskazał też jakich czynności procesowych mogących mieć wpływ na ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy nie podjął, czy też nie mógł podjąć. Niewątpliwe uchybienie organu I instancji nie spowodowało ujemnych skutków dla skarżącego, który w niniejszym postępowaniu bierze udział od 2013 r.

Zatem należy uznać, że organ odwoławczy również doręczając prawidłowo swoją decyzję pełnomocnikowi skarżącego sanował naruszenie prawa przez organ I instancji, brak jest więc podstaw do uznania, że zaistniała podstawa do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.), o którym mowa w przepisie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a.

Nawiązując do argumentacji skarżącego warto też wskazać, że istnienie ostatecznej decyzji pozwalającej na użytkowanie wyłącza również możliwość wszczęcia postępowania legalizacyjnego (naprawczego) - do czasu jej wzruszenia w trybie przewidzianym prawem (por. wyrok NSA z 22 września 2020 r., sygn. II OSK 1007/20).

Dopiero po ewentualnym wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na użytkowanie możliwe byłoby prowadzenie postępowania naprawczego w oparciu o art. 50-51 P.b., co leży jednak w gestii organów nadzoru budowlanego a nie administracji architektoniczno-budowlanej (por. wyrok NSA z 6 lipca 2017 r., sygn. II OSK 2766/15, LEX nr 2322788).

Na marginesie odnosząc się do stanowiska prezentowanego przez organy, dotyczącego zgodności projektu z przepisami planistycznymi, warto wskazać, że zgodnie z art. 65 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r., poz. 293) w kontekście art. 35 P.b. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji, stwierdza się wygaśnięcie decyzji o warunkach zabudowy jeżeli dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji. Do wygaśnięcia jednak nie dochodzi (przepisu ust. 1 pkt 2 nie stosuje się), jeżeli została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę.

Sąd uchyla zaskarżony akt na podstawie art. 145 P.p.s.a. tylko w razie zaistnienia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, jeżeli mogły one mieć wpływ na wynik sprawy lub w razie naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. W rozpatrywanej sprawie Sąd nie stwierdził takich wad i uchybień, nie naruszono również art. 153 P.p.s.a., dlatego Sąd orzekł jak w sentencji, oddalając skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.