Uzasadnienie
II OSK 426 / 07
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 11 października 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę wniesioną przez K. T. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], którą to decyzją po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...], uchylono zaskarżoną decyzję w całości i na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974r. (Dz. U. Nr 38 poz. 229 z późn. zm.) nakazano K. T. rozbiórkę nadbudowanej części obiektu budowlanego, zrealizowanej poza zatwierdzonym projektem budowlanym i warunkami decyzji Naczelnika Gminy N. z dnia [...] o pozwoleniu na budowę budynku letniskowego.
W uzasadnieniu powyższego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawił przebieg dotychczasowego postępowania w sprawie.
Sąd wskazał, iż wydana w stosunku do przedmiotowego obiektu decyzja z dnia [...] na mocy art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 4 ustawy Prawo budowlane z 1994r. uchylona została w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. przez organ odwoławczy decyzją z dnia [...].
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...]. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane z 1994r. nakazał K. T. dokonanie rozbiórki budynku mieszkalnego w całości, położonego na działce nr ew. [...] w miejscowości S. gmina N. Odwołanie od tej decyzji wniósł K. T. wskazując, że prace budowlane rozpoczął w [...]r. i do roku [...]r. realizował obiekt zgodnie z projektem, ale nierównomierne osadzanie budynku i pęknięcia spowodowały konieczność wzmocnienia budynku i częściowego przeprojektowania. Od [...]r. do [...]r. zostały wykonane wieńce przy fundamentach kondygnacji parterowej i dachowej w wyniku, czego nastąpiły zmiany w wysokości ścian wschodniej i zachodniej. Stan zamknięty części nadbudowanej został zakończony w sierpniu [...]r.
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję,
Rozpoznając skargę na powyższą decyzję wniesioną przez K. T. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 7 marca 2005 r. w sprawie o sygn. 7/IV SA 5142 /03 uchylił zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję.
W uzasadnieniu tegoż wyroku Sąd wskazał, że inwestor poza udzielonym pozwoleniem na budowę wybudował dodatkowe kondygnacje obiektu i do tak zrealizowanej nadbudowy winny mieć zastosowanie przepisy art. 48 ustawy z 1994 r. Prawa budowlanego. Jednak jak następnie stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny skoro wszczęcie postępowania w sprawie samowoli budowlanej miało miejsce przed dniem 1 stycznia 1995r., to zgodnie z art. 103 ust. 2 do niniejszej budowy winny mieć zastosowanie przepisy Prawa budowlanego z dnia 24 października 1974 r.
Rozpoznając sprawę po wydaniu powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. decyzją z dnia [...] nakazał K. T. na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974r. całkowitą rozbiórkę wzniesionego budynku mieszkalnego.
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania K. T. od decyzji organu I instancji, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., decyzją z dnia [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974r. nakazał K. T. rozbiórkę nadbudowanej części obiektu budowlanego, zrealizowanej poza zatwierdzonym projektem budowlanym i warunkami decyzji Naczelnika Gminy N. z dnia [...] o pozwoleniu na budowę budynku letniskowego.
W uzasadnieniu swej decyzji organ odwoławczy stwierdził, iż z oględzin przeprowadzonych w dniu [...] wynika, że inwestor rozpoczął budowę obiektu na podstawie decyzji Naczelnika Gminy w N. z dnia [...] zatwierdzającej plan realizacyjny i udzielającej pozwolenia na budowę budynku letniskowego według projektu typowego Ms6. Zatwierdzony projekt budowlany przewidywał budowę budynku letniskowego wysokości 2,5 kondygnacji zaadoptowanego do swoich potrzeb przez K. T.. Zgodnie z oświadczeniem inwestora do roku[...] wykonano budynek tak, jak przewidziano w projekcie budowlanym i pozwoleniu na budowę.
Następnie, wobec nierównomiernego osiadania budynku inwestor, w latach [...] – [...], przeprowadził dalsze prace budowlane przy przedmiotowym obiekcie. Na powyższe nie posiadał zgody organu administracji architektoniczno - budowlanej. W wyniku tych robót budowlanych zmieniły się gabaryty obiektu. Z projektowanych 2,5 kondygnacji wykonano 3,5 kondygnacji, zabudowano i nadbudowano wejście do budynku do wysokości 4 kondygnacji. Zmieniono tym samym wymiary w rzucie poziomym oraz funkcję z dopuszczonej pozwoleniem - letniskowej na mieszkaniową całoroczną.
Zdaniem organu odwoławczego decyzja organu I instancji jest wadliwa, bowiem nie uwzględnia istotnych dla sprawy okoliczności stanu faktycznego oraz wskazań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawartych w wyroku z dnia 7 marca 2005r.
Organu II instancji wskazał, iż stan faktyczny sprawy wypełnia przesłankę zastosowania art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974r., bowiem wykonana przez inwestora na istniejącym do [...]r. budynku letniskowym, nadbudowa części mieszkalnej (1 dodatkowa kondygnacja) oraz nadbudowa części obiektu nad wejściem do budynku (do 4 kondygnacji) zrealizowana została bez wymaganego przepisami pozwolenia na budowę i na terenie przeznaczonym pod innego rodzaju zabudowę. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy N., obowiązujący w dacie wykonywania nadbudowy zatwierdzony uchwałą Nr [...] Gminnej Rady Narodowej z dnia [...] (opubl. w Dz. Urz. woj. [...] Nr [...], poz. [...]) stanowił, że działka nr [...] znajduje się na terenie zespołu letniskowego do adaptacji, jako zabudowę dopuszczono budynki o pow. 40 -60 m2 pow. ogólnej, "konstrukcji i wyposażenia do użytkowania sezonowego".
Z kolei założenia urbanistyczne zatwierdzone uchwałą Nr [...] Gminnej Rady Narodowej z dnia [...] (opubl. w Dz. Urz. woj. [...] Nr [...], poz. [...]) dla terenu, na którym znajduje się przedmiotowa działka ustanawiały zabudowę letniskową z ograniczeniem tej formy wypoczynku do adaptacji istniejących obiektów. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony uchwałą z dnia [...] Nr [...] Rady Gminy N. (opubl. w Dz. Urz. woj. [...] Nr [...], poz. [...]) również nie dawał możliwości realizacji budynku o takich jak przedmiotowy obiekt gabarytach (maksymalna wysokość zabudowy do 1,5 kondygnacji).
W konsekwencji zdaniem organu odwoławczego nadbudowana część obiektu powstała na terenie nieprzeznaczonym pod tego rodzaju zabudowę, co w świetle dyspozycji art. 37 ust. 1 pkt 1Prawa budowlanego uzasadnia nakaz rozbiórki w zakresie określonym w decyzji.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję złożył K. T. wnosząc o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji. Skarżący zarzucił wadliwe ustalenie stanu faktycznego przez organy, polegające na błędnym przyjęciu, że projekt budowlany przedłożony do decyzji z dnia [...] dotyczył budynku o 2,5 kondygnacjach, gdy tymczasem w ocenie skarżącego przewidziano w nim trzy kondygnacje. W ocenie skarżącego w sprawie organy nie były związane wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2005 r.
W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, powtarzając argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że podstawą materialnoprawną wydanego nakazu rozbiórki był przepis art. 37 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
Zdaniem Sądu zastosowanie tego przepisu w niniejszej sprawie i orzeczenie przymusowej rozbiórki budynku w zakresie wskazanym w zaskarżonej decyzji, było zasadne albowiem spełnione zostały dwie przesłanki, to jest: nadbudowa i rozbudowa budynku nastąpiła bez wymaganego prawem zezwolenia oraz naruszony został planu zagospodarowania przestrzennego obowiązujący w czasie budowy.
Fakt nadbudowy i rozbudowy budynku w stosunku do stanu wynikającego z decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] - bez uzyskania pozwolenia budowlanego, był w sprawie oczywisty i niekwestionowany nawet przez skarżącego, który jednocześnie wskazywał na przyczyny takiego zaniechania.
Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż wygląd zewnętrzny budynku i parametry techniczne różnią się w sposób zasadniczy od zatwierdzonego projektu budowlanego, a potwierdza to protokół z oględzin przeprowadzonych w dniu [...] oraz zgromadzony w aktach materiał fotograficzny. W tej sytuacji w ocenie Sądu organ prawidłowo ustalił, że wykonana przez inwestora na istniejącym do [...]r. budynku letniskowym nadbudowa zrealizowana została bez wymaganego przepisami pozwolenia na budowę i na terenie przeznaczonym pod innego rodzaju zabudowę. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy N., obowiązujący w dacie wykonywania nadbudowy, zatwierdzony uchwałą Nr [...] Gminnej Rady Narodowej w N. z dnia [...], stanowił, że działka inwestora nr ew. [...] znajduje się na terenie oznaczonym [...] - zespół letniskowy do adaptacji, gdzie plan ustalał normatywną działkę budownictwa letniskowego na 500 - 800m2 do 1200m2 w przypadku wartościowego zadrzewienia, a jako zabudowę dopuszczał budynki o pow. 40 - 60m2 pow. ogólnej, do użytkowania sezonowego.
Z kolei założenia urbanistyczne zatwierdzone uchwałą Nr [...] Gminnej Rady Narodowej z dnia [...] dla terenu, na którym znajdowała się przedmiotowa działka przewidywały zabudowę letniskową z ograniczeniem tej formy wypoczynku do adaptacji istniejących obiektów. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony uchwałą z dnia [...] Nr [...] Rady Gminy N. również nie dawał możliwości realizacji budynku o gabarytach zrealizowanych przez skarżącego (maksymalna wysokość zabudowy do 1,5 kondygnacji).
Z powyższych ustaleń organu zdaniem Sądu wynika, że działka inwestora nr ew. [...] położona jest na terenie przeznaczonym pod zabudowę letniskową.
Odnosząc się do zarzutów skargi jakoby organ powinien uwzględniać przy ocenie przesłanek z art. 37 ust 1 pkt 1 Prawa budowlanego miejscowy plan zagospodarowania obowiązujący w dacie wydawania decyzji – Sąd pierwszej instancji wskazał, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalił się pogląd, iż wskazany przepis odnosi się do zgodność obiektu z planem obowiązującym w dacie jego budowy. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 maja 1999r. sygn. IV SA 196/96 (LEX nr 47287) stwierdzono: "z uwagi na zapis zawarty w przepisie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy jest to, jaki plan obowiązywał w dacie budowy przedmiotowego obiektu, a nie to jaki plan będzie obowiązywał w przyszłości.
Wykładnia przepisu art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. -Prawo budowlane uzasadnia wydanie decyzji o przymusowej rozbiórce w sytuacji, gdy obiekt znajduje się na terenie, który zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego, mającym charakter prawa miejscowego, nie był przeznaczony pod zabudowę tego rodzaju.
Ponadto Sąd odnosząc się do zarzutu skargi jakoby decyzja nakazująca rozbiórkę była niedookreślona wskazał, iż w aktach sprawy znajduje się projekt budowlany zatwierdzony decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia [...], co powoduje możliwość ścisłego ustalenia jakie części istniejącego budynku zostały rozbudowane i nadbudowane ponad zakres zatwierdzony tym projektem.
W tym stanie rzeczy zdaniem Sądu skarga, jako niezasadna, podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. – dalej zwanej p.p.s.a.).
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł K. T. zaskarżając go w całości i opierając skargę kasacyjną na zarzucie "naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, a mianowicie przepisów art. 145 § 1 ust. 1 lit a p.p.s.a. w zw. z art. 37 ust. 1 pkt. 1 ustawy z 24.X.1974r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38 poz. 229 z póź. zm.)" oraz na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, a mianowicie art. 145 § 1 ust. 1 pkt. c p.p.s.a. w związku z art. 107 § 3, art. 156 § 1 pkt 3 kpa oraz art. 50 ust. 4 ustawy z dn. 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89 poz. 114) w brzmieniu obowiązującym w dniu [...] przy czym to naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.
Wskazując na powyższe zarzuty kasacji skarżący na mocy art. 185 § 1 p.p.s.a. wniósł o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał, że [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego działając jako organ II instancji decyzją z dnia [...] uchylił w całości decyzję organu I instancji i na mocy art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy nakazał K. T. rozbiórkę nadbudowanej części obiektu budowlanego, zrealizowanego poza projektem zatwierdzonym decyzją Naczelnika Gminy N. z dnia [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku uznał, że decyzja WINB nie narusza prawa, bo w dacie wydania pozwolenia na budowę przedmiotowy budynek nie znajdował się na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową.
Zdaniem autora kasacji logiczna i gramatyczna wykładnia przepisu art. 37 ust 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974r. wskazuje na to, że przepis ten odnosi się do planu zagospodarowania obowiązującego w czasie wydania decyzji o rozbiórce. Chodzi bowiem o to, aby nie legalizować budowy wbrew planowi zagospodarowania przestrzennego istniejącego w dacie wydania decyzji o rozbiórce. Tymczasem Sąd w zaskarżonym wyroku uznał, że chodzi o plan zagospodarowania istniejący w dacie samowoli budowlanej, co jest błędną wykładnią art. 37 ust 1 pkt. 1 Prawa budowlanego i Sąd przyjmując tę wykładnię naruszył wyżej wskazany przepis jak również art. 145 § 1 ust 1 lit. a ppsa nie uchylając zaskarżonej decyzji mimo obrazy prawa materialnego.
Skarżący wskazał, iż w dacie wydania decyzji o rozbiórce nie istniał plan zagospodarowania przestrzennego, który zakazywałby budowę domu mieszkalnego na przedmiotowym terenie, bo nie było żadnego planu.
Ponadto skarżący stwierdził, iż Wójt Gminy w N. postanowieniem z [...] na mocy art. 50 ustawy z 07.07.1994r. Prawo budowlane postanowił wstrzymać prowadzenie robót budowlanych przy budowie domu letniskowego ze względu na wykorzystanie ich w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem Wojewody W. z dn. [...]. Nie została jednak wydana w terminie przewidzianym w art. 50 ust 4 decyzja w trybie art.
- 51. W tej sytuacji zgodnie z art. 50 ust. 4 postanowienie to utraciło ważność.
Zdaniem skarżącego oznacza to, że postępowanie w sprawie samowoli zostało zakończone. Ponowne wszczęcie postępowania w sprawie samowoli budowlanej wyczerpuje przepis art. 156 § 1 pkt 3 kpa, gdyż wydano decyzję w sprawie zakończonej już innym orzeczeniem, a Sąd nie uchylając zaskarżonej decyzji dokonał tego z obrazą art. 145 § 1 ust 1 lit. c ppsa, mimo naruszenia przepisów w zaskarżonej decyzji, przy czym naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.
Ponadto w ocenie skarżącego stanowisko Sądu wyrażone w zaskarżonym wyroku, że określenie jaka jest w decyzji część podlegająca rozbiórce jest wystarczające jest wadliwe i Sąd dopuścił się naruszenia art. 145 § 1 ust. 1 lit. c w zw. z art. 107 § 1 i § 3 kpa co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, bowiem zaskarżona decyzja nie określa dokładnie jaka część domu ma być rozebrana.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zarzuty skargi kasacyjnej nie mogły być uznane za zasadne, a tym samym skarga ta nie mogła zostać uwzględniona.
Koniecznym jest przy tym podkreślenie, iż Naczelny Sąd Administracyjny upoważniony był do oceny zasadności wniesionej skargi kasacyjnej tylko w granicach określonych przepisem art. 183 p.p.s.a.
W sytuacji, gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo że nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego.
Zarzut naruszenia w przedmiotowej sprawie przepisów postępowania, a mianowicie "art. 145 § 1 ust. 1 pkt. c p.p.s.a. w związku z art. 107 § 3, art. 156 § 1 pkt 3 kpa oraz art. 50 ust. 4 ustawy z dn. 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89 poz. 114)" uznać trzeba za chybiony.
Naruszenie przytoczonych wyżej norm prawnych przez ich pominięcie skarżący upatruje w tym, że Wójt Gminy w N. postanowieniem z dnia [...] utrzymanym w mocy postanowieniem Wojewody W. z dnia [...] na mocy art. 50 ustawy z 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. 89 Nr 114) wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy budowie domu letniskowego, a wobec braku wydania w terminie przewidzianym w art. 50 ust 4 ustawy decyzji w trybie art. 51 powyższej ustawy postanowienie to utraciło ważność.
Za pozbawiony podstaw prawnych uznać trzeba wywód skargi kasacyjnej, iż brak wydania decyzji opartej na art. 51 ustawy z 7 lipca 1994r. Prawo budowlane wobec upływu terminu wskazanego w art. 50 tejże ustawy powoduje tym samym zakończenie postępowania w sprawie samowoli budowlanej. Nie sposób zauważyć, iż taki wywód jest nieuprawniony chociażby tylko z uwagi na to, że sam autor skargi kasacyjnej zauważa, iż w sprawie samowoli będącej przedmiotem niniejszej sprawy nie wydano decyzji, a skoro nie wydano rozstrzygnięcia, którego przedmiotem byłaby ocena legalności zaistniałej samowoli, nie można twierdzić że postępowanie takie zakończono i wywodzić zaistnienia podstaw stwierdzenia nieważności decyzji wskazanych w art. 156 § 1 pkt 3 kpa.
Wbrew też odmiennym wywodom kasacji stwierdzić należy, iż w kontrolowanej decyzji jednoznacznie stwierdzono, iż nakazem rozbiórki objęta została ta część, którą zrealizowano poza zatwierdzonym decyzją z dnia [...] projektem budowlanym. Na te sformułowania kontrolowanej decyzji wskazał Sąd pierwszej instancji, a tym samym zarzuty kasacji co do braku precyzyjności kontrolowanej decyzji i wadliwości zaskarżonego wyroku w tym zakresie uznać trzeba za nieuprawnione.
Nie jest też zasadny zarzut "naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, a mianowicie przepisów art. 145 § 1 ust. 1 lit a p.p.s.a. w zw. z art. 37 ust. 1 pkt. 1 ustawy z 24.X.1974r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38 poz. 229 z póź. zm.)."
Za wadliwy uznać należy pogląd strony wnoszącej kasację, iż wykładnia przepisu art. 37 ust 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974r. wskazuje na to, że w tym przepisie chodzi o plan zagospodarowania obowiązujący w czasie wydania decyzji o rozbiórce, a nie w dacie realizacji przedmiotowego obiektu.
Należy stwierdzić, iż okolicznością w kasacji niekwestionowaną był fakt, że w odniesieniu do przedmiotowego obiektu winny być stosowane przepisy uprzednio obowiązującej ustawy z 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
Przepisy przejściowe zawarte w art. 103 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118, z późn. zm.) przewidują, że dotyczącego samowoli budowlanych art. 48 tej ustawy nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe, tj. ustawę z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229, z późn. zm. – zwanej dalej Prawem budowlanym).
Zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, "obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę".
Zagadnieniem wymagającym wyjaśnienia w rozstrzyganej sprawie była kwestia przesądzenia czy dla zastosowania przepisu art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego istotne były postanowienia planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie realizacji obiektu, czy w dacie wydawania decyzji o nakazie rozbiórki.
Rozbieżności w powyższym zakresie wystąpiły w orzecznictwie sądów administracyjnych. W wyrokach WSA w Gdańsku z dnia 12 października 2005 r. sygn. akt II SA/Gd 2858/02 oraz z dnia 29 sierpnia 2007 r. sygn. akt II SA/Gd 491/07, a także w wyroku WSA w Szczecinie z dnia 21 czerwca 2006 r. sygn. akt II SA/Sz 41/06 przyjęto, że "zgodność z przepisami budowlanymi" dotyczy rozpoczęcia budowy lub zakończenia budowy, natomiast "zgodność z przepisami o planowaniu przestrzennym" dotyczy daty podejmowania zaskarżonej decyzji. Powyższego stanowiska nie można zaakceptować.
Analizując treść wskazanej wyżej normy prawnej trzeba przytoczyć art. 3 Prawa budowlanego z 1974 r. mówiący, że obiekty budowlane mogą być budowane wyłącznie na terenach przeznaczonych na ten cel zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym.
Stąd też w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmowano, że warunkiem koniecznym dla skorzystania przez organ administracji państwowej z art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego była budowa obiektu bez wymaganego prawem pozwolenia w czasie obowiązywania planu zagospodarowania przestrzennego przewidującego odmienne przeznaczenie terenu, podkreślając, że przy ocenie skutków naruszenia prawa należałoby brać pod uwagę prawo obowiązujące w okresie tego naruszenia. (por. wyrok z dnia 25 września 1981 r. sygn. akt I SA 1933/81 publ. ONSA 1981/2/94, wyrok z dnia 5 czerwca 1985 r. sygn. akt SA/Gd 860/84, wyrok z dnia 6 listopada 1985 r. sygn. akt II SA 861/85 oraz z dnia 29 grudnia 1987 r. sygn. akt SA/Lu 502/87, wyrok z dnia 19 maja 1999 r. sygn. akt IV SA 196/96).
Także w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 8 października 2002 r. sygn. akt II RN 179/01 (publ. OSNP 2003/19/454) Sąd ten rozważając czy wybudowany bez pozwolenia na budowę obiekt znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę stwierdził, że ponieważ obiekt został wzniesiony w [...]r., ocena zgodności z przepisami o planowaniu przestrzennym powinna być dokonana w oparciu o przepisy ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym. Powyższy pogląd był w zasadzie akceptowany również w orzecznictwie NSA po reformie sądownictwa administracyjnego (wyroki z dnia 20 maja 2004 r. sygn. akt OSK 281-282/04, z dnia 16 grudnia 2005 r. sygn. akt II OSK 354/05, z dnia 14 lutego 2006 r. sygn. akt II OSK 522/05 oraz z dnia 19 grudnia 2006 r. sygn. akt II OSK 119/06, wyrok z dnia z dnia 14 lutego 2006 r. sygn. akt II OSK 522/05, wyrok z dnia 19 grudnia 2006 r. sygn. akt II OSK 119/06).
W powyższych wyrokach Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego nakazuje m.in. przymusową rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie lub wybudowanego niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy, przy czym chodzi o wszystkie przepisy, które obowiązywały w dacie popełnienia samowoli budowlanej.
Wykładnia językowa tego przepisu może wprawdzie powodować trudności interpretacyjne, to jednak ewentualne wątpliwości co do daty przeznaczenia terenu, na którym wybudowano obiekt budowlany bez wymaganego pozwolenia na budowę, powinna rozwiać wykładnia celowościowa. Skoro roboty budowlane można rozpocząć i wykonywać tylko na podstawie pozwolenia na budowę, to decydujące znaczenie ma przeznaczenie terenu, na którym obiekt budowlany jest wznoszony lub został wybudowany w dacie budowy, a nie w dacie orzekania przez organ administracji. Na treść decyzji organu nie powinna mieć wpływu regulacja planistyczna, która nie obowiązywała jeszcze w dacie budowy, a została wprowadzona dopiero wiele lat po tej dacie, prowadziłoby to bowiem do nadania przepisom planistycznym mocy wstecznej.
Inna wykładnia tej normy prawnej, a więc przyjęcia jako podstawy oceny zaistnienia warunków wskazanych w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane postanowień planu z daty wydawania przez organ decyzji, dawałaby organowi możliwość dowolnego podejścia do różnych przypadków samowoli budowlanej, a co więcej to organ decydowałby jakie i kiedy normy prawne zastosuje. Inwestor zostałby pozbawiony możliwości nawet przewidzenia jakie i kiedy przepisy prawne zostaną w stosunku do niego zastosowane, bowiem nie miałby wpływu, albo wpływ ten byłby wręcz znikomy na to kiedy nastąpi wszczęcie postępowania administracyjnego i kiedy zostanie wydana decyzja.
Niewątpliwą intencją ustawodawcy była chęć przeciwdziałania aktom samowoli budowlanej. Przyjęcie, iż omawiana norma dotyczy przepisów i to wszystkich obowiązujących w dacie popełnienia samowoli budowlanej, a więc zarówno przepisów prawa budowlanego, jak i przepisów o planowaniu przestrzennym pozwala, aby to inwestor był podmiotem decydującym o skutkach samowoli i co ważniejsze mogącym przewidzieć konsekwencje swych działań. Inwestor bowiem decyduje o dacie popełnienia samowoli, a tym samym to on wybiera czas jakim regulacjom prawnym obowiązującym na danym terenie się poddaje, od inwestora też zależy powstrzymanie się ewentualne od działań, które mogą spowodować negatywne dla niego skutki w postaci nakazu rozbiórki. Z zasady państwa prawnego, a w szczególności z zawartej w niej zasady zaufania obywateli do państwa, wynika dyrektywa stanowienia prawa tak, aby istniała możliwość przewidywania działań organów państwa i związanych z nimi zachowań obywateli pod rządami nowych przepisów (wyrok TK z dnia 2 marca 1993 r. sygn. akt K. 9/92, OTK 1993/1/6).
Zastosowanie obowiązujących w chwili orzekania, a nie budowy przepisów o planowaniu przestrzennym do legalizacji samowoli budowlanej, na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, stanowiłoby naruszenia konstytucyjnej zasady zaufania obywatela do państwa, mogłoby też stanowić naruszenie zasady równości, bowiem w stosunku do sprawców samowoli budowlanych zaistniałych wprawdzie w jednym czasie, na tym samym terenie, ale w stosunku do których orzeczenia zostałyby wydane w czasie obowiązywania różnych regulacji planistycznych nastąpiłoby wydanie odmiennych dla każdego z inwestorów decyzji.
Stwierdzić trzeba, iż zwolennicy stanowiska, że należy stosować przepisy o planowaniu przestrzennym z daty orzekania o rozbiórce, bowiem regulacje te bywają korzystniejsze dla inwestora i to o tyle, że pozwalają niekiedy uniknięcia nakazu rozbiórki dla obiektu, pomijają kolejne postanowienia ustawy Prawo budowlane z 1974 r., tj. art. 39 tejże ustawy. Fakt ten uszedł też uwadze autora przedmiotowej kasacji. Zgodnie z art. 39 ustawy Prawo budowlane " jeżeli względy społeczne lub gospodarcze przemawiają za celowością czasowego wykorzystania obiektu budowlanego, co do którego wydany został nakaz przymusowej rozbiórki na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1, lub w wypadku, o którym mowa w art. 38 ust. 2, właściwy terenowy organ administracji państwowej może odroczyć wykonanie przymusowej rozbiórki na oznaczony czas i zezwolić na czasowe wykorzystanie obiektu budowlanego w sposób określony w decyzji".
W myśl zachowującej do chwili obecnej swą aktualność uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2001 r. (sygn. akt OPS 4/01 opubl. ONSA 2002/2/58) "do obiektu budowlanego, którego budowa została zakończona przed dniem 1 stycznia 1995 r. i którego przymusową rozbiórkę nakazano decyzją administracyjną wydaną po dniu 1 stycznia 1995 r. na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 i art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.), może mieć zastosowanie przepis art. 39 powołanej ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane." Powyższa norma prawna, z której może skorzystać inwestor, o ile spełnione zostaną warunki w tym przepisie określone, odnosi się właśnie do stanów istniejących w dacie realizacji orzeczonego nakazu rozbiórki.
Konkludując uwagi i rozważania wyżej przytoczone stwierdzić trzeba, iż wykładnia art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego upoważnia do przyjęcia, że zawarty w tym przepisie wymóg zgodności z przepisami o planowaniu przestrzennym wiąże się z datą realizacji samowoli budowlanej. Na inną interpretację tej normy nie pozwalają ani przepisy ustawy Prawa budowlanego, ani treść przepisów wprowadzających kolejne zmiany ustaw Prawa budowlanego, ani też zasady logicznego rozumowania.
Mając przedstawione wyżej względy na uwadze za nieuprawniony uznać trzeba zarzut kasacji naruszenia art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy przez jej wadliwą wykładnię i wiążący naruszenie tego przepisu z pominięciem braku obowiązującego dla terenu, na którym jest położona działka inwestora planu miejscowego w dacie wydawania decyzji kontrolowanej zaskarżonym wyrokiem.
Sąd pierwszej instancji trafnie więc przyjął, iż w niniejszej sprawie uwzględniając datę realizacji przedmiotowej samowoli budowlanej należało oprzeć się na planie zagospodarowania istniejący w dacie tejże samowoli, co stanowi prawidłową wykładnią art. 37 ust 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. i w konsekwencji nie można przypisać zaskarżonemu wyrokowi naruszenia wskazanej normy prawa materialnego, jak również naruszenia art. 145 § 1 ust 1 lit. a p.p.s.a. przez brak jego zastosowania.
Zważywszy na przedstawione wyżej okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając brak zasadności zarzutów skargi kasacyjnej i nie stwierdzając nieważności postępowania przed Sądem pierwszej instancji na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił wniesioną skargę kasacyjną.
Zdanie Odrębne
Uzasadnienie zdania odrębnego sędziego NSA Zdzisława Kostki
Nie zgadzam się z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 maja 2008 r. w sprawie ze skargi kasacyjnej K.T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 11 października 2006 r. sygnatura akt VII SA/Wa 960/06 w sprawie ze skargi K.T. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z [...] marca 2006 r. nr [... w przedmiocie nakazu rozbiórki części obiektu budowlanego. W szczególności uważam, że Naczelny Sąd Administracyjny winien był uchylić zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, gdyż z podniesionych w ramach podstaw skargi kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego oraz naruszenia przepisów postępowania zasadny był w mojej ocenie zarzut naruszenia prawa materialnego.
Zarzut naruszenia prawa materialnego sprowadzał się do kwestionowania przyjętej przez organy administracji i zaakceptowanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. nr (Dz. U. Nr 38, poz. 229). Organy administracji i Sąd pierwszej instancji przyjęły, że przepis ten należy wykładać w ten sposób, że odnosi się on do zgodności obiektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w dacie budowy. Natomiast skarżący w skardze kasacyjnej wywodził, iż powinien on być wykładany w ten sposób, że odnosi się do planu zagospodarowania obowiązującego w czasie wydania decyzji o rozbiórce.
W mojej ocenie ten zarzut naruszenia prawa materialnego był zasadny, gdyż art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. należy wykładać w ten sposób, iż przepisy o planowaniu przestrzennym, o których w nim mowa, to przepisy obowiązujące w chwili podejmowania przez organ nadzoru budowlanego decyzji dotyczącej samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego, a nie przepisu z czasu budowy.
Powołany przepis stanowi, że obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy organ administracji publicznej stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę. Z przepisu tego wynika, że nakaz rozbiórki jest uzależniony od naruszenia przepisów obowiązujących w okresie budowy i znajdowania się obiektu budowlanego na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo jest przeznaczony pod innego rodzaju zabudowę. Różnica w określeniu czasu zajścia wskazanych dwóch przesłanek – przy pierwszej mowa jest o przepisach obowiązujących w okresie budowy, przy drugiej mowa jest o znajdowaniu się obiektu budowlanego na odpowiednim terenie – wskazuje na to, że ta druga przesłanka winna być oceniana według przepisów o planowaniu przestrzennym obowiązujących w chwili wydawania decyzji o nakazie rozbiórki.
Taki jest, w mojej ocenie, wynik gramatycznej wykładni i żadne względy nie przemawiają za tym, aby od niego odstąpić.
Jest prawdą, że w dotychczasowym orzecznictwie przyjmowano wykładnię analizowanego przepisu zgodną z tą, którą przyjęto w niniejszej sprawie. Nie była i niej jest to jednak tendencja wyłączna. Jeżeli chodzi o obecne orzecznictwo to można wskazać na wyrok NSA z 6 listopada 2007 r. w sprawie II OSK 1454/06, jeżeli zaś chodzi o orzecznictwo sprzed powstania dwuinstancyjnego sądownictwa administracyjnego, to można wskazać na wyrok NSA Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku z 16 lutego 2000 r. w sprawie II SA/Gd 980/97, gdzie dobitnie wskazano, iż poza pierwszą przesłanką (budowa niezgodna z przepisami czyli bez pozwolenia) każda dalsza przesłanka brana jest pod uwagę w dacie wydania decyzji. Uważam jednak, że wykładnia prawa może się zmieniać i jednym z powodów innego spojrzenia na wykładnię określonego przepisu prawa mogą być zmiany w systemie prawnym. Tak jest w przypadku art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r., który powinien być wykładany z uwzględnieniem aktualnego stanu ustawodawstwa, regulującego ten sam przedmiot, czyli usuwanie samowoli budowlanych rozumianych jako budowa obiektów budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę.
Otóż, najkrócej mówiąc, od 24 grudnia 1997 r., jeżeli polskie prawo przewidywało możliwość zalegalizowania samowoli budowlanej, to uzależniało to od tego, aby istnienie samowolnie postawionego obiektu budowlanego nie naruszało przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym albo o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przed nowelizacją ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. nr 156 z 2006 r., poz. 1118 ze zm.), dokonaną ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. nr 80, poz. 718 ze z.), legalizacja samowoli budowlanej była możliwa w przypadku, gdy upłynęło 5 lat od dnia zakończenia budowy obiektu budowlanego lub jego części. Możliwość taką przewidywał art. 49 powołanej ustawy, który w tekście pierwotnym poza upływem wskazanego okresu nie zawierał żadnych innych warunków odmowy rozbiórki obiektu budowlanego. Jednakże ustawą z dnia 22 sierpnia 1997 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane, ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych ustaw (Dz.U. nr 111, poz. 726 ze zm.), która weszła w życie 24 grudnia 1997 r., zmieniono ten przepis poprzez dodanie zdania, z którego wynikało, że nie można było nakazać rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, gdy upłynęło 5 lat od dnia zakończenia budowy obiektu budowlanego lub jego części, a jego istnienie nie naruszało przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Nie ulegało zatem wątpliwości, że ustawodawca dopuszczał odstąpienie od rozbiórki obiektu budowlanego i jego zalegalizowanie, które polegało na uzyskaniu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli jego istnienie nie naruszało przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, przy czym użycie słowa "istnienie" nie pozostawia wątpliwości, że chodziło o przepisy o zagospodarowaniu przestrzennym obowiązujące w chwili decydowania o legalizacji, a nie z chwili budowy.
Z kolei nowelizacją Prawa budowlanego z 1994 r., dokonaną ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw, wprowadzono możliwość zalegalizowania samowoli budowlanej (obowiązującą także obecnie), która nie jest już zależna od upływu czasu od zakończenia budowy, ale obejmuje zarówno obiekty budowlane będące w budowie, jak i takie, których budowę zakończono. Warunkami zaś legalizacji są zgodność budowy z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, w zakresie umożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem oraz z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo, w przypadku jego braku, ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 48 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego z 1994 r.). Nie ulega przy tym wątpliwości, a jeżeli jakieś były to zostały rozwiane wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 20 grudnia 2007 r. w sprawie P 37/06 (OTK-A nr 11 z 2000 r., poz. 160), że chodzi o zgodność z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązującymi w chwili decydowania o legalizacji, a nie z chwili budowy.
Zatem, również art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r., który wraz z art. 40 tej ustawy, dopuszcza legalizację samowolnie pobudowanego obiektu budowlanego lub jego części powinien być wykładany w ten sposób, że warunkiem tej legalizacji, a patrząc na to z drugiej strony warunkiem nakazania rozbiórki, winna być ocena czy taki obiekt budowlany znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, dokonana według stanu prawnego aktualnego w chwili decydowania o rozbiórce, a nie w chwili wybudowania obiektu budowlanego. W przeciwnym razie system prawny zawierał będzie normy prawne prowadzące do niczym nieuzasadnionej nierówności, polegającej na tym, że wobec pewnej kategorii samowolnych inwestorów przy legalizacji ich inwestycji stosowane będą przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązujące w czasie budowy, natomiast wobec innej kategorii samowolnych inwestorów przy tej legalizacji stosowane będą przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązujące w chwili podjęcia decyzji o rozbiórce albo legalizacji.
Przy czym kryterium wyróżnienia tych dwóch kategorii podmiotów będzie czas, w którym dopuszczono się samowoli budowlanej, cezurą będzie zaś 1 stycznia 1995 r. Taka sytuacja w mojej ocenie narusza art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, gdyż wskazana cezura nie jest na tyle istotną okolicznością, aby uzasadniała nierówne traktowanie.
Aby uniknąć tej niczym nieuzasadnionej nierówności należy art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. wykładać zgodnie z jego dosłownym brzmieniem, czyli przyjąć, że chodzi w nim o przepisy o planowaniu przestrzennym obowiązujące w chwili załatwiania sprawy administracyjnej, a nie z chwili budowy.
W mojej ocenie taka wykładnia nie prowadzi do naruszenia zasady lex retro non agit. W sytuacji, gdy istnieje obiekt budowlany wybudowany z naruszeniem przepisów, w szczególności bez wymaganego pozwolenia na budowę, za dopuszczalne należy uznać stosowanie do niego regulacji prawnych, w tym przepisów o planowaniu przestrzennym, które weszły w życie po jego wybudowaniu. Sytuacja taka nie jest bowiem retroaktywnym działaniem prawa, lecz jego działaniem retrospektywnym, które uznaje się za dopuszczalne. Na przykład w wyroku z dnia 9 czerwca 2003 r. sprawie SK 12/03 (OTK-A nr 6 z 2003, poz.
51) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że retrospekcja rozumiana jako bezpośrednie działanie nowego prawa dla stosunków powstałych pod działaniem prawa dotychczasowego jest dopuszczalna jeżeli przemawia za tym ważny interes publiczny, którego nie można wyważyć z interesem jednostki. Tutaj takim ważnym interesem publicznym jest planowanie przestrzenne, które nie może ustępować przed faktami dokonanymi, tym bardziej, że fakty te powstały w wyniku naruszenia prawa. Trudno przyjąć, aby interes jednostki związany z zachowaniem obiektu budowlanego postawionego bez wymaganego pozwolenia na budowę, nawet w zgodzie z wówczas obowiązującymi przepisami o planowaniu przestrzennym, stawiać ponad interesem publicznym, który wiąże się z potrzebą aktualnego planowania przestrzennego, przede wszystkim dlatego, że stawiając obiekt budowlany bez pozwolenia na budowę naruszono prawo. Oczywiście w niniejszej sprawie chodzi przede wszystkim o ochronę interesu jednostki (inwestora), gdyż on skorzysta w tym przypadku z retrospektywnego działania nowych przepisów o planowaniu przestrzennym. Nie ma to jednakże znaczenia dla formułowania ogólnej zasady, która decyduje o dopuszczalności stosowania tych przepisów według stanu obowiązującego w chwili załatwienia sprawy administracyjnej, a nie z chwili budowy. Zasady, która będzie działała niezależnie od tego, co będzie korzystne dla inwestora.
W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż o retroaktywnym działaniu prawa mówimy wtedy, gdy nowe prawo stosuje się do zdarzeń "zamkniętych w przeszłości", zakończonych przed wejściem w życie nowych przepisów. Z retrospektywnością prawa zaś mamy do czynienia wtedy, gdy przepisy nowego prawa regulują zdarzenia bądź stosunki prawne o charakterze "otwartym", "ciągłym", takie, które nie znalazły jeszcze swojego zakończenia ("stosunki w toku"), które rozpoczęły się, powstały pod rządami dawnego prawa i trwają dalej, po wejściu w życie przepisów nowej ustawy. (Tak przyjęto w uzasadnieniu uchwały NSA z 10 kwietnia 2006 r. w sprawie I OPS 1/06, opublikowanej w ONSAiWSA nr 3 z 2006 r., poz. 71). Podobnie ujmuje się to w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. Przyjmuje się bowiem, że naruszenie zasady nieretroaktywności następuje wtedy, gdy aktowi normatywnemu nadano moc obowiązującą wobec stosunków prawnych zaistniałych i trwających w czasie do wejścia tego aktu w życie.
Retrospektywność prawa polega zaś na tym, że prawodawca stanowi akty normatywne mające zastosowanie do sytuacji trwających po wejściu w życie tych aktów. (Tak w uzasadnieniu wyroku TK z 18 października 2006 r. w sprawie P 27/05, opublikowanego w OTK-A nr 9 z 2006 r., poz. 124).
Istnienie obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, przez co jego budowa nie została poddana kontroli właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej zarówno pod względem warunków technicznych, jak i zgodności z przepisami o planowaniu przestrzennym jest właśnie takim "zdarzeniem otwartym", "zdarzeniem ciągłym", które może być uregulowane przez przepisy, które nie obowiązywały w chwili jego powstania, lecz weszły w życie w czasie gdy zdarzenie to jeszcze trwało. Inaczej natomiast należy oceniać sytuację, gdy zdarzenie polegające na wybudowaniu obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę zostanie zamknięte poprzez poddanie takiej budowy kontroli właściwego organu i w efekcie tego wydania aktu kończącego sprawę jego samowolnej budowy. Wówczas stosowanie do niego przepisów, które weszły w życie po tym zdarzeniu, byłoby działaniem prawa wstecz.
Zatem, za przyjętą wykładnią przemawia konstytucyjna zasada równości i nie przemawiają przeciwko niej inne wartości konstytucyjnie chronione, w tym zakaz retroakcji.
Nie podzielam stanowiska większości składu orzekającego, który nierówności dopatruje się w działaniu organów nadzoru budowlanego, mających możliwość dowolnego podejścia do różnych przypadków samowoli budowlanej i decydowania jakie i kiedy normy prawne zastosuje. Nie podzielam też stanowiska większości, według którego odmienna niż proponuje wykładnia może prowadzić do naruszenia zasady zaufania do państwa przez to, że inwestor nie mógł przewidzieć działań organów władzy i związanych z nimi zachowań obywateli pod rządami nowych przepisów. Uważam, że to inwestor ma decydujący wpływ, jakie prawo będzie w stosunku do niego stosowane. Już na samym początku może o tym zdecydować budując na podstawie wymaganego pozwolenia na budowę, a nie bez takiego pozwolenia. Jeżeli natomiast już wybuduje obiekt budowlany bez wymaganego pozwolenia, to w każdym czasie może wystąpić o jego zalegalizowanie. Jeżeli zaś chodzi o zasadę zaufania do państwa, to odczytując art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. zgodnie z dosłownym brzmieniem, samowolny inwestor mógłby jasno określić swoją sytuację, gdyż budując bez wymaganego pozwolenia na budowę godziłby się na to, że jeżeli kiedykolwiek przepisy o planowaniu przestrzennym będą teren budowy przeznaczać na inny cel niż budowa albo na budowę, ale innego rodzaju, to będzie musiał samowolnie wybudowany obiekt budowlany rozebrać.
Przyjęta przeze mnie wykładnia nie była by pełna, gdyby pominąć jej konsekwencje w zakresie sposobu ustalenia czy samowolnie wybudowany obiekt budowlany znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę lub jest przeznaczony pod innego rodzaju zabudowę. Szczególne wątpliwości w tym zakresie występują w takiej sytuacji, jaka ma miejsce w rozpoznawanej sprawie, czyli wówczas, gdy obecnie na terenie samowolnej budowy nie obowiązuje żaden miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Fakt, że tak jest w niniejszej sprawie został przyznany w skardze kasacyjnej przez skarżącego, a nadto wynika on z tego, że wszystkie plany zagospodarowania przestrzennego powołane przez Sąd pierwszej instancji zostały uchwalone przed 1 stycznia 1995 r., a więc zgodnie z art. 87 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym utraciły one moc w dniu 31 grudnia 2003 r.
Rozważając tą kwestię należy wskazać, że art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. uzależnia rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części od tego, czy znajduje się on na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę. Przepis ten mówi ogólnie o przepisach o planowaniu przestrzennym, który to termin należy utożsamiać z używanymi w różnym czasie terminami "przepisy o zagospodarowaniu przestrzennym", czy "przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym". Terminy te zależały bowiem od nazwy aktualnie obowiązującej ustawy dotyczącej planowania przestrzennego. I tak w 1974 r. obowiązywała ustawa dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym, wraz z Prawem budowlanym z 1994 r. weszła w życie ustawa z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, która w dniu 11 lipca 2003 r. została zastąpiona ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzenny.
Jeżeli zatem przyjmuję wykładnię, według której w art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. chodzi o przepisy o planowaniu przestrzennym obowiązujące w chwili załatwiania sprawy administracyjnej dotyczącej samowolnie postawionego obiektu budowlanego, to w sprawie załatwianej obecnie stosować należy ustawę z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.), gdyż ta ustawa przede wszystkim, choć nie wyłącznie, zawiera obecnie przepisy o planowaniu przestrzennym w znaczeniu użytym w art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r.
Według przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zatem należy oceniać, czy teren jest przeznaczony pod zabudowę oraz pod jakiego rodzaju zabudowę jest przeznaczony.
Mając to na uwadze przede wszystkim należy wskazać, że według ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie tylko tereny objęte miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego są przewidziane pod zabudowę. Wynika to wprost z art. 4 ust. 2 tej ustawy, w którym stanowi się, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, zaś sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy.
Zatem, fakt, iż obecnie teren nie jest objęty żadnym obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, gdyż poprzednio obowiązujący tam plan utracił moc na podstawie art. 87 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie przesądza, iż nie jest on przeznaczony pod zabudowę w rozumieniu art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r.
Z powołanego art. 4 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że pod zabudowę mogą być przeznaczone również tereny, dla których nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Z przepisu tego wynika jednakże także to, że w razie braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobu zagospodarowania terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zatem, w razie braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przeznaczony pod zabudowę jest tylko ten teren, którego taki sposób zagospodarowania został określony w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zna dwa rodzaje decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Pierwszym jest decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego, drugą decyzja o warunkach zabudowy.
Z uwagi na rodzaj samowolnej inwestycji występujący w niniejszej sprawie istotne znaczenie dla jej rozstrzygnięcia ma tylko decyzja o warunkach zabudowy i z tego powodu dalsze rozważania zostaną tylko do niej ograniczone.
Wydanie decyzji o warunkach zabudowy ściśle wiąże się z uzyskaniem pozwolenia na budowę. Powiązanie to jest na tyle mocne, że w przypadku wydania decyzji o warunkach zabudowy kilku wnioskodawcom, uzyskanie pozwolenia na budowę przez jednego z nich, stanowi podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji wydanych pozostałym (art. 65 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Jednakże z niektórych przepisów powołanej ustawy wynika, że ten związek ulega rozluźnieniu w tym znaczeniu, że osoba wnosząca o wydanie decyzji o warunkach zabudowy liczy się z tym, albo wręcz zakłada, że to nie ona będzie realizować zamierzoną inwestycję na terenie, którego warunki zabudowy mają być określone. Świadczą o tym takie przepisy, jak te, które zezwalają na uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy w odniesieniu do tego samego terenu więcej niż jednemu wnioskodawcy (art. 63 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).
Z przepisu tego wynika, że również ten sam wnioskodawca może w odniesieniu do tego samego terenu wystąpić z więcej niż jednym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, pod warunkiem, że za każdym razem będzie domagał się ustalenia warunków zabudowy dla innej inwestycji. Ponadto zgodnie z art. 63 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzję o warunkach zabudowy można przenieść na inny podmiot. Zatem, ustawodawca zakłada, że celem wystąpienia o wydanie decyzji o warunkach zabudowy może być nie tylko bezpośrednio budowa, ale "informacja" o możliwym sposobie zagospodarowania terenu, która nie ma służyć osobistym zamierzeniom inwestycyjnym wnioskodawcy. Powoduje to, że nie można odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy albo uznać, że postępowanie w sprawie jej wydania jest bezprzedmiotowe, gdy chodzi o ustalenie warunków zabudowy dla terenu, na którym znajduje się samowolnie wybudowany obiekt budowlany.
Dlatego nie podzielam odmiennych poglądów wyrażanych w orzecznictwie, na przykład w wyroku NSA z 7 listopada 2007 r. w sprawie II OSK 1199/06. Warto też zauważyć, że możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy dla terenu, na którym znajduje się samowolnie postawiony obiekt budowlany, dopuszcza art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego z 1994 r. w brzmieniu uwzględniającym wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 20 grudnia 2007 r. w sprawie P 37/06.
Przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy ustawodawca określił w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowania przestrzennym. Z przepisu tego wynika, że decyzja o warunkach zabudowy ma charakter decyzji związanej oraz że jej wydanie zależy od spełnienia warunków określonych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz warunków określonych w innych przepisach. Inaczej mówiąc, jeżeli są spełnione przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy dla określonej inwestycji właściwy organ nie może odmówić jej wydania. Potwierdza to też art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z którego wynika, że każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Decyzja o warunkach zabudowy konkretyzuje zatem w stosunku do indywidualnie oznaczonego podmiotu wynikające z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz innych ustaw warunki zabudowy.
Z drugiej strony z art. 4 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że w razie braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę lub pod zabudowę określonego rodzaju przeznaczone są tylko te tereny, których taki sposób zagospodarowania został określony w decyzji o warunkach zabudowy. Można zatem przyjąć, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego decyzja o warunkach zabudowy jest jedynym sposobem wykazania, że określony sposób zagospodarowania terenu jest zgodny z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisami innych ustaw.
W konsekwencji należy przyjąć, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego samowolny inwestor może wykazać w postępowaniu dotyczącym samowolnie postawionego obiektu budowlanego decyzją o warunkach zabudowy, że obiekt budowlany, którego dotyczy sprawa, został postawiony na terenie, na którym dopuszczalna jest tego rodzaju zabudowa. Co więcej, jest to jedyny sposób wykazania tej okoliczności. Oznacza to, że organ nadzoru budowlanego jest zobowiązany, zgodnie z treścią art. 7 k.p.a., umożliwić samowolnemu inwestorowi wystąpienie do właściwego organu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, która wskazywałaby, czy istniejący sposób zagospodarowania terenu jest zgodny z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ ten będzie też uprawniony na podstawie art. 80 k.p.a. do oceny ewentualnej zwłoki spowodowanej przez samowolnego inwestora w uzyskaniu takiej decyzji.
Nie można bowiem dopuścić do tego, aby sformułowany przy wykładni art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. wymóg uzyskania decyzji o warunkach zabudowy prowadził do przedłużania w nieskończoność postępowań w sprawie samowoli budowlanych.
W mojej ocenie wymóg uzyskania decyzji o warunkach zabudowy jest konsekwencją przyjęcia wykładni art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r., w której przyjmuje się, że przepisy o planowaniu przestrzennym należy oceniać według stanu prawnego z chwili orzekania w sprawie samowoli budowlanej, a nie z chwili budowy. Decyzja o warunkach zabudowy jest bowiem koniecznym elementem określenia sposobu zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania terenu i wymóg jej uzyskania nie stanowi nałożenia na inwestora obowiązku nieprzewidzianego przez prawo, gdyż taki obowiązek wynika z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W mojej ocenie taki sposób wykładni prowadzi też do usunięcia nieuzasadnionych nierówności w traktowaniu samowolnych inwestorów i jednocześnie zachowuje systemowy podział kompetencji, w którym decydowanie o sposobie zagospodarowania terenu, co do zasady zastrzeżone jest dla organów gminy.
Zasadny był zatem w mojej ocenie zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego, mianowicie art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. przez błędną jego wykładnię. Jednocześnie przychylam się do stanowiska większości, że nie były zasadne pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej. W efekcie prowadzi to do wniosku, że skarga kasacyjna powinna być uwzględniona i Naczelny Sąd Administracyjny powinien był na mocy art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylić zaskarżony wyrok i rozpoznając skargę uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, gdyż zostały one podjęte z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem prawa materialnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).
Z tych wszystkich względów uznałem, że zgłoszenie zdania odrębnego jest uzasadnione.