Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 1 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 457/09

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 30 grudnia 2008 roku, sygn. akt I SA/Sz 769/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie po rozpoznaniu skargi A. i M. T. uchylił decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] sierpnia 2008 roku,

Nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Goleniowskiego z dnia [...] czerwca 2008 roku, nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania dotyczącego pozwolenia na budowę.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie zapadł w następującym stanie faktycznym.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 roku, Nr [...] Starosta Goleniowski udzielił E. K. – M. pozwolenia na budowę drewnianego budynku letniskowego na działce nr [...] w Czarnej Łące, gm. P.. Decyzja ta stała się ostateczna z dniem 4 czerwca 2008 roku.

Powyższą decyzję otrzymało również Stowarzyszenie Miłośników Czynnego Wypoczynku i Rekreacji "[...]".

Pismem z dnia 6 czerwca 2008 roku skierowanym do Starostwa Goleniowskiego A. i M. T. podnieśli, że nie otrzymali formalnego postanowienia ani decyzji na złożony wniosek o zawieszenie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę drewnianego budynku letniskowego na terenie sąsiedniej działki oznaczonej nr 40. Stwierdzili również, że w sprawie o pozwolenie na budowę dla tej inwestycji w żadnym przypadku samodzielną stroną postępowania nie jest Stowarzyszenie Miłośników Czynnego Wypoczynku i Rekreacji "[...]".

Wnioskodawcy stwierdzili również, że przy wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę doszło do rażącego naruszenia przepisów prawa w zakresie niezachowania zasad i przepisów bezpieczeństwa przeciwpożarowego. Wskazali, że jako osoby mające bezpośredni interes w sprawie – aby zachowane zostały warunki bezpieczeństwa i nie pogorszone warunki środowiska – nie zostali dopuszczeni do udziału w postępowaniu jako strony. W konsekwencji wnieśli o dopuszczenie ich udziału w tym postępowaniu na prawach strony.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2008 roku, nr [...] Starosta Goleniowski odmówił wznowienia postępowania zakończonego własną ostateczną decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 roku, Nr [...] uznając, że A. i M. T. nie są stronami postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku letniskowego.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyli A. i M. T. podnosząc zarzut, że jako współwłaściciele działki nr [...] nie wyrazili zgody na budowę drewnianego budynku letniskowego.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 roku, Nr [...] Wojewoda Zachodniopomorski utrzymał w mocy decyzję Starosty Goleniowskiego z dnia [...] kwietnia 2008 roku, Nr [...].

W uzasadnieniu stwierdził, że art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 roku Prawo o stowarzyszeniach stanowi, iż stowarzyszenie samodzielnie określa swoje cele, programy działania i struktury organizacyjne oraz uchwala akty wewnętrzne, dotyczące jego działalności. Natomiast art. 10 ust. 1 pkt 3 powołanej ustawy mówi, że statut stowarzyszenia określa w szczególności cele i sposoby ich realizacji.

Zgodnie z aktem notarialnym repetytorium A nr [...] Stowarzyszenie Miłośników Czynnego Wypoczynku i Rekreacji "[...]" działa w imieniu własnym oraz w imieniu i na rzecz wszystkich współużytkowników wieczystych działki nr [...] oraz współwłaścicieli budynków znajdujących się na tej działce. Zgodnie zatem z treścią statutu, należy przyjąć że Stowarzyszenie reprezentuje swoich członków w sprawach lokalizacji budynku rekreacyjnego na działce nr [...], której współużytkownikami wieczystymi oraz współwłaścicielami budynków zlokalizowanych na niej są wszystkie 73 osoby, wymienione w akcie notarialnym, w tym również inwestor i skarżący.

W związku z tym organ odwoławczy uznał, że w postępowaniu o pozwolenie na budowę przedmiotowego budynku letniskowego, stowarzyszenie reprezentuje swoich członków i jest stroną postępowania administracyjnego. Organ I instancji decyzję o pozwoleniu na budowę skierował więc na adres Stowarzyszenia.

Ponadto Wojewoda wskazał, że zgodnie z § 60 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, pokoje mieszkalne powinny mieć zapewniony czas nasłonecznienia co najmniej 3 godziny w dniach równonocy (21 marca i 21 września) w godzinach między 7°° - 17°°. Z analizy cienia rzucanego przez projektowany budynek na istniejący budynek skarżących wynika, że warunek ten jest spełniony, gdyż zacienienie występuje pomiędzy godziną 12 i 14, natomiast od godziny 7 do 12 (5 godzin) i potem od godziny 14 do 17 (3 godziny) budynek skarżących nie jest zacieniony.

Z opinii rzeczoznawcy do spraw bezpieczeństwa pożarowego (s. 36 akt administracyjnych) wynika, że zaprojektowany drewniany domek letniskowy zalicza się do kategorii zagrożenia ludzi ZL IV. Zgodnie zaś z § 273 ust. 1 powołanego rozporządzenia odległości między ścianami zewnętrznymi budynków położonych na jednej działce budowlanej nie ustala się, "(...) jeżeli łączna powierzchnia wewnętrzna tych budynków nie przekracza najmniejszej dopuszczalnej powierzchni strefy pożarowej wymaganej dla każdego ze znajdujących się na tej działce rodzajów budynków".

Natomiast powierzchnia całej działki nr [...] wynosi 4468,4 m2, a dopuszczalna powierzchnia strefy pożarowej wynosi 10 000 m2. Tym samym, zdaniem Wojewody, uzasadniony jest wniosek, że wymóg z § 273 ust. 1 powołanego rozporządzenia odnośnie do bezpieczeństwa pożarowego na działce nr [...], zabudowanej budynkami rekreacji indywidualnej przeznaczonymi na okresowy wypoczynek rodzinny, został spełniony. Poza tym w materiałach sprawy jest też druga opinia tego samego rzeczoznawcy, w której stwierdzono, że powołany § 273 ust. 1 rozporządzenia "jest zwolnieniem przysługującym właścicielowi działki, który może, ale nie musi z niego skorzystać. W omawianej sytuacji właścicielem działki gruntu nr [...] nie jest jedna osoba tylko wiele osób (podmiotów). W związku z powyższym zgoda na skorzystanie z przepisu (zwolnienia) zawartego w § 273 ust. 1 winna być zgodą wszystkich zainteresowanych".

Zdaniem Wojewody, przedstawiona argumentacja nie odpowiada treści § 273 ust. 1powołanego rozporządzenia, zawierającego wymóg, który winien być spełniony niezależnie od zgody współwłaścicieli działki nr [...].

W postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę domku letniskowego stroną jest stowarzyszenie reprezentujące swoich członków. W niektórych przypadkach organ prowadzący postępowanie, uznając, że podnoszone przez skarżącego argumenty są słuszne, może go uznać za stronę tego postępowania. Jednak projektowana inwestycja (budowa domku letniskowego) jest zgodna z obowiązującymi przepisami i jej obszar oddziaływania nie obejmuje obiektu skarżących, zatem brak jest podstaw do przyznania A. i M. T. statusu strony w tym postępowaniu.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie złożyli A. i M. T. podnosząc zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego, a zwłaszcza art. 10 § 2 i 3, art. 28, art. 32, art. 145 § 1 pkt 4, art. 149 k.p.a. oraz art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 tekst jednolity ze zm.).

Skarżący zarzucili także naruszenie ich uzasadnionego interesu przez to, że niezgodnie z prawem zostali pozbawieni statusu strony w postępowaniu pomimo, że pozostawali w sferze oddziaływania projektowanego obiektu. Ponieważ organ uznał, że Stowarzyszenie Miłośników Czynnego Wypoczynku i Rekreacji "[...]" jest upoważnione do reprezentowania ich w indywidualnej sprawie jako współwłaścicieli działki oznaczonej nr 39, zabudowanej domkiem letniskowym do wyłącznego korzystania, to tym samym oni również powinni być uznani za stronę postępowania.

Zdaniem skarżących, organ administracji błędnie przyjął, że Stowarzyszenie Miłośników Czynnego Wypoczynku i Rekreacji "[...]" jest uprawnione do reprezentowania ich w indywidualnej sprawie, gdyż ani treść statutu, ani Prawo o stowarzyszeniach nie dają legitymacji temu stowarzyszeniu do działania w imieniu skarżących. W związku z tym zaskarżona decyzja jest niezgodna z prawem i stanem faktycznym, ponieważ w jej uzasadnieniu powołano Prawo o stowarzyszeniach oraz nieistotne postanowienia statutu Stowarzyszenia, nie adekwatne do istoty sprawy. Kompetencje zarządu określa § 17 statutu, który stanowi, że zarząd reprezentuje stowarzyszenie, a nie jak przyjęto w decyzji, iż reprezentuje członków w indywidualnych sprawach dotyczących ich własności i praw z nią związanych. Zarówno zarząd, jak i najwyższa władza stowarzyszenia, którą jest walne zgromadzenie, nie posiada takich uprawnień. Stowarzyszenie jako współwłaściciel określonej działki działa na takich samych prawach jak inni współwłaściciele wydzielonych działek do wyłącznego użytku. Poza tymi działkami są też tereny do wspólnego użytku, takie jak drogi oraz infrastruktura, którą zarządza Stowarzyszenie w imieniu członków.

Nadto skarżący powołali się na dowody załączone do akt sprawy administracyjnej jeszcze przed wydaniem decyzji w tym: opinie z zakresu ochrony przeciwpożarowej i analizę zacienienia.

Zdaniem A. i M. T., zaskarżona decyzja sankcjonuje bezprawną decyzję organu I instancji, która narusza prawo, albowiem organ ten nie wydał postanowienia i nie rozpatrzył należycie sprawy oraz nie przeprowadził postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy, a zatem naruszył przepis art. 149 kpa. Dopiero po przeprowadzeniu takiego postępowania i po wydaniu postanowienia organ może wydać decyzję administracyjną. Ocena przyczyn wznowienia postępowania przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania jest niedopuszczalna. Poza tym organ II instancji nie odniósł się do wniosków zawartych w odwołaniu i pominął istotną okoliczność, że w dniu 1 kwietnia 2008 roku skarżący złożyli wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy, a w toku postępowania kilkakrotnie sygnalizowali możliwość polubownego załatwienia sprawy z inwestorami, jednak organy nie przychylały się do tych wniosków.

Wyrokiem z dnia 30 grudnia 2008 roku, sygn. akt I SA/Sz 769/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uchylił decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] sierpnia 2008 roku, Nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Goleniowskiego z dnia [...] czerwca 2008 roku, nr [...].

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że organ I instancji, nie wydając postanowienia o wznowieniu postępowania na etapie wstępnego badania wniesionego podania poddał analizie status podmiotu wnoszącego podanie, a w następstwie stwierdzenia braku charakteru strony odmówił A. i M. T. wznowienia postępowania. Zgodnie z ugruntowanymi poglądami doktryny i orzecznictwa sądowo-administracyjnego działanie takie jest nieprawidłowe. Jest ono naruszeniem art. 149 § 3 k.p.a. i skutkuje koniecznością uchylenia decyzji organów obu instancji. Postępowanie o wznowienie składa się z dwóch etapów. W pierwszym, organ bada formalne warunki dopuszczalności wznowienia postępowania (jak termin, wskazanie podstaw wznowienia), a dopiero w drugim etapie uprawniony jest do merytorycznego badania, czy istnieją przesłanki z art. 145 §1 k.p.a.

Odmowa wznowienia postępowania wydana na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. w przypadku, gdy wskazywaną podstawą wznowienia jest art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu) nie może opierać się na ocenie, że wnoszący podanie nie jest stroną postępowania zakończonego decyzją ostateczną. W takim, jedynym zresztą przypadku, ustalenie istnienia podmiotowej przesłanki dopuszczalności wznowienia postępowania łączy się z ustaleniem istnienia podstawy wznowienia, a ta kwestia podlega badaniu po wznowieniu postępowania, w drugiej fazie postępowania wznowieniowego.

Analizując status prawny skarżących organ przyjął, że nie są oni stroną postępowania, ponieważ uprawnionym do reprezentowania ich interesów jest Stowarzyszenie Miłośników Czynnego Wypoczynku i Rekreacji "[...]". Takiego stanowiska, zdaniem Sądu, nie można podzielić, gdyż nie uwzględnia statusu materialnoprawnego nieruchomości skarżących. W aktach sprawy znajdują się dwa wypisy aktów notarialnych, a mianowicie z dnia 21 października 2005 roku repertorium A nr [...], na podstawie którego m.in. dla A. i M. T. ustalono korzystanie ze wspólnej działki gruntu nr [...], w ten sposób, że będą oni i ich następcy prawni, w ramach przysługującego im udziału do 1/76 części korzystali na zasadzie wyłączności z części wymienionej działki gruntu o powierzchni 335 m2, oznaczonej nr 39 na mapie oraz drewnianego budynku o pow. użytkowej 43 m2, stanowiącego odrębną nieruchomość znajdującego się na tej części działki oraz akt notarialny z dnia 19 września 2007 r. repertorium A nr [...], na podstawie którego A. i M. T. nabyli od Skarbu Państwa w drodze umowy sprzedaży własność udziału do 1/76 części nieruchomości, stanowiącej działkę gruntu [...] o powierzchni 44684 m2.

Wskazane przekształcenia własnościowe, zdaniem Sądu, miały istotne znaczenie dla określenia statusu skarżących, jednak nie zostały uwzględnione przez organ rozpatrujący sprawę. W tej sytuacji przesądzenie kwestii statusu skarżących będzie możliwe dopiero po analizie wszystkich aspektów materialnoprawnych, w szczególności nabycia prawa własności części przedmiotowej nieruchomości. Przyjęcie, że skarżący w sprawie związanej z realizacją inwestycji w ich bezpośrednim sąsiedztwie są reprezentowani przez Stowarzyszenie Miłośników Czynnego Wypoczynku i Rekreacji "[...]" jest, zdaniem Sądu, nieuzasadnione.

Sąd stwierdził, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien uwzględnić powyższe uwagi dotyczące aspektów proceduralnych, w szczególności etapowości postępowania wznowieniowego, a także kwestie matrialnoprawne, wpływające na ocenę, czy skarżącym przysługuje status strony.

Poza tym, zdaniem Sądu, organ winien wziąć pod uwagę treść decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] listopada 2008 roku stwierdzającej nieważność, wydanej przez Burmistrza Gminy Goleniów, decyzji z dnia [...] grudnia 2005 roku, Nr [...], ustalającej E. i W. M. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego letniskowego parterowego na działce nr [...] w miejscowości [...].

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę kasacyjną wniosła E. K. – M. podnosząc następujące zarzuty:

1. 1. naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 133 § 1 w zw.

z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 149 § 3, art. 147 i art. 148 k.p.a. w zw.

z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane polegającego na tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej, braku analizy akt postępowania, w szczególności powoływanych przez Sąd aktów notarialnych z dnia 21 października 2005 roku i 19 września 2007 roku:

1. a) ocenił, iż organy administracji nie są uprawnione do badania statusu podmiotu wnoszącego wniosek o wznowienie postępowania na etapie badania formalnych warunków dopuszczalności wznowienia postępowania,
2. b) nie podjął rozważań w zakresie spełnienia przez A. i M. T. warunku formalnego w postaci wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania przed upływem 1 miesiąca od daty dowiedzenia się o podstawie wznowienia,
3. c) ocenił, iż status A. i M. T. (w zakresie uznania tych osób za strony postępowania administracyjnego) uległ zmianie w związku z nabyciem aktem notarialnym z dnia 19 września 2007 roku własności udziału do 1/76 części nieruchomości, podczas gdy status ten nie uległ żadnej zmianie, albowiem osoby te przed nabyciem prawa własności były użytkownikami wieczystymi do 1/76 części tejże nieruchomości, a ta niewłaściwa ocena prawna wiązać będzie organy administracji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
4. 2. naruszenia art. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez wskazanie, iż przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ winien wziąć pod uwagę treść decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] listopada 2008 roku, którą to decyzją stwierdzono nieważność decyzji Burmistrza Gminy Goleniów z dnia [...] grudnia 2005 roku ustalającej warunki zabudowy, podczas gdy decyzja te nie jest decyzją ostateczną.

Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną, A. i M. T. nie spełniają wymogów uznania ich za stronę postępowania w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Nie są bowiem użytkownikami wieczystymi lub zarządcami nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. W zakresie cześci działki wyznaczonej do ich wyłącznego korzystania przysługuje im prawo wynikające z umowy o sposobie korzystania z rzeczy, nie zaś prawo własności. Przysługuje im jedynie udział w prawie własności, bez jego fizycznego wyodrębnienia. Do czasu ewentualnego podziału nieruchomości nie jest możliwe wskazanie właścicieli konkretnych działek wyodrębnionych na skutek określenia sposobu korzystania z działki o nr ew. [...].

Wnosząca skargę kasacyjną stwierdziła również, że decyzja o pozwoleniu na budowę była doręczona Stowarzyszeniu Miłośników Czynnego Wypoczynku i Rekreacji "[...]" w kwietniu 2008 roku. Przy przyjęciu, że Stowarzyszenie to jest pełnomocnikiem wszystkich współwłaścicieli uznać należy, iż w tym okresie o decyzji dowiedzieli się również A. i M. T.. Wnosząca skargę kasacyjną wskazała również, że M. T. jest członkiem Zarządu Stowarzyszenia Miłośników Czynnego Wypoczynku i Rekreacji "[...]". Nie można więc twierdzić, iż jako członek Zarządu Stowarzyszenia dowiedział się o decyzji w innym terminie, a jako osoba fizyczna w innym.

Wnosząca skargę kasacyjną stwierdziła, że A. i M. T. aktywnie uczestniczą w postępowaniach administracyjnych związanych z procesem budowy domu przez nią i jej męża, zaskarżając każde orzeczenie organów administracji. Nie biorą przy tym pod uwagę, że przy budowie ich domu nie brała udziału wnosząca skargę kasacyjną. Podobna sytuacja miała miejsce w odniesieniu do wszystkich innych współwłaścicieli nieruchomości, którzy zbudowali na niej domy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna wniesiona przez E. K. – M. nie zasługuje na uwzględnienie.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego mimo błędnego uzasadnienia orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego odpowiada prawu.

Zgodzić należy się z poglądem wnoszącej skargę kasacyjną, iż organy administracji mogą dokonywać oceny, czy wniosek o wznowienie postępowania został złożony przez podmiot posiadający status strony postępowania w celu ustalenia, czy istnieją podstawy do wznowienia. Odmowa wznowienia postępowania z tego powodu, że wniosek o wznowienie nie został złożony przez stronę może nastąpić wówczas, gdy okoliczność ta jest oczywista. Jeśli ustalenie, czy wniosek o wznowienie złożony został przez stronę wymaga dokonania dodatkowych ustaleń i oceny materiału dowodowego wówczas organ administracji powinien wznowić postępowanie i w toku już toczącego się postępowania czy wnioskodawcy przysługuje status strony. Gdyby okazało się w wyniku tych ustaleń, że wniosek o wznowienie postępowania został złożony przez podmiot, który nie jest stroną organ administracji byłby wówczas zobowiązany do umorzenia postępowania wznowieniowego.

Za niezasadne uznać należy wskazanie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, by organy administracji w ponownym postępowaniu dokonały oceny, czy A. i M. T. przysługuje status strony w kontekście przekształceń własnościowych nieruchomości stanowiącej działkę gruntu o nr ew. [...] o powierzchni 44684 m2. W świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie ulega bowiem wątpliwości, iż A. i M. T. przysługiwał status strony postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę budynku letniskowego na działce nr [...] na rzecz E. K. – M.. Tym samym przysługuje im również status strony w postępowaniu dotyczącym wznowienia postępowania zakończonego tą decyzją.

Zgodnie z treścią art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 roku, Nr 156, poz. 1118 – tekst jednolity ze zm.) – zwaną dalej Prawem budowlanym – stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.

Zgodnie z treścią art. 195 k.c. własność tej samej rzeczy, a więc także nieruchomości, może przysługiwać kilku osobom. Jeśli inwestor wywodzi swój tytuł prawny do dysponowania nieruchomości na cele budowlane z faktu, iż jest współwłaścicielem nieruchomości, to stroną postępowania o wydanie pozwolenia na budowę są również współwłaściciele nieruchomości. Budowa obiektu na nieruchomości będącej przedmiotem współwłasności wpływa bowiem na uprawnienia współwłaścicieli tej nieruchomości. Skoro stroną postępowania są właściciele nieruchomości, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, to tym bardziej za stronę postępowania uznać należy współwłaściciela nieruchomości, na której realizowana jest inwestycja.

Użytkowanie wieczyste jest prawem pośrednim pomiędzy własnością, a ograniczonymi prawami rzeczowymi, jednakże bliższe jest ono prawu własności. Treść użytkowania wieczystego ukształtowana została na wzór treści prawa własności.

Zgodnie z art. 233 k.c. w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego oraz przez umowę o oddanie gruntu Skarbu Państwa lub gruntu należącego do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków w użytkowanie wieczyste, użytkownik może korzystać z gruntu z wyłączeniem innych osób. W tych samych granicach użytkownik wieczysty może swoim prawem rozporządzać.

W orzeczeniu z dnia 17 stycznia 1974 roku, sygn. akt III CRN 316/73 (OSNC 1974/11/197) Sąd Najwyższy wyraził pogląd, że: "(...) Wieczyste użytkowanie zostało ukształtowane jako instytucja pośrednia między prawną kategorią własności a kategorią tzw. praw rzeczowych ograniczonych. W wypadkach więc nie uregulowanych w art. 232-243 k.c. oraz w umowie o oddanie terenu państwowego w wieczyste użytkowanie należy przy trudnościach interpretacyjnych posługiwać się analogią przede wszystkim do przepisów zawartych w dziale II tytułu I księgi drugiej k.c., dotyczących treści i wykonywania własności, a więc m.in. również do art. 145 k.c.(...)". Pogląd ten, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy w pełni podzielić.

Użytkowanie wieczyste nieruchomości może również przysługiwać kilku osobom. Jeśli inwestor wywodzi swój tytuł prawny do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z faktu, iż jest współużytkownikiem wieczystym nieruchomości, to stroną postępowania o wydanie pozwolenia na budowę są również współużytkownicy wieczyści nieruchomości. Argumentacja przemawiająca za tym poglądem jest tożsama z argumentacją, która wskazana została na poparcie poglądu, iż stroną postępowania są współwłaściciele nieruchomości, na której ma być realizowana inwestycja.

Ze znajdującego się w aktach sprawy aktu notarialnego Nr [...] sporządzonego w dniu 19 września 2007 roku przez Notariusza D. P. wynika, że pomiędzy właścicielem nieruchomości stanowiącej działkę gruntu [...] Skarbem Państwa, a siedemdziesięcioma trzema podmiotami zawarta została umowa sprzedaży tej nieruchomości. Zbycie prawa własności nastąpiło na rzecz podmiotów, które wcześniej były współużytkownikami wieczystymi tej działki. Wśród podmiotów, które stały się współwłaścicielami przedmiotowej nieruchomości znajdowali się małżonkowie A. i M. T. oraz małżonkowie E. K. – M. i W. M..

W dacie wydawania decyzji z dnia [...] kwietnia 2008 roku, Nr [...] przez Starostę Goleniowskiego o pozwoleniu na budowę na rzecz E. K.

1. – M. nieruchomość stanowiąca działkę gruntu [...] była przedmiotem współwłasności siedemdziesięciu trzech podmiotów. Wszystkim współwłaścicielom tej nieruchomości przysługiwał więc status strony w wymienionym wyżej postępowaniu. Skoro A. i M. T. mogli być stroną postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę na rzecz E. K. – M., to status strony przysługuje im również w sprawie dotyczącej wznowienia postępowania zakończonego tą decyzją.

Zgodzić należy się z wnoszącą skargę kasacyjną, że przekształcenia własnościowe dotyczące działki o nr ew. [...] nie miały znaczenia dla ustalenia, czy A. i M. T. przysługiwał status strony postępowania. Byliby oni stroną postępowania zarówno wówczas, gdy byli współużytkownikami wieczystymi działki, jak i wówczas, gdy byli już jej współwłaścicielami.

Dla oceny, czy A. i M. T. przysługuje status strony postępowania nie ma również znaczenia sposób podziału działki do użytkowania. Dokonanie podziału do użytkowania nie zmienia bowiem faktu, iż działka nadal jest przedmiotem współwłasności. Podział działki do użytkowania jest tylko wewnętrzną umową między jej współwłaścicielami. Z treści tej umowy wynika, że współwłaściciele wskazali, iż będą korzystali na zasadzie wyłączności z określonych powierzchni działki o nr ew. [...]. W wyniku tej umowy każdemu ze współwłaścicieli działki o nr ew. [...] wydzielono w ramach tej działki powierzchnie o określonych granicach nadając im przy tym określony numer. Powstały w ten sposób powierzchnie, które można nazwać "działkami wewnętrznymi". Podział ten nie ma jednak znaczenia w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę. Aby uzyskać pozwolenie na budowę inwestor musi bowiem wykazać się tytułem prawnym do całej działki o nr ew. [...], a nie do swojej "działki wewnętrznej".

Podzielić należy stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że reprezentantem współwłaścicieli działki o nr ew. [...] w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę nie mogło być Stowarzyszenie Miłośników Czynnego Wypoczynku i Rekreacji "[...]".

Wskazać należy, iż zgodnie z treścią art. 33 § 1 k.p.a. w postępowaniu administracyjnym pełnomocnikiem strony może być osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynności prawnych. Wyłącza to możliwość ustanowienia działania w charakterze pełnomocnika osób prawnych lub jednostek organizacyjnych nie posiadających osobowości prawnej. Z tego powodu Stowarzyszenie nie mogłoby reprezentować współwłaścicieli działki o nr ew. [...] w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Zawarty w akcie notarialnym repetytorium A nr [...] zapis, iż Stowarzyszenie Miłośników Czynnego Wypoczynku i Rekreacji "[...]" działa w imieniu własnym oraz w imieniu i na rzecz wszystkich współużytkowników wieczystych działki nr [...] oraz współwłaścicieli budynków znajdujących się na tej działce nie może modyfikować powszechnie obowiązujących przepisów prawa.

Wymienione wyżej Stowarzyszenie mogło działać w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę tylko w imieniu własnym. Stowarzyszeniu przysługiwał status strony postępowania, gdyż jest ono także współwłaścicielem działki o nr ew. [...]. Stowarzyszenie nie mogło natomiast reprezentować w tym postępowaniu innych współwłaścicieli tej działki.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy administracji powinny więc mieć na względzie, że wszystkim współwłaścicielom działki o nr ew. [...] przysługuje status strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę na rzecz E. K. – M.. Status strony przysługuje więc także A. i M. T.. Zbędne jest więc dokonywanie przez organy administracji rozważań w tym przedmiocie.

Organy administracji powinny natomiast wyjaśnić, czy A. i M. T. złożyli wniosek o wznowienie postępowania, a jeżeli tak to, czy złożony przez A. i M. T. został złożony w terminie, o którym mowa w art. 148 § 2 k.p.a.

Zgodnie z treścią tego przepisu termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji.

Postępowanie wznowieniowe jest postępowaniem nadzwyczajnym. Wznowienie postępowania jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji administracyjnych wynikającej z art. 16 § 1 k.p.a. Wznowienie postępowania na podstawie wniosku złożonego po terminie wymienionym w art. 145 § 1 4 k.p.a. byłoby rażącym naruszeniem tego przepisu, a w konsekwencji także art. 16 § 1 k.p.a. Tymczasem, jak słusznie wskazuje wnosząca skargę kasacyjną istnieją wątpliwości, czy wniosek o wznowienie postępowania złożony przez A. i M. T. został złożony w terminie, o którym mowa w art. 148 § 2 k.p.a.

W aktach administracyjnych znajduje się pismo A. i M. T. z dnia 2 kwietnia 2008 roku skierowane do Starosty Powiatowego w Goleniowie. W treści tego pisma zawarta jest informacja, że w dniu 28 marca 2008 roku zapoznali się z aktami sprawy dotyczącymi postępowania w sprawie pozwolenia na budowę budynku letniskowego na działce nr [...] dla E. K. – M.. W piśmie tym zawarty został wniosek o zawieszenie tego postępowania. Pismo to wpłynęło do Starosty Powiatowego w Goleniowie w dniu [...] kwietnia 2008 roku. Nie mogło ono być potraktowane jako wniosek o wznowienie postępowania, gdyż w dniu [...] kwietnia 2008 roku decyzja Starosty Goleniowskiego z dnia [...] kwietnia 2008 roku, Nr [...] nie był jeszcze ostateczna.

Jako wniosek o wznowienie postępowania potraktowane zostało kolejne pismo A. i M. T. z dnia 6 czerwca 2008 roku. Zostało ono nadane w Urzędzie Pocztowym w dniu 7 czerwca 2008 roku, a wpłynęło do Starosty Powiatowego w Goleniowie w dniu 18 czerwca 2008 roku. W piśmie tym A. i M. T. stwierdzają, że nie otrzymali decyzji o pozwoleniu na budowę, jednakże podnoszą również zarzuty w odniesieniu do tej decyzji.

W odwołaniu od decyzji Starosty Powiatowego w Goleniowie z dnia [...] czerwca 2008 roku A. i M. T. stwierdzają, że składali pismo z dnia 6 czerwca 2008 roku z intencją, by postępowanie zostało zawieszone, gdyż nie wiedzieli, że doszło do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Organ administracji nie jest uprawniony do tego, by decydować za stronę postępowania jaka jest treść zgłoszonego przez nią żądania, zawartego w piśmie procesowym. Treść pisma A. i M. T. z dnia 6 czerwca 2008 roku nie wskazuje jednoznacznie, iż jest to wniosek o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem decyzji Starosty Goleniowskiego z dnia [...] kwietnia 2008 roku, Nr [...]. Obowiązkiem organu administracji było więc wezwanie autorów pisma do sprecyzowania zgłoszonego żądania. Jeśli okazałoby się, że jest to wniosek o wznowienie postępowania, to należało ustalić, kiedy A. i M. T. dowiedzieli się o wydaniu decyzji Starosty Goleniowskiego z dnia [...] kwietnia 2008 roku, Nr [...]. Od daty dowiedzenia się przez nich o tej decyzji liczy się bowiem termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania.

Zasadnie wznosząca skargę kasacyjną podnosi, że decyzja o pozwoleniu na budowę została doręczona Stowarzyszeniu Miłośników Czynnego Wypoczynku i Rekreacji "[...]" w dniu 25 kwietnia 2008 roku. Z treści aktu notarialnego

Nr [...] sporządzonego w dniu 19 września 2007 roku przez Notariusza D. P. wynika, ze Członkiem Zarządu tego Stowarzyszenia był M. T.. Organy administracji winny więc ustalić, czy w dacie doręczenia Stowarzyszeniu decyzji o pozwoleniu na budowę M. T. nadal był członkiem Zarządu Stowarzyszenia, a jeżeli tak to, czy w związku z pełnieniem tej funkcji dowiedział się o wydaniu decyzji Starosty Goleniowskiego z dnia [...] kwietnia 2008 roku, Nr [...], a jeśli dowiedział się, to kiedy to nastąpiło.

Uchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] sierpnia 2008 roku oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Goleniowskiego z dnia [...] czerwca 2008 roku było więc, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, rozstrzygnięciem prawidłowym. Organy administracji błędnie bowiem uznały, że A. i M. T. nie przysługuje status strony postępowania. Nadto istnieje konieczność wyjaśnienia, czy A. i M. T. rzeczywiście złożyli wniosek o wznowienie postępowania, a jeżeli tak to, czy nastąpiło to w terminie określonym w art. 148 § 2 k.p.a.

Okoliczność, iż wnosząca skargę kasacyjną nie brała udziału w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę budynku zrealizowanego przez A. i M. T. oraz okoliczność, że wnosząca skargę kasacyjną nie brała udziału w postępowaniach o wydanie pozwoleń na budowę innym współwłaścicielom działki o nr ew. [...], nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Przedmiotem oceny przez Wojewódzki Sąd Administracyjny nie była bowiem ocena prawidłowości przeprowadzenia przez organy administracji tych postępowań.

Zgodzić należy się z twierdzeniem wnoszącej skargę kasacyjną, że organy administracji mogą wziąć pod uwagę okoliczność, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie decyzją z dnia [...] listopada 2008 roku stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza Gminy Goleniów z dnia [...] grudnia 2005 roku ustalającej warunki zabudowy dopiero wówczas, gdy decyzja ta stanie się ostateczna.

Nadto spełniony musi być podstawowy warunek, jakim jest skuteczne wszczęcie postępowania wznowieniowego na wniosek A. i M. T.. Wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o warunkach zabudowy stanowi przesłankę wznowienia postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Jeśli przesłanka ta ujawniłaby się w toku toczącego się już postępowania wznowieniowego, to organ administracji winien wziąć ją pod uwagę w tym postępowaniu. Niecelowym byłoby bowiem wszczynanie odrębnego postępowania wznowieniowego w oparciu o tę przesłankę i prowadzenie dwóch odrębnych postępowań. Jeśli natomiast okaże się, że postępowanie wznowieniowe nie zostanie skutecznie wszczęte, to wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o warunkach zabudowy może być jedynie podstawą wszczęcia odrębnego postępowania z urzędu lub na wniosek strony postępowania.

Wskazanie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego dla organów administracji odnośnie do wzięcia pod uwagę decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] listopada 2008 roku uznać należy, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego za zbyt ogólne. Okoliczność ta nie może być jednak podstawą do uchylenia wyroku tego Sądu. W miejsce tego wskazania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego organy administracji będą bowiem zobowiązane wziąć pod uwagę wskazania zawarte w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, jaki zapadł w niniejszej sprawie. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] listopada 2008 roku zostanie więc wzięta pod uwagę, jeśli spełnione zostaną warunki wskazane przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonego wyroku, które Naczelny Sąd Administracyjny byłby zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną uznając, iż zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu mimo błędnego uzasadnienia.