Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 28 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 43/11

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 3 sierpnia 2010 r., sygn. akt II SA/Łd 290/10, po rozpoznaniu skarg M. B., A. S. i B. R. uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy K. z dnia [...] listopada 2009 r., znak: [...], ponadto stwierdził nieważność postanowienia Marszałka Województwa Ł. z dnia [...] października 2008 r., znak: [...] oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. wydaną na podstawie art. 46 ust. 1 pkt 1, art. 46a ust. 1 i 7 pkt 4, art. 56 ust. 2 i 8 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150) w zw. z art. 153 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.) Wójt Gminy K., po rozpatrzeniu wniosku [...] Sp. z o.o. w K., określił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia pod nazwą: "Budowa Zakładu Zagospodarowania Odpadów [...]".

Zakres planowanego przedsięwzięcia przed wydaniem decyzji został pozytywnie uzgodniony przez Marszałka Województwa Ł. postanowieniem z dnia [...] października 2008 r., sprostowanym następnie postanowieniem z dnia [...] października 2008 r. i przez Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Ł. postanowieniem z dnia [...] października 2008 r.

Mając na uwadze fakt, że organ związany jest wariantem realizacji inwestycji wskazanym przez wnioskodawcę oraz okoliczność, że strony postępowania nie przedstawiły żadnej opinii bądź ekspertyzy w stosunku do wnioskowanego wariantu realizacji, ani nie przedstawiły żadnej innej koncepcji realizacji inwestycji popartej dowodami, Wójt wskazał, że zobligowany był uzgodnić środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia.

Od decyzji organu l instancji odwołania wnieśli uczestniczący w postępowaniu w charakterze stron właściciele nieruchomości gruntowych położonych w miejscowościach sąsiadujących z terenem przedmiotowego przedsięwzięcia oraz stowarzyszenie biorące udział w postępowaniu na prawach strony: Stowarzyszenie [...], M. B., M. K., A. S., E. M., D. P., A. L., H. N., A. S., S. Z., M. S., P. J., M. W., D. K., B. Ś., S. G., M. L., J. P., M. B., M. D., B. i J. B., A. K., G. K., A. K., D. i M. O., B. R. oraz J. R. B. R. i J. R. do odwołania dołączyli dokument.: Analiza raportu o oddziaływaniu na środowisko przedsięwzięcia p.n. "Budowa zakładu zagospodarowania odpadów [...]", sporządzony przez mgr inż. K. O. Decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 153 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko - utrzymało w mocy decyzję organu l instancji.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Kolegium, przytoczywszy treść przepisów art. 56 ust. 1 i 1b, ust. 2 -4 i ust. 8 ustawy Prawo ochrony środowiska, stwierdziło, że decyzja organu l instancji odpowiada prawu, a poprzedzające ją postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone w sposób nie naruszający procedury administracyjnej.

Organ II instancji stwierdził, że kwestionowana charakterystyka przedsięwzięcia jest kompletna, decyzja opiera się na sporządzonym Raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko oraz opisuje wpływ inwestycji na obszar Natura 2000.

Za niezasadny organ uznał zarzut naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 marca 2003 r., co zostało szczegółowo wyjaśnione w wiążącym postanowieniu uzgadniającym Marszałka Województwa Ł. z dnia [...] października 2008 r. Organ wskazał, że w decyzji środowiskowej nie ustala się konkretnych odległości planowanego przedsięwzięcia od innych obiektów, które ustalane są dopiero w odrębnym postępowaniu i w decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę.

Kolegium nie zgodziło się z argumentem, że decyzja organu l instancji nie uwzględnia wyniku przeprowadzonego postępowania z udziałem społeczeństwa. W ocenie organu jej uzasadnienie zawiera obszerne i szczegółowe informacje o sposobie wykorzystania uwag i wniosków zgłoszonych w związku z udziałem społeczeństwa. Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wydawana jest na podstawie i w granicach ustawy Prawo ochrony środowiska, której przepisy nie wskazują braku zgody społeczeństwa na realizację przedsięwzięcia jako negatywnej przesłanki do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Z kolei zarzuty co do zgodności z prawem postanowienia Marszałka Województwa Ł. z dnia [...] października 2008 r., prostującego oczywistą omyłkę we własnym postanowieniu uzgadniającym z dnia [...] października 2008 r., znajdują przekonujące wyjaśnienie w uzasadnieniu kwestionowanego postanowienia, że organ ten przeprowadził analizę oddziaływania na środowisko projektowanego przedsięwzięcia przy maksymalnej rzędnej wierzchowiny kwatery B2 na wysokości 132 m n.p.m.

Z tych względów organy obu instancji nie znalazły podstaw do występowania do właściwego organu o zbadanie zgodności z prawem kwestionowanego postanowienia prostującego ww. omyłkę. Ponadto część stron podnosząca wskazany zarzut miała możliwość wniesienia zażalenia na wskazane postanowienie, natomiast pozostałe strony miały prawo wnioskować we własnym zakresie o zbadanie zgodności z prawem ww. postanowienia przez właściwy organ nadrzędny. Żadna ze stron nie skorzystała z wymienionych uprawnień.

Organ podał dalej, że decyzja środowiskowa wydawana jest na podstawie obowiązującego w dacie jej podejmowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i okoliczność trwania prac przy opracowywaniu nowego planu miejscowego nie ma wpływu na sposób rozstrzygnięcia sprawy.

Również wniosek o wydanie decyzji zawiera wyraźne wskazanie granic planowanego przedsięwzięcia, poprzez określenie numerów ewidencyjnych działek, na których jest zamierzona. Okoliczność, że wszystkie wskazane działki ujęte są w planie miejscowym jako teren o symbolu i funkcji "3.NO.25" wynika z porównania mapy ewidencyjnej załączonej do wniosku z załączonym do akt wyrysem z rysunku obowiązującego planu miejscowego.

Kolegium wskazało także, że maksymalną rzędną wierzchowiny dla kwatery B2 określono jednoznacznie w sentencji zaskarżonej decyzji (pkt III.23). Z kolei zakres, termin sporządzenia i termin przedstawienia analizy porealizacyjnej zostały jasno określone w pkt VIII.B decyzji, a w pkt I.1 oraz w pkt II.9 określona została pora pracy zakładu w ciągu doby.

Organ odwoławczy podniósł także, że przy piśmie części stron postępowania z dnia 6 listopada 2009 r. (data wpływu do organu l instancji - 9 listopada 2009 r.) nie dołączono jakiegokolwiek dowodu w postaci opinii biegłego specjalisty na okoliczność wpływu przedsięwzięcia na środowisko. Dlatego zarzut o jego pominięciu jest bezpodstawny.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 74 Konstytucji RP organ stwierdził, że decyzja administracyjna o środowiskowych uwarunkowaniach jest indywidualnym aktem stosowania prawa administracyjnego i nie stanowi realizacji polityki zapewniającej bezpieczeństwo ekologiczne.

Z kolei wniosek o przeprowadzenie całego postępowania od początku z tego powodu, że część uczestników została włączona do postępowania w trakcie jego trwania, naruszyłby zasadę ekonomiki procesowej. Wprawdzie istotnie osoby te nie miały możliwości wniesienia zwykłych środków zaskarżenia od postanowień organów uzgadniających, jednakże miały możliwość wnosić o wznowienie postępowań w przedmiocie uzgodnień lub też zainicjowania pozostałych nadzwyczajnych trybów wzruszenia ostatecznych postanowień, z czego nie skorzystały. W tym okresie strony te posiadały również możliwość zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, w tym - z Raportem o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko.

Odnosząc się do zarzutów i wniosków przedstawionych w załączonym do odwołania dokumencie pt. Analiza raportu o oddziaływaniu na środowisko przedsięwzięcia p.n. "Budowa zakładu zagospodarowania odpadów [...]", sporządzonym przez mgr inż. K. O., Kolegium stwierdziło, że analiza i ocena raportu nie wykazują istotnego naruszenia przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska.

Na powyższe rozstrzygnięcie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wnieśli M. B., M. K., A. S., E. M., D. P. oraz B. R. W odpowiedzi na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., przytaczając argumenty podniesione w zaskarżonej decyzji, wniosło o ich oddalenie.

Postanowieniem z dnia 28 maja 2010 r. wydanym w sprawach sygn. akt II SA/Łd 291/10, 293-294/10 Sąd odrzucił skargi M. K., E. M. i D. P. Na rozprawie w dniu 3 sierpnia 2010 r. stawili się skarżący M. B., A. S. i B. R., uczestnicy postępowania – D. P., M. K. i E. M. oraz pełnomocnik uczestnika postępowania [...] Sp. z o.o.

W trybie art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd postanowił połączyć sprawę sygn. akt II SA/Łd 290/10 ze sprawami o sygn. akt II SA/Łd 292/10 i II SA/Łd 295/10 w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia oraz prowadzić dalej sprawę za numerem II SA/Łd 290/10.

Następnie pełnomocnik skarżącego M. B. poparł skargę i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania, skarżący B. R. i A. S. poparli skargi.

Do skarg przyłączyli się uczestnicy postępowania M. K., E. M. oraz D. P., który wskazał, że społeczeństwo nie było informowane, iż wysokość "hałdy" ma wynosić 18 metrów ponad poziom gruntu.

Pełnomocnik inwestora – [...] Sp. z o.o. wniósł o oddalenie skarg.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził, że skargi M. B., A. S. i B. R. są zasadne i z tego też powodu zasługiwały na uwzględnienie.

Sąd wskazał, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji o ustaleniu środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia pod nazwą: "Budowa Zakładu Zagospodarowania Odpadów [...]", zostały podjęte z istotnymi błędami natury procesowej i w rezultacie z naruszeniem norm prawa materialnego, wobec czego konieczne jest usunięcie ich z obrotu prawnego.

Sąd wskazał, że rozważane przedsięwzięcie, polegające na budowie zakładu zagospodarowania odpadów, co potwierdza zresztą regulacja § 2 ust. 1 pkt 41 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. z 2004 r. Nr 257, poz. 2573 ze zm.) - dalej w skrócie "rozporządzenie", jako mogące znacząco oddziaływać na środowisko, wymagało sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko.

Jak wynika z załączonej do akt dokumentacji Marszałek Województwa Ł. postanowieniem z dnia [...] października 2008 r. w trybie art. 106 § 5 k.p.a., art. 48 ust. 2 pkt 1 oraz art. 378 ust. 2a pkt 1 ustawy Prawo ochrony środowiska w zw. z § 2 ust. 1 pkt 41 rozporządzenia uzgodnił środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia pod nazwą "Budowa zakładu zagospodarowania odpadami [...] (...)", w tym wymagania ochrony środowiska wskazane w charakterystyce przedsięwzięcia i konieczne do uwzględnienia w projekcie budowlanym, w szczególności określił maksymalną rzędną składowania odpadów dla kwatery B2 na wysokości 118 m n.p.m. (pkt II ppkt 11), a następnie w dniu [...] października 2008 r. postanowił z urzędu sprostować oczywistą omyłkę zawartą we wspomnianym pkt II ppkt 11 postanowienia z dnia [...] października 2008 r., wskazując, że zamiast pierwotnej treści pkt II ppkt 11 winien brzmieć: "określenie maksymalnej rzędnej wierzchowiny dla kwatery B2 na wysokości 132 m n.p.m."

W przekonaniu Sądu Marszałek Województwa Ł. postanowieniem z dnia [...] października 2008 r. w istocie nadał nowe brzmienie rozstrzygnięciu zawartemu w pkt II ppkt 11 postanowienia z dnia [...] października 2008 r., rażąco naruszając tym samym dyspozycję art. 113 § 1 k.p.a. Nie sprostował on bowiem żadnego błędu pisarskiego bądź rachunkowego, ani tym bardziej żadnej innej oczywistej omyłki w postanowieniu z dnia [...] października 2008 r., co obligowało Sąd do stwierdzenia nieważności postanowienia "prostującego" z dnia [...] października 2008 r. dotkniętego wadą rażącego naruszenia prawa przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Mając wobec tego na względzie fakt, że stwierdzenie nieważności wywołuje skutek ex tunc, co oznacza, że orzeczenie, którego nieważność stwierdzono nie wywołuje żadnych skutków prawnych, Sąd nie podzielił stanowiska organów obu instancji, że Marszałek Województwa Ł. przeprowadził analizę oddziaływania na środowisko projektowanego przedsięwzięcia przy maksymalnej rzędnej wierzchowiny kwatery B2 na wysokości 132 m n.p.m. Nieważność postanowienia Marszałka z dnia [...] października 2008 r. z mocą ex tunc prowadzi w ocenie Sądu do jednoznacznego wniosku, że uzgodnienie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia miało miejsce wyłącznie w odniesieniu do maksymalnej rzędnej składowania odpadów dla kwatery B2 na wysokości 118 m n.p.m. i w takim pierwotnie kształcie postanowienie Marszałka Województwa Ł. z dnia [...] października 2008 r. w rozumieniu art. 56 ust. 1b pkt 1 ustawy Prawo ochrony środowiska wiązało organ wydający decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia.

Istotne zastrzeżenia Sądu budzi ponadto stanowisko organów obu instancji zaprezentowane w motywach wydanych decyzji, co do wniosku stron postępowania zawartego w piśmie z dnia 9 listopada 2009 r. o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego z zakresu ochrony środowiska na okoliczność wpływu przedsięwzięcia na środowisko, a powtórzonego następnie w odwołaniach od decyzji organu I instancji.

Argumenty organów orzekających, że ustalenia raportu nie zostały skutecznie podważone w toku postępowania, bowiem strony nie przedstawiły kontrdowodu w postaci przeciwstawnej opinii podważającej prawidłowość i rzetelność raportu lub innego dowodu potwierdzającego postawione zarzuty oraz okoliczność, że żadna ze stron nie wnosiła o dopuszczenie dowodu z tej opinii, wobec czego organ nie miał obowiązku ustosunkować się do wniosku, są - w ocenie Sądu - niedopuszczalne w świetle obowiązujących reguł procedury administracyjnej.

Na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy.

W tym celu organ powinien zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, bacząc przy tym na to, że konkretna okoliczność może zostać uznana za udowodnioną wyłącznie na podstawie rzetelnej analizy całokształtu materiału dowodowego. Sąd podkreślił, że organ zobligowany jest uwzględnić żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodów - w tym także wniosek o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego specjalisty, wydając w tym przedmiocie stosowne postanowienie, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy (art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 78 § 1 w zw. z art. 77 § 2 k.p.a.).

Jeżeli natomiast - zdaniem organu - wniosek dowodowy strony dotyczy okoliczności wyjaśnionych w postępowaniu, wówczas organ nie ma obowiązku przeprowadzenia dowodu, jednakże powinien wskazać konkretne rzeczowe motywy takiego stanowiska zgodnie z art. 78 § 2 i art. 107 § 3 k.p.a.

W sytuacji, gdy tak jak w rozpoznawanej sprawie, strony kwestionowały ustalenia raportu, wskazując na konkretne sprzeczności w jego treści, organ administracyjny powinien zdawać sobie sprawę z tego, że to on, a nie strona, prowadzi postępowanie i tym samym tylko on władny jest dopuścić dowód z opinii niezależnego biegłego. Rzeczony dowód, jak słusznie podkreślają skarżący, powinien zostać dopuszczony w toku postępowania, a nie poza nim, na zlecenie prywatne.

Zdaniem Sądu organ nie może uznać złożonej przez stronę opinii podważającej prawidłowości i rzetelność raportu za opinię biegłego, ponieważ rzeczona opinia, jako że nie została przeprowadzona w sprawie, nie ma waloru dowodu opinii biegłego w rozumieniu art. 84 k.p.a. Stanowi bowiem tylko i wyłącznie dowód tego, że rzeczoznawca, który podpisał opinię złożył oświadczenie zawarte w tym dokumencie. Jeśli zatem strona zgłasza dowód, który ma znaczenie dla sprawy i jest zgłoszony na tezę odmienną od przyjętej przez organ administracyjny, dowód taki powinien zostać dopuszczony.

Lektura zaskarżonej decyzji w świetle zgromadzonej dokumentacji i obowiązujących przepisów prawa prowadzi - w ocenie Sądu - do dość jednoznacznego wniosku, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze lakonicznie i w zasadzie pobieżnie odniosło się do szczegółowo wyartykułowanych zarzutów zawartych w odwołaniach od decyzji organu I instancji. Co więcej, do niektórych z zarzutów organ w ogóle się nie ustosunkował.

Przykładowo brak jest rzetelnej i rzeczowej argumentacji wobec zarzutów odwołania B. R., który, jako jego integralną część, załączył dokument sporządzony przez mgr inż. K. O. zatytułowany "Analiza raportu o oddziaływaniu na środowisko przedsięwzięcia pn.: "Budowa Zakładu Zagospodarowania Odpadów [...]".

W rzeczonym dokumencie jego autor podniósł szereg zarzutów przeciwko raportowi o oddziaływaniu spornego przedsięwzięcia na środowisko, wskazując trafnie chociażby na występujące w nim błędy redakcyjne, które niewątpliwie miały istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

Milczenie organu odwoławczego w tym przedmiocie nie zasługuje na aprobatę, bowiem obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia jest ocena, czy raport sporządzony niewątpliwie na zlecenie inwestora jest w swej treści rzetelny i spójny, bowiem na podstawie ustaleń z niego wynikających organ rozstrzyga sprawę środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia.

W postępowaniu dotyczącym oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia waga dokumentu, jakim jest raport, jest niebagatelna, jako że stanowi on podstawowy dokument, na którym opiera się organ wydając decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Tym samym więc raport winien być rzetelny, spójny i być wolny od niejasności i nieścisłości. Zaaprobowanie przez organ raportu zawierającego którąkolwiek z wymienionych wad i nie podjęcie próby wyeliminowania wadliwości, stanowi naruszenie przepisów postępowania w stopniu znacznym, mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 29 stycznia 2009 r. sygn. akt II SA/Łd 732/08 – Lex nr 487500).

Podobnie rzecz się przedstawia, jeśli chodzi o zarzut podniesiony w odwołaniu M. B. dotyczący określenia minimalnej odległości składowiska od budynków mieszkalnych. Według skarżącego odległość składowiska od jego zabudowań wynosi 70 metrów, natomiast według raportu budynki mieszkalne położone są ok. 350 m na północny wschód od granic nowo projektowanych obiektów.

W podobnej odległości około 320 m od granic obecnie eksploatowanej kwatery składowiska położony jest najbliższy jednorodzinny budynek mieszkalny.

Wiarygodność raportu w tej kwestii podważa przede wszystkim przedłożona przez stronę "Opinia" geodety uprawnionego R. J., stanowiąca, iż odległość terenów należących do firmy [...] do najbliższego punktu działki zabudowanej skarżącego wynosi 40 metrów, a do budynku mieszkalnego 130 metrów.

Wyjaśnienie przez organ tego zagadnienia ma - zdaniem Sądu - kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, ponieważ zasięg oddziaływania akustycznego Zakładu Zagospodarowania Odpadów i stosowne obliczenia w tym zakresie zostały wykonane przez autora raportu właśnie w oparciu o punkty obliczeniowe zlokalizowane na granicy terenów najbliższej zabudowy mieszkaniowej.

W rezultacie, z treści raportu wynika, iż obliczone wartości poziomu hałasu wskazują, że działalność obiektu dla systemu pracy pory dziennej nie przekracza wartości dopuszczalnych obowiązujących w porze nocnej i obiekty Zakładu, stanowiące źródła hałasu nie będą negatywnie oddziaływały na okolicznych mieszkańców.

W świetle powyższych rozważań Sąd nie podzielił stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że decyzja organu I instancji odpowiada przepisom obowiązującego prawa materialnego i procesowego.

W toku postępowania odwoławczego Kolegium niewątpliwie uchyliło się od ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy i nie rozważyło z należytą starannością wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniach, naruszając tym samym w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a.

Z tych wszystkich powodów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, natomiast w trybie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. stwierdził nieważność postanowienia Marszałka Województwa Ł. z dnia [...] października 2008 r.

Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd rozstrzygnął, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku.

Sąd wskazał, że organ prowadząc ponownie postępowanie środowiskowe zobligowany będzie uwzględnić poczynione wyżej uwagi tak, aby w rezultacie wydać rozstrzygnięcie odpowiadające przepisom obowiązującego prawa materialnego i procesowego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło [...] Sp. z o.o. w K., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1. 1. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 113 § 1 k.p.a., poprzez błędne zastosowanie, co skutkowało uwzględnieniem skargi mimo braku naruszenia przepisów formalnych i materialnych przez organy w toku postępowania administracyjnego, a to art. 113 § 1 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że sprostowanie przez Marszałka Województwa Ł. oczywistej omyłki w treści postanowienia z dnia [...] października 2008 r. w części dotyczącej określenia maksymalnej rzędnej wierzchowiny składowania odpadów dla kwatery B2 jest niedopuszczalne,
2. 2. art. 152 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że decyzja w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia jest aktem administracyjnym podlegającym wykonaniu, co miało istotny wpływ na wynik niniejszego postępowania, skutkujący stwierdzeniem w pkt 2 wyroku, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2010 r. nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku,
3. 3. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, w zakresie, w jakim Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, na podstawie art. 152 p.p.s.a., że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2010 r. nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się orzeczenia, podczas gdy z postanowienia tego Sądu z dnia 16 czerwca 2010 r. wydanego w niniejszej sprawie wynika, że decyzja w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia jest aktem administracyjnym nie podlegającym wykonaniu, a zatem nie jest możliwe wstrzymanie wykonania takiej decyzji,
4. 4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 78 § 1 w zw. z art. 77 § 2 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie, wskutek błędnego przyjęcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że ustalenia "Raportu o oddziaływaniu na środowisko przedsięwzięcia polegającego na budowie Zakładu Zagospodarowania Odpadów [...]" zostały przez strony postępowania skutecznie podważone w toku postępowania administracyjnego, a zatem, organy administracji publicznej były zobligowane do przeprowadzenia z urzędu dowodu z opinii biegłego z dziedziny ochrony środowiska na okoliczność wpływu przedsięwzięcia na środowisko, ewentualnie dopuszczenie takiego dowodu na wniosek stron postępowania,
5. 5. art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie, wskutek błędnego przyjęcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w toku ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy nie rozważyło z należytą starannością wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniach, w szczególności zarzutów stawianych w skardze przez B. R. dotyczących "Analizy raportu o oddziaływaniu na środowisko przedsięwzięcia pn.: Budowa Zakładów Zagospodarowania Odpadów [...]" sporządzonej przez mgr inż. K. O., oraz zarzutu M. B. dotyczącego określenia minimalnej odległości składowiska od zabudowań mieszkalnych,
6. 6. art. 62 pkt 1 p.p.s.a. poprzez brak wydania zarządzenia dotyczącego uzupełnienia akt sprawy o akta Marszałka Województwa Ł. o sygn. [...], w których znajduje się decyzja Marszałka Województwa Ł. z dnia [...] października 2008 r.,
7. - które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyby bowiem Sąd w błędny sposób nie zastosował powyższych przepisów, to doszedłby do wniosku, że skargi, jako nieuzasadnione, winny zostać, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalone.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie od SKO w S. na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że oczywistość błędu zawartego w postanowieniu Marszałka Województwa Ł. z dnia [...] października 2008 r. można stwierdzić, porównując treść tego postanowienia z zawartymi w aktach sprawy dokumentami - "Raportem o oddziaływaniu na środowisko przedsięwzięcia polegającego na budowie Zakładu Zagospodarowania Odpadów [...]" oraz załączonym do raportu Rysunkiem nr 13 "Przedstawienie etapów realizacji składowiska", gdzie maksymalną rzędną wierzchowiny projektowanej kwatery B2 określono na wysokość 132 m n.p.m. i dla takich parametrów Marszałek Województwa Ł. przeprowadził analizę oddziaływania na środowisko.

Skarżący dodał, że po doręczeniu postanowienia Marszałka Województwa Ł. z dnia [...] października 2008 r. skonsultował z Urzędem Marszałkowskim kwestię dotyczącą zasadności składania zażalenia na w/w postanowienie i uzyskał informację, że organ dokona sprostowania maksymalnej rzędnej wierzchowiny składowania odpadów dla kwatery B2 do wysokości wskazanej we wniosku, czyli 132 m n.p.m.

W ocenie skarżącego nie podważa wiarygodności Raportu przedłożona przez stronę opinia geodety, z której wynika, iż odległość terenów należących do skarżącego do najbliższego punktu zabudowanej działki wynosi 40 metrów, zaś do budynku mieszkalnego 130 m. Odległość podawana przez autora skargi – M. B., została bowiem zmierzona do innych punktów (aniżeli przyjętych w Raporcie), nieistotnych dla oceny oddziaływania inwestycji. Zmierzona odległość odnosi się do granic najbliższej działki skarżącego, mimo że na tej działce nie będzie realizowana inwestycja. Odległości istotne z punktu widzenia oddziaływania inwestycji powinny być mierzone od granic inwestycji, a nie do granic nieruchomości skarżącego.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył A. S., wnosząc o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej oparte zostały na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., to jest na naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W pierwszej kolejności skarżący zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a w zw. z art. 135 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 113 § 1 k.p.a., skutkujące uwzględnieniem skargi pomimo braku naruszenia przez organy art. 113 § 1 k.p.a. Odnosząc się do powyższego zarzutu wskazać należy, że przedmiotem sprostowania w trybie określonym w art. 113 § 1 k.p.a. mogą być wyłącznie "błędy pisarskie i rachunkowe" oraz "inne oczywiste omyłki". Błąd rachunkowy oznacza omyłkę w wykonaniu działania matematycznego, natomiast za błąd pisarski uważa się widoczne, niezamierzone, niewłaściwe użycie wyrazu, mylną pisownię, czy też opuszczenie jakiegoś wyrazu (por. wyroki NSA z dnia 10.02.1994r., SA/Kr 723/93, ONSA 1995/2/65, z dnia 23.04.2001r., II SA863/00, opublikowany zbiór Lex Nr 75522). Istotną cechą błędu stanowiącą normę dopuszczalności sprostowania jest jego oczywistość. Może ona wynikać bądź z natury samego błędu, bądź też z porównania rozstrzygnięcia z uzasadnieniem, treścią wniosku, czy też innymi okolicznościami.

W orzecznictwie i doktrynie powszechnie przyjęty jest pogląd, że sprostowanie nie może prowadzić do merytorycznej zmiany rozstrzygnięcia. Podkreśla się przy tym, że nie jest dopuszczalne sprostowanie decyzji, które prowadziłoby do ponownego rozstrzygnięcia sprawy, odmiennego od pierwotnego (np. wyrok NSA z dnia 4 maja 1988 r., III SA 1466/87, OSP 1990/11/398).

W rozpatrywanej sprawie Marszałek Województwa Ł. w postanowieniu z dnia [...] października 2008 r. określił maksymalną rzędną składowania odpadów dla kwatery B2 na wysokości 118 m n.p.m., natomiast w dniu [...] października 2008 r. postanowił z urzędu sprostować oczywistą omyłkę w powyższym postanowieniu, wskazując, że zamiast pierwotnej treści pkt II ppkt 11 winien brzmieć "określenie maksymalnej rzędnej wierzchowiny dla kwatery B2 na wysokości 132 m n.p.m." Podkreślenia wymaga, że dokonując powyższego zabiegu, organ doprowadził do merytorycznej zmiany podjętego rozstrzygnięcia.

Należy bowiem zauważyć, że w postanowieniu z dnia [...] października 2008 r. Marszałek Województwa Ł. określił maksymalną rzędną składowania odpadów dla kwatery B2, natomiast w postanowieniu z dnia [...] października 2008 r. określił maksymalną rzędną wierzchowiny dla kwatery B2, a zatem postanowienia te dotyczyły dwóch różnych materii. Przedmiotowo czym innym jest rzędna składowania odpadów, a czym innym rzędna wierzchowiny, czego potwierdzenie znajduje się w przedłożonym przez inwestora raporcie, w którym jego autorzy posługują się obydwoma omawianymi parametrami, określając odmienne przedmiotowo kwestie (por. s. 65 - 118 m n.p.m. jako rzędna wypełnienia kwater odpadami; s. 87 – 132 m n.p.m. jako rzędna zamknięcia składowiska).

Należało zatem podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, że Marszałek Województwa Ł. postanowieniem z dnia [...] października 2008 r. w istocie nadał nowe brzmienie rozstrzygnięciu zawartemu w pkt II ppkt 11 postanowienia z dnia [...] października 2008 r. Nie dokonał on bowiem sprostowania żadnego błędu pisarskiego bądź rachunkowego, czy innej oczywistej omyłki w postanowieniu z dnia [...] października 2008 r. Dlatego też zasadnie Sąd pierwszej instancji stwierdził nieważność postanowienia z [...] października 2008 r. dotkniętego wadą rażącego naruszenia prawa przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W związku z powyższym omawiany zarzut należało uznać za niezasadny.

Uwzględniając powyższe uwagi należy wskazać, że niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 62 pkt 1 p.p.s.a poprzez brak uzupełnienia akt sprawy o akta Marszałka Województwa Ł. W niniejszej sprawie bowiem taka konieczność nie zachodziła.

Za niezasadne należało uznać także dwa kolejne zarzuty skargi kasacyjnej, a mianowicie zarzut naruszenia art. 152 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a poprzez brak wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia w zakresie, w jakim WSA stwierdził na podstawie art. 152 p.p.s.a., że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się orzeczenia. Wskazać należy, że zgodnie z art. 152 p.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. Przy tym, rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności stanowi obligatoryjny element każdego wyroku uwzględniającego skargę.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 lipca 2004 r., OSK 591/04 (ONSAiWSA 2004, Nr 2, poz.

32) wyjaśnił, że w wypadku stosowania art. 152 p.p.s.a., w razie uwzględnienia skargi na decyzję chodzi o wykonalność decyzji w szerokim znaczeniu, podobnie jak szerokie znaczenie ma "wykonanie decyzji" w rozumieniu art. 130 § 1 i 2 k.p.a. W powołanym wyroku podkreślono, że stwierdzenie przez sąd, że decyzja nie podlega wykonaniu, oznacza, że "decyzja ta nie wywołuje skutków prawnych, które wynikają z jej rozstrzygnięcia, od chwili wydania wyroku, mimo że wyrok uchylający tę decyzję nie jest jeszcze prawomocny".

Wskazać należy, że zawarty w art. 152 p.p.s.a. zwrot "w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie akt lub czynność nie mogą być wykonane", należy traktować jako synonim określenia "czy i w jakim zakresie zawieszona jest moc (skutek prawny) aktu lub czynności". W tej sytuacji to, czy konkretny akt poddaje się wykonaniu w sensie czynienia użytku z uprawnienia bądź wypełnienia obowiązku z niego wynikającego nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia, o którym stanowi wymieniony przepis (por. Z. Kmieciak, Glosa do wyroku NSA z dnia 29 lipca 2004 r., OSK 591/04, publ. OSP 2005/4/50).

Z tych względów, w okolicznościach niniejszej sprawy zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 152 p.p.s.a. jest nieuzasadniony, bowiem w przypadku uwzględnienia skargi na decyzję, a więc uchylenia decyzji, chodzi o rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności (skuteczności prawnej) takiej decyzji, która nadal ma cechy decyzji ostatecznej, gdyż wyrok Sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę nie jest prawomocny. Zatem, skoro w rozpatrywanej sprawie Sąd pierwszej instancji zaskarżonym wyrokiem uchylił decyzje organów obu instancji, to prawidłowo stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, tj. nie wywołuje skutków prawnych, które wynikają z jej rozstrzygnięcia, od chwili wydania wyroku, mimo że wyrok uchylający tę decyzję nie jest jeszcze prawomocny.

Tym samym brak jest uzasadnienia dla stawiania zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż nie sposób uznać, aby uzasadnienie zaskarżonego wyroku musiało zawierać jakieś szczególne wyjaśnienia dotyczące zastosowania art. 152 p.p.s.a.

Następnie, skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 78 § 1 w zw. z art. 77 § 2 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie, wskutek błędnego przyjęcia, że ustalenia raportu zostały przez strony postępowania skutecznie podważone, a organy administracji miały obowiązek przeprowadzić z urzędu dowód z opinii biegłego, ewentualnie dopuścić taki dowód na wniosek stron postępowania.

Odnosząc się do tego zarzutu wskazać należy, że w postępowaniu dotyczącym oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko organy oraz sądy administracyjne bazują na dokumencie prywatnym, jakim jest raport oddziaływania na środowisko przedkładany przez inwestora. Przygotowanie tego dokumentu na zlecenie osoby zainteresowanej pozytywnym rozstrzygnięciem wniosku o wydanie decyzji środowiskowej, nakazuje zachowanie szczególnej wnikliwości przy ocenie stwierdzeń w nim zawartych. To właśnie w celu weryfikacji tego dokumentu przeprowadza się m. in. postępowanie z udziałem społeczeństwa, wysłuchuje zgłaszanych uwag i do nich się odnosi. Podkreślenia wymaga, że nie oznacza to jednak, że jeżeli raport oddziaływania na środowisko zawiera wszelkie niezbędne elementy i jest w ocenie organu wiarygodny, to i tak organ musi powołać biegłego, który dokona jego oceny, jeżeli wątpliwości w tym zakresie zgłosi strona zainteresowana.

W celu obalenia twierdzeń zawartych w raporcie możliwe jest przedłożenie innej opinii lub dostarczenie innych dowodów (por. wyrok NSA z 12 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2028/10). Na uwagę zasługuje stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawione w wyroku z dnia 23 listopada 2010 r. sygn. akt II OSK 1848/10 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych), w którym wskazano, że z proceduralnego punktu widzenia ocena oddziaływania na środowisko, prowadzona podczas postępowania o wydanie decyzji środowiskowej, ma charakter postępowania dowodowego, a dokumenty w jej trakcie gromadzone (w tym raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko) są w rozumieniu k.p.a. środkami dowodowymi, chociaż nie są to dokumenty urzędowe. Oceniane powinny więc być w świetle wymagań stawianych przez k.p.a. środkom dowodowym, a w szczególności art. 75 § 1. Jednocześnie NSA w omawianym wyroku zauważył, że zarzut stawiany raportowi powinien być oparty na wykazaniu jego niezgodności z konkretnym przepisem, zaś stawianie ogólnych zarzutów naruszenia zasady praworządności poprzez niepełne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, jest zarzutem chybionym.

Podzielając przytoczony pogląd, należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny, w składzie rozpoznającym sprawę, nie podziela stanowiska Sądu pierwszej instancji, że organ miał obowiązek uwzględnić żądanie strony przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego specjalisty. W pierwszej kolejności rzeczą organów było dokonanie oceny złożonych w postępowaniu dowodów. Z materiału zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym nie wynika natomiast, aby na tym etapie pojawiła się okoliczność mająca znaczenie dla sprawy, wymagająca wiedzy specjalnej, a więc wykraczającej poza posiadaną przez organ administracji publicznej z zakresu ochrony środowiska. Dlatego też trafnie autor skargi kasacyjnej wskazuje, że organy nie były zobligowane do przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego, co jednakże nie świadczy o zasadności zarzutu.

Należy mieć na względzie, że omawiany zarzut skargi kasacyjnej wiąże się z kolejnym zarzutem, dotyczącym naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a..

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. wskazać trzeba, że Sąd pierwszej instancji przeprowadził prawidłową kontrolę zaskarżonej decyzji uznając, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie odniosło się z należytą starannością do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniach od decyzji organu I instancji. W szczególności należy zauważyć, że SKO bardzo pobieżnie odniosło się do dokumentu złożonego przy odwołaniu B. R. i J. R., sporządzonego przez mgr inż. K. O. Nie można bowiem uznać za ustosunkowanie się do tego dokumentu stwierdzenia SKO, że podziela stanowisko organu I instancji. Dokument powyższy złożony został bowiem wraz z odwołaniem, a więc już po wydaniu decyzji przez Wójta Gminy K. Wobec tego stanowisko Wójta, wyrażone w piśmie z dnia 17 grudnia 2009 r. nie było częścią decyzji pierwszoinstancyjnej.

Pismo to będące w istocie pismem przewodnim, przesyłającym zgodnie z art. 133 k.p.a. odwołania organowi odwoławczemu nie może być traktowane jako uzupełniające merytoryczne rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, zgodnie z tym co wyżej wskazano odnośnie postępowania dowodowego, zobligowane było zatem do dokonania wnikliwej oceny "Analizy raportu o oddziaływaniu na środowisko przedsięwzięcia pn.: Budowa Zakładu Zagospodarowania Odpadów [...]", odnosząc się do argumentów w nim zawartych, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji tego organu.

Z tych względów za niezasadne należało uznać obydwa wyżej omówione zarzuty.

Z przedstawionych wyżej przyczyn, Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił, na podstawie art. 184 p.p.s.a.

1. - ---------------------- 17