Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 5 grudnia 2007r., sygn. akt IV SA/Wa 2026/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B. H. - N. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...], nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...], nr [...] odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku usługowo-handlowego parterowego z użytkowym poddaszem mieszkalnym.
Działający z upoważnienia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków Kierownik [...] Delegatury Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w O. odmówił uzgodnienia projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla opisanej inwestycji na działce nr [...] w miejscowości K. gm. T.. Organy ochrony zabytków stwierdziły, że działka, na której jest planowana inwestycja podlega ochronie konserwatorskiej na podstawie decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w E. z dnia [...] wpisującej do rejestru zabytków pod nr [...] układ ruralistyczny K. gm. T.. W ocenie organów administracji realizacja wzmiankowanej inwestycji miałaby wyjątkowo negatywne skutki dla zachowania historycznego układu przestrzennego wsi, a zwłaszcza jej centralnego punktu pełniącego funkcję widokową o walorach krajobrazowych.
Na postanowienie organu odwoławczego B. H.-N. złożyła skargę do sądu administracyjnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za niezasadną, stwierdzając, że zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd pierwszej instancji zauważył, że stosownie do regulacji art. 53 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) wydanie decyzji o warunkach zabudowy następuje m.in. po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków, którego zgoda jest wymagana w odniesieniu do obszarów objętych ochroną konserwatorską. Kompetencje organów ochrony zabytków, przedmiot, zakres i formy ochrony określają natomiast przepisy ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków o opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.). Z regulacji powyższej ustawy wynika, że uzgodnienia dokonywane przez organy konserwatorskie w trybie art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym mają charakter uznania administracyjnego.
W niniejszej sprawie Sąd, dokonując kontroli kwestionowanego rozstrzygnięcia, nie dopatrzył się, aby stanowisko organu konserwatorskiego w niniejszej sprawie przekroczyło granice uznania administracyjnego. W szczególności nie może odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia przez organ art. 79 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, bowiem w niniejszej sprawie prawidłowo dopuszczono dowód z opinii biegłego, wydanej wprawdzie w odrębnym postępowaniu, ale postępowaniu "tożsamym" ze względu na podobieństwo wniosku skarżącej z dnia [...] o ustalenie warunków zabudowy z uprzednio złożonym wnioskiem w dniu [...].
Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa własności przysługującego skarżącej, Sąd zauważył natomiast, że prawo to nie daje właścicielowi pełni władzy nad rzeczą, a granice tego prawa kształtują przepisy prawa administracyjnego.
Od powyższego wyroku B. H.-N. złożyła skargę kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji.
W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. następujących przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.):
- 1. art. 141 § 4 ustawy poprzez:
- - brak odniesienia się przez Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia do podniesionego w skardze zarzutu naruszenia art. 80 K.p.a.,
- - błędne przyjęcie, że "uzasadnione wydaje się stanowisko organu, że realizacja planowanej inwestycji nie jest możliwa, skoro spowodowałaby negatywne skutki dla zachowania historycznego układu przestrzennego wsi". Zarzut ten w skardze kasacyjnej wiąże się z zarzucanym naruszeniem art. 133 § 1 ustawy, bowiem w ocenie skarżącej przyjęcie powyższej tezy przez Sąd pierwszej instancji nastąpiło wbrew dowodom znajdującym się w aktach sprawy,
- - błędne przyjęcie, że w znajdującej się w aktach sprawy opinii prof. M. jej autor zakwestionował dopuszczalność wybudowania na należącej do skarżącej działce jakiegokolwiek budynku;
- 2. art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy poprzez nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia przez organ administracji przepisów o postępowaniu administracyjnym - art. 80 K.p.a., jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie skarżącej podnoszone zarzuty naruszenia art. 141 § 4 i art. 133 § 1 ustawy, sprowadzające się do podzielenia przez Sąd pierwszej instancji błędnej oceny organów administracji co do treści opinii prof. M., mają o tyle istotne znaczenie, że opinia ta była jedynym dowodem przeprowadzonym w toku postępowania administracyjnego. Wyciągnięcie wadliwych wniosków z tego dowodu stanowi zatem poważne naruszenie prawa, które uzasadnia zarzut naruszenia art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W rozpoznawanej sprawie wznosząca skargę kasacyjną oparła ją jedynie na drugiej z wymienionych podstaw.
Rozpoznanie skargi kasacyjnej B. H.-N. następuje na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z wnioskiem zawartym w tej skardze. Stosownie do regulacji art. 182 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny może na posiedzeniu niejawnym rozpoznać skargę kasacyjną, jeżeli jest ona oparta wyłącznie na zarzutach naruszenia przepisów postępowania, przy czym gdy strona wnosząca tę skargę zrzeka się rozprawy, zaś pozostałe strony w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W rozpoznawanej sprawie powyższe przesłanki warunkujące dopuszczalność rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym zostały spełnione.
Przechodząc do rozpoznania skargi kasacyjnej, stwierdzić należy, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 5 grudnia 2007r. nie może być skutecznie zakwestionowany w granicach zaskarżenia określonych rozpoznawaną skargą kasacyjną. W szczególności nie są zasadne zarzuty naruszenia art. 141 § 4 i art. 133 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bowiem w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie dopuścił się zarzucanych uchybień w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak wymaga tego przepis art. 174 pkt 2 powołanej ustawy. Sąd pierwszej instancji odniósł się do zarzutów skargi szczegółowo wyjaśniając przyczyny, które przesądziły o legalności postanowienia Ministra Kultury. W uzasadnieniu orzeczenia odniesiono się do zarzutów skargi dotyczących naruszenia prawa własności nieruchomości przysługującego skarżącej oraz do zarzutu naruszenia art. 79 § 2 i art. 80 K.p.a. dotyczących oparcia rozstrzygnięcia administracyjnego na opinii sporządzonej przez prof.
Z. M.. Bez znaczenia pozostaje zarzut, iż opinia ta została sporządzona w odrębnym postępowaniu, skoro, jak stanowi art. 80 K.p.a., organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona, a jednocześnie - w myśl art. 75 § 1 K.p.a. - jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Wzmiankowana opinia wprawdzie nie przesądza o zakazie zainwestowania analizowanego obszaru, jak to trafnie podniesiono w skardze kasacyjnej, ale z drugiej strony skłoniła organy ochrony zabytków do poszukiwania odpowiedniej argumentacji prawnej ukierunkowanej na ochronę opisywanego układu ruralistycznego.
W świetle powyższego stwierdzić należy, iż pełnomocnik skarżącej nie wykazał w skardze kasacyjnej aby podniesione w skardze kierowanej do Sądu pierwszej instancji zarzuty mogły stanowić o naruszeniu przez orzekające w sprawie organy administracji przepisów postępowania mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w przekonujący sposób odniósł się do argumentów zażalenia, wykazując, że posadowienie obiektu kubaturowego na działce nr 483 tworzącej skwer w centralnym punkcie wsi K., w którym zbiegają się wszystkie osie widokowe chronionego prawnie układu ruralistycznego, miałoby negatywne skutki dla zachowania historycznego układu przestrzennego miejscowości. W postanowieniu Ministra Kultury zasadnie nadto wskazano, że sprawa realizacji budynku usługowo-handlowego parterowego z użytkowym poddaszem mieszkalnym na tej działce była już zakończona prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lipca 2006r., sygn. akt IV SA/Wa 786/06, którym oddalono skargę B. H.-N. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] utrzymujące w mocy postanowienie odmawiające uzgodnienia projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla tożsamej inwestycji. W tej sytuacji podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów pod adresem orzeczenia Sądu pierwszej instancji nie sposób zaakceptować.
W konsekwencji przyjęcia, że powyższe zarzuty naruszenia art. 141 § 4 i art. 133 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie są trafne, nie może zostać uwzględniony także zawarty w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" oraz art. 151 tej ustawy, gdyż pełnomocnik skarżącej nie wykazał aby złożona do Sądu pierwszej instancji skarga na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego zasługiwała na uwzględnienie.
Mając to wszystko na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 powołanej wyżej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.