Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 8 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 450/10

Uzasadnienie

II OSK 450 / 10

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 3 listopada 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Z. A. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2009 r., utrzymującą w mocy decyzję tegoż organu z dnia [...] marca 2009 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2007 r.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Wołominie decyzją z dnia [...] grudnia 2003 r. na mocy art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38 poz.229 – dalej zwaną Prawo budowlane z 1974 r.) nakazał B. i J. W. wykonanie robót budowlanych według inwentaryzacji z ekspertyzą i opinią techniczną, rozbudowanego budynku mieszkalnego na działce nr ew. [...] w W. przy ul. [...] i uzyskanie decyzji na użytkowanie obiektu po zakończeniu robót w terminie dwóch lat od uprawomocnienia decyzji.

W wyniku wniesionego przez Z. A. i J. W. odwołania, Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r. uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Na skutek skargi Z. A., powyższa decyzja została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 października 2005 r. sygn. akt VII SA/Wa 178/05.

Ponownie rozpoznając sprawę, Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. uchylił decyzję organu I instancji i nakazał B. i J. W. wykonanie przebudowy więźby dachowej budynku przy ul. [...] w W., polegającej na zmianie dachu kopertowego na dach dwuspadowy zgodnie z projektem zawartym w opracowaniu pod tytułem "Inwentaryzacja budowl. rozbudowy budynku wraz z ekspertyzą i opinią techn. robót wykonanych z projektem więźby dachowej" sporządzonej przez inż. I. S. w 2003 r. w terminie do dnia 10 sierpnia 2007 r. i nakazał uzyskanie decyzji na użytkowanie obiektu.

Następnie, rozpoznając wniosek Z. i H. A., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2007 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 2006 r.

W wyniku złożenia kolejnego wniosku przez Z. A., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2009 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] października 2007 r. Uzasadniając swą decyzję Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że w przedmiotowej sprawie zasadnicze znaczenie miał fakt, iż organ nadzoru budowlanego odmówił wydania nakazu rozbiórki rozbudowanego budynku mieszkalnego na działce nr ew. [...] w W. przy ul. [...], uznając, że nie zachodziły przesłanki określone w art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., których istnienie skutkowałoby wydaniem nakazu rozbiórki. Organ wskazał, iż zgodnie z Miejscowym Planem Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Wołomin, zatwierdzonym uchwałą Rady Narodowej Miasta i Gminy w Wołominie Nr [...] z dnia [...] marca 1987 r. ze zmianą zatwierdzoną uchwałą nr [...] z dnia [...] maja 1988 r. działka ew. nr [...] obręb [...] przy ulicy [...] w W. położona była w terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, ekstensywnej, oznaczonej na planie symbolem K2-MN.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, iż rozbudowa budynku przy ul. [...] doprowadziła do sytuacji, w której zostały naruszone przepisy § 12 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. Nr 17, poz. 62- zwanej dalej rozporządzeniem z dnia 3 lipca 1980 r.), dotyczące odległości budynków od granicy działki, jednak samo takie naruszenie nie może uzasadniać konieczności nakazania rozbiórki obiektu budowlanego. Do zastosowania przepisu art. 37 ust 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. nie jest wystarczające wykazanie, że obiekt został usytuowany z naruszeniem § 12 ust. 1 i ust. 2 ww. rozporządzenia. Jak wynika z akt sprawy organ przeprowadził postępowanie dowodowe dotyczące niekorzystnego wpływu rozbudowy na sąsiednią nieruchomość i uznał, iż nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 37 ust 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. Wykonana nadbudowa nie powoduje zacienienia budynku Z. A., natomiast istnienie "wirów powietrznych" nie jest na tyle uciążliwe, aby skutkowało koniecznością nakazania rozbiórki sąsiadującego budynku. Wskazane wyżej okoliczności powodują, że decyzja z dnia [...] października 2007 r. jest prawidłowa, nie zawiera wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

Ponownie rozpoznając sprawę na wniosek Z. A., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2009 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] marca 2009 r. W uzasadnieniu swej decyzji organ powtórzył argumentację przywołaną w zaskarżonym rozstrzygnięciu, uznając po ponownej analizie akt sprawy, że zasadnie odmówił stwierdzenia nieważności badanej decyzji.

Skargę na powyższą decyzję złożył Z. A., wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania i zarzucając jej naruszenie:

1. 1. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w sytuacji, gdy doszło do rażącego naruszenia prawa, a zatem zaszła przyczyna wymieniona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 37 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. w zw. § 12 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia dnia 3 lipca 1980 r. poprzez przyjęcie, że nie stanowi rażącego naruszenia prawa odmowa nakazania rozbiórki w sytuacji, gdy samowolę wzniesiono w sposób sprzeczny z przepisami techniczno- budowlanymi, które obowiązywały w dacie budowy tego obiektu budowlanego (w szczególności § 12 ust. 1 i ust. 2 ww. rozporządzenia), a w tym przypadku doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami jest możliwe wyłącznie poprzez nakazanie rozbiórki samowoli, ponieważ powoduje ona niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych i użytkowych dla otoczenia;
2. 2. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 5 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że nie stanowi rażącego naruszenia prawa ewidentne pogwałcenie uzasadnionych interesów osób trzecich poprzez zaniechanie nakazania rozbiórki powyżej opisanej samowoli, pomimo oczywistego i bezspornego naruszenia przepisów techniczno- budowlanych, w szczególności § 12 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia z dnia 3 lipca 1980 r.;
3. 3. art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. w zw. z art. 40 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że nie stanowi rażącego naruszenia prawa nakazanie wykonania przebudowy więźby dachowej budynku przy ul. [...] w W. polegającej na zmianie dachu kopertowego na dach dwuspadowy zgodnie z projektem zawartym w opracowaniu pomimo tego, że w sprawie zachodzą okoliczności przewidziane w art. 37 Prawa budowlanego;
4. 4. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że nie stanowi rażącego naruszenia prawa nie rozpatrzenie całego materiału dowodowego, co spowodowało błędne ustalenie stanu faktycznego oraz próbę przerzucenia ciężaru dowodowego na stronę postępowania;
5. 5. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 i art. 136 k.p.a. poprzez przyjęcie, że nie stanowi rażącego naruszenia prawa nie przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego, a istotną dla sprawy okoliczność istnienia tzw. leju powietrznego i stwierdzenia przez organ braku istnienia konkretnego dowodu potwierdzającego tą okoliczność w zgromadzonym materiale dowodowym, przy jednoczesnym zaniechaniu czynności wyjaśniających w tym zakresie;
6. 6. art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a.) poprzez nie przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego na okoliczność istnienia związku przyczynowego między zrealizowaną samowolą, a powstaniem "lejów powietrznych" pomimo wyraźnego w tym zakresie wskazania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który orzekał w sprawie;
7. 7. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., a także art. 138 § 1 i 2 k.p.a. poprzez niewłaściwą i jednostronną ocenę okoliczności faktycznych i brak odniesienia się w uzasadnieniu decyzji do zarzutów podnoszonych przez skarżącego.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jego oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając wniesioną skargę podkreślił, iż jej przedmiotem jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji tegoż organu z dnia [...] października 2007r., którą to decyzją odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2006 r., wydaną na podstawie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r.

Sąd pierwszej instancji podzielił ocenę organów, że nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie sytuacja wskazująca na spełnienie wymogów art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zdaniem Sądu Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zasadnie odmówił stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż przepis art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. był prawidłowo zastosowany, a skoro organ nie dopatrzył się okoliczności uzasadniających rozbiórkę samowolnie rozbudowanego obiektu, wobec tego nie zachodziły przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 ww. ustawy, a więc prawidłowo organ przeszedł do możliwości legalizacji opartej na art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r., nakładając na inwestora obowiązek przebudowy dachu budynku. O tym trybie przesądził zresztą Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 6 października 2005 r. sygn. VII SA/Wa 178/05.

Sąd pierwszej instancji wskazał, iż wbrew twierdzeniom skargi w wyroku z dnia 6 października 2005 r. Sąd nie zalecił, aby powołać biegłych na okoliczność związku przyczynowego pomiędzy powstaniem samowoli, a istnieniem "lejów powietrznych", a stwierdził tylko, że materiał zgromadzony w przedmiotowej sprawie jest wystarczający do jej merytorycznego rozstrzygnięcia. Gdyby jednak organ ocenił, że tak nie jest, mógł samodzielnie w oparciu o art. 84 k.p.a. dopuścić dowód.

Sąd pierwszej instancji orzekający w niniejszej sprawie nie dopatrzył się także naruszenia art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., bowiem organy w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy czemu dały wyraz w obszernym i prawidłowo sporządzonym uzasadnieniu.

Z przedstawionych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Z. A., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. 1. art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 2 i art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. oraz w związku z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.- zwanej dalej p.u.s.a.), polegający na oddaleniu skargi na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2009 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2007 r. pomimo, iż decyzja z dnia [...] sierpnia 2006 r. rażąco narusza przepisy prawa, tj. art. 5 ust. 1 oraz ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r., art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 40 tej ustawy oraz § 12 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia z dnia 3 lipca 1980 r., a ww. naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy; nieuwzględnienie skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie spowodowało, że w obrocie prawnym pozostaje decyzja zezwalająca na legalizację samowoli budowlanej, która rażąco narusza przepisy prawa;
2. 2. art. 141 § 4 p.p.s.a. polegający na przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ustalonego przez organy stanu faktycznego bez jego weryfikacji oraz jakiegokolwiek wyjaśnienia podstawy prawnej wydanego rozstrzygnięcia oraz toku rozumowania Sądu. Brak wyjaśnienia podstawy prawnej nie pozwala prześledzić toku rozumowania Sądu, który doprowadził Sąd do wydania orzeczenia określonej treści. Naruszenie to ma istotny wpływ na wynik sprawy i powinno skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku, bowiem uniemożliwia jego kontrolę instancyjną i sprawdzenie, czy Sąd prawidłowo dokonał kontroli legalności działania organów administracji publicznej;
3. 3. art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 141 § 4 w zw. z art. 57 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 158 §1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na wadliwej ocenie podniesionego w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. skutkujące niezasadnym nie uwzględnieniem tego zarzutu, wynikające z błędnego przyjęcia, iż w przypadku postępowania w trybie "podwójnym nieważnościowym" nie jest dopuszczalna merytoryczna weryfikacja pierwotnej decyzji organu administracji tj. decyzji, która była przedmiotem pierwszego postępowania w trybie nieważnościowym pomimo, iż ocena czy zachodzi rażące naruszenie prawa przez decyzję wydaną w pierwszym postępowaniu nieważnościowym wymaga w pierwszej kolejności sprawdzenia, czy decyzja pierwotna została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a następnie sprawdzenia, czy organ ten prawidłowo ocenił decyzję pierwotną pod tym kątem oraz
4. 4. zastosowaniu art. 151 p.p.s.a. zamiast art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.- zwanej dalej Prawem budowlanym z 1994 r.), art. 40 Prawa budowlanego z 1994 r. w zw. z § 12 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia z dnia 3 lipca 1980 r. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na wadliwym przyjęciu, iż możliwość legalizacji wynikająca z tego przepisu uwarunkowana jest obowiązkiem przebudowy jedynie dachu w sytuacji, w której doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem wymaga także przebudowy ścian (poprzez ich odsunięcie od granicy) w sposób prowadzący do zachowania minimalnych dopuszczalnych odległości od granicy działek i budynku skarżącego określonych w przepisach prawa tj. w ww. rozporządzeniu;
5. 5. zastosowaniu art. 151 p.p.s.a. zamiast art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. w sytuacji gdy dokonano błędnej wykładni art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w wyniku czego bezzasadnie przyjęto, że w sprawie tej nie zaszły przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji w sytuacji, gdy doszło do rażącego naruszenia prawa, a zatem zaszła przyczyna wymieniona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 37 i art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. w zw. z § 12 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia z dnia 3 lipca 1980 r. poprzez przyjęcie, że nie stanowi rażącego naruszenia prawa odmowa nakazania rozbiórki w sytuacji, gdy samowolę wzniesiono w sposób sprzeczny z przepisami techniczno- budowlanymi, które obowiązywały w dacie budowy tego obiektu budowlanego (w szczególności § 12 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia z dnia 3 lipca 1980 r. pomimo, że przepisy nakazują doprowadzenie samowoli do stanu zgodnego z przepisami nie uwzględniając faktu, że samowola ta spowodowała niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych i użytkowych nieruchomości skarżącego;
6. 6. zastosowaniu art. 151 p.p.s.a. zamiast art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 158 § 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na błędnym uznaniu, iż w przypadku postępowania w trybie "podwójnym nieważnościowym" nie jest dopuszczalna merytoryczna weryfikacja pierwotnej decyzji organu administracji, tj. decyzji, która była przedmiotem pierwszego postępowania w trybie nieważnościowym pomimo, iż ocena czy zachodzi rażące naruszenie prawa przez decyzję wydaną w pierwszym postępowaniu nieważnościowym wymaga w pierwszej kolejności sprawdzenia, czy decyzja pierwotna została wydana z rażącym naruszeniem prawa a następnie sprawdzenia, czy organ ten prawidłowo ocenił decyzję pierwotną pod tym kątem;
7. 7. niezastosowaniu art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i bezzasadnie oddalił skargę w sytuacji, gdy organy orzekające (Mazowiecki Wojewódzki Inspektorat Nadzoru Budowlanego oraz Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego) w tej sprawie de facto nie przeprowadzały żadnego postępowania, a jedynie wydawały decyzje naruszające te same przepisy, tj. art. 37, art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r., § 12 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia z dnia 3 lipca 1980 r. art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 12 k.p.a., art. 75 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. zawierające w swoich uzasadnieniach takie same sformułowania (uzasadnienia przepisywane jedno od drugiego), tj. w dniu [...] października 2007 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2006 r., powołując się na argumenty ostatniego z organów nie sprawdzając stanu faktycznego w sprawie, a następnie skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2007 r. oraz złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wszystkie w tej sprawie decyzje powielały te same błędy, uzasadniając je tak samo. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powinien uznać, że każda z tych decyzji obarczona jest wadą z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i orzec o stwierdzeniu ich nieważności;
8. 8. zastosowaniu art. 151 p.p.s.a. i niezastosowaniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez bezzasadne oddalenie skarg pomimo, że doszło do nie zastosowania przepisów art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i § 4 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a., naruszenie tych przepisów miało istotny wpływ na wynik sprawy;
9. 9. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. przez jego niezastosowanie, które miało wpływ na wynik sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie poprzestał jedynie na ogólnikowym przytoczeniu stanowiska organu, iż nie zachodzą przesłanki z tego przepisu bez weryfikacji trafności stanowiska tego organu w świetle podstaw orzeczenia rozbiórki samowoli budowlanej z niego wynikających. Należy zwrócić uwagę, że żaden organ orzekający w tej sprawie nie sprawdził, czy w tej sprawie zachodzą przesłanki określone w art. 37 § 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r.;
10. 10. art. 145 § 1 lit. a w zw. z art. art. 140 i 144 Kodeksu cywilnego polegające na ich niezastosowaniu.

Wskazując na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej skarżący wniósł o:

1. - uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpatrzenia z pozostawieniem mu orzeczenia również o kosztach postępowania ze skargi kasacyjnej, w tym kosztach zastępstwa procesowego w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie i w postępowaniu ze skargi kasacyjnej przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, ewentualnie o
2. - uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie o uchyleniu decyzji z dnia [...]marca 2009 r. i poprzedzającej ją decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2007 r. oraz Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2006 r.,
3. - zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Oceniając skargę kasacyjną w granicach określonych dyspozycją zawartą w art. 183 § 1 p.p.s.a., w pierwszej kolejność odnieść należało się do zarzutów dotyczących naruszenia art. 134 § 1, art. 141 § 4 w związku z art. 57 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 158 § 1 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz naruszenia poprzez zastosowanie art. 151 p.p.s.a. zamiast art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 158 § 1 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przedstawiając powyższe podstawy kasacji strona skarżąca zarzuciła Sądowi pierwszej instancji błędne uznanie, że w przypadku postępowania w trybie "podwójnej nieważności" nie jest dopuszczalna merytoryczna weryfikacja pierwotnej decyzji organu administracji, tj. decyzji, która była przedmiotem pierwszego postępowania w trybie nieważnościowym.

Powyższe stanowisko strony skarżącej pozostaje w oderwaniu od treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Jak bowiem słusznie podkreślał Sąd pierwszej instancji, wskazując na przedmiot sprawy, którym jest skarga na decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności, "celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji decyzji z jednego punktu widzenia, a mianowicie czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1- 7 k.p.a....". Sąd wskazywał również trafnie dalej, że w takim postępowaniu organ rozstrzyga sprawę biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji objętej wnioskiem.

W związku z powyższym, twierdzenie skarżącego o uznaniu przez Sąd pierwszej instancji, że nie jest dopuszczalna merytoryczna weryfikacja pierwszej decyzji wydanej w postępowaniu nieważnościowym, należało uznać za zbytnie uproszczenie. Brak możliwości weryfikacji decyzji odnosi się, bowiem tylko do takiej sytuacji, jaka ma miejsce w postępowaniu odwoławczym, gdy organ dokonuje ponownej oceny merytorycznej okoliczności sprawy. Natomiast w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności, weryfikacja ta odbywa się przez pryzmat przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. w tym przesłanki "rażącego naruszenia prawa" (pkt 2 tego przepisu), która to była przedmiotem analizy w sprawie. Ocenę wystąpienia tej przesłanki istotnie należy odnieść do badania, czy nastąpiło naruszenie przepisów przy wydawaniu decyzji w postępowaniu zwykłym, a następnie dokonać jej oceny, czy ewentualnie naruszenie to miało charakter "rażącego".

Podobnie rzecz będzie się miała w przypadku kolejnych postępowań prowadzonych w trybie nadzorczym, jednakże z tą uwagą, iż będzie to wymagało o tyle innej oceny, że naruszenie to będzie miało charakter podwójnie kwalifikowany, a więc czy będzie przybierać niejako formę rażącego naruszenia prawa poprzez jego rażące naruszenia. Kaskadowość przesłanek oceny zasadności wniosku o kolejne stwierdzenie nieważności decyzji, wymaga bowiem zawsze uwzględnienia zasady trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 k.p.a.). Powyższa uwaga ma o tyle znaczenie, że pozostawać będzie w związku z kolejnymi zarzutami kasacji.

Skarżący pomija przy tym zupełnie wyjątkowość zaistnienia wad, o jakich mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w świetle tej "podwójnej" kwalifikacji, w sytuacji gdy już samo rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., musi mieć charakter oczywisty i bezsporny, niemożliwy do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności, co słusznie eksponował w swym uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji.

Odnosząc się do kolejnych zarzutów skargi kasacyjnej, zauważyć należało, iż jednym z podstawowych twierdzeń kasacji pozostawała okoliczność naruszenia przepisów techniczno- budowlanych, a odnoszących się do odległości przedmiotowego budynku od granic działki. Do kwestii tej najpełniej odniósł się organ w decyzji z dnia [...] marca 2009 r. wskazując, że do zastosowania przepisu art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r. nie jest wystarczające wykazanie, że obiekt został usytuowany z naruszeniem § 12 ust. 1 i 2 rozporządzenia z dnia 3 lipca 1980 r. Koniecznym jest, bowiem także wykazanie, że naruszenie tych warunków powoduje niebezpieczeństwo, o których mowa w powyższym przepisie ustawy t.j. art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r. W rozpoznawanej sprawie organ, poddając ocenie dotychczasowy materiał dowodowy, stwierdził brak niekorzystnego wpływu rozbudowy na sąsiednią nieruchomość, w tym warunków zdrowotnych i użytkowych, i uznał, że nie zachodzą przesłanki do wydania nakazu rozbiórki.

Nie można było również przyjąć, że zaprezentowane we wniesionej kasacji wywody wskazywały na okoliczności, które pozwoliłyby podważyć ocenę organów. W konsekwencji stwierdzić trzeba, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny był upoważniony do przyjęcia, że kontrolowana w sprawie decyzja nie zawiera takich naruszeń prawa, które uzasadniałyby jej usunięcie z obrotu prawnego.

W związku z powyższym, za bezzasadne należało uznać podstawy skargi kasacyjnej oparte na zarzucie naruszenia skarżonym wyrokiem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a i art. 145 § 2 oraz art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w związku z art. 5 ust. 1 i 2, art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. oraz § 12 ust. 1 i 2 rozporządzenia z dnia 3 lipca 1980 r. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r.

Pozbawiony zasadności był też zarzut naruszenia art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegający w ocenia autora kasacji na tym, że organy zarówno stopnia wojewódzkiego, jak i Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie przeprowadziły żadnego postępowania, a jedynie wydawały decyzje naruszające te same przepisy, tj. art. 37 i art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r., § 12 ust. 1 i 2 rozporządzenia z dnia 3 lipca 1980 r. oraz, art. 7, art. 8, art. 12, art. 75, art. 77, art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. i jak to ocenia strona skarżąca, organy powołały się na takie sformułowania, jakich użył organ w decyzji z dnia [...] sierpnia 2006 r., nie sprawdzając stanu faktycznego sprawy. Wymaga podkreślenia, iż w przedmiotowej sprawie nie był kwestionowany stan faktyczny przyjęty przez organy, a argumentacja skarżącego zmierzała jedynie do zmiany jego oceny w zakresie skutków prawnych, jakie powinien on wywoływać.

Powielanie argumentacji, szczególnie na tym etapie postępowania, nie może zatem stanowić uchybienia, skoro podstawą wydania decyzji w trybie nieważnościowym jest stan faktyczny ustalony przez organy w toku postępowania w trybie zwykłym, a rzeczą organów orzekających w trybie nieważnościowym była ocena wystąpienia m.in. przesłanki rażącego naruszenia prawa, której wystąpienie skarżący upatruje konsekwentnie w tych samych okolicznościach sprawy.

Również z tych samych przyczyn bezzasadny pozostawał zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi mimo, że zdaniem skarżącego doszło do niezastosowania w sprawie art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 i 4 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., gdyż zaistnienia tych uchybień skarżący nie wykazał.

Chybiony jest również zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. i art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. Trafności oceny Sądu pierwszej instancji nie podważył także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia "art. 145 § 1 lit. a" w związku z art. 140 i art. 144 Kodeksu cywilnego.

Wszystkie wyżej przedstawione zarzuty wiązały się, w ocenie strony skarżącej, z wadliwym brakiem zastosowania w odniesieniu do decyzji kontrolowanej dyspozycji art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Wbrew odmiennym wywodom strony skarżącej tego stanowiska nie można podzielić, bowiem decyzja badana, a tą w ramach niniejszego postępowania była decyzja z dnia [...] października 2007 r. nie była dotknięta wadą z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a to przez to, iż wadą tą nie było też dotknięte postępowanie zakończone decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. W odniesieniu do tej decyzji t.j. z dnia [...] sierpnia 2006 r. odmówiono stwierdzenia jej nieważności, o czym orzeczono w decyzji z dnia [...] października 2007 r. Brak stwierdzenia rażącego naruszenia prawa uzasadniał w okolicznościach niniejszej sprawy brak podstaw do zastosowania w sprawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie stanowi, bowiem rażącego naruszenia prawa, każde uchybienie normom prawnym obowiązującym w dacie wydawania określonej decyzji, a tylko takie, które zostało ukształtowane sprzecznie z przesłankami wprost określonymi w przepisie prawnym (J. Borkowski, glosa do wyroku NSA z dnia 19 listopada 1992 r., SA/Kr 914/92, Prz.

Sąd. 1994, nr 7-8, s. 163; por. wyrok NSA z dnia 11 maja 1994 r., III SA 1705/93, Wspólnota 1994, nr 42, s. 16: "Z rażącym naruszeniem prawa nie można utożsamiać każdego naruszenia prawa. Naruszenie prawa ma cechę rażącego, gdy decyzja nim dotknięta wywołuje skutki prawa nie dające się pogodzić z wymaganiami praworządności, którą należy chronić nawet kosztem obalenia ostatecznej decyzji. Nie chodzi, więc o spór o wykładnię prawa, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie. Innymi słowy, o rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności" oraz wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 1996 r., III SA 565/95, BS 1997, nr 2, poz. 26: "O rażącym naruszeniu prawa mówić można tylko wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność.

W konsekwencji traktowanie naruszenia prawa jako "rażące" może mieć miejsce tylko wyjątkowo, a mianowicie, gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji", por. wyrok SN z dnia 20 czerwca 1995 r., III ARN 22/95).

Uwzględniając powyższe uwagi i odnosząc się do zasadniczego zarzutu kasacji, jakim był stwierdzony w okolicznościach rozpoznawanej sprawy brak podstaw do zastosowania w odniesieniu do przedmiotowej samowoli budowlanej art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. przypomnieć trzeba treść tej normy. Stosownie do tego przepisu, aby dopuszczalne było wydanie decyzji opartej na art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., koniecznym było nie tylko "wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy", ale i stwierdzenie, "że obiekt budowlany lub jego część:

1. 1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub
2. 2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia."

Jak wynika z przyjętych w sprawie ustaleń dla terenu, gdzie usytuowany jest przedmiotowy obiekt postanowienia planu obowiązującego w dacie realizacji obiektu przewidywały zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, ekstensywną. Przeprowadzone postępowanie dowodowe poprzedzające wydanie decyzji z dnia [...] sierpnia 2006 r. nie wskazało też istnienia takich okoliczności, które wyczerpywałyby dyspozycję art. 37 ust 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. Wymaga podkreślenia to, że zrealizowanie obiektu z naruszeniem regulacji zawartych w § 12 ust. 1 i 2 rozporządzenia z dnia 3 lipca 1980 r., przy braku spełnienia dyspozycji zawartych w art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 cyt. ustawy nie mogło stanowić podstawy do wydania decyzji opartej na art. 37 cyt. ustawy.

W konsekwencji doszło do wydania w dniu [...] sierpnia 2006 r. decyzji opartej między innymi na art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. W tej sytuacji zasadnym było zaakceptowanie stanowiska organów administracji w skarżonym wyroku, że decyzja kontrolowana nie narusza prawa.

Stwierdzić w końcu należy, iż strona skarżąca nie zdołała wykazać, aby Wojewódzki Sąd Administracyjny sporządził uzasadnienie skarżonego wyroku z naruszeniem wskazań zawartych w art. 141 § 4 p.p.s.a. Zawiera ono, bowiem wszystkie wymagane z punktu widzenia tego przepisu elementy. Przedstawiony w tym uzasadnieniu zarówno stan prawny, jak i faktyczny, poprzez odniesienie się do określonych decyzji wydanych w sprawie w pełni pozwala odtworzyć przyczyny i podstawy podjętego rozstrzygnięcia.

Zważywszy na przedstawione wyżej okoliczności, stwierdzając brak zasadności zarzutów skargi kasacyjnej oraz wobec nie stwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.