Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 19 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 546/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę W. P. (dalej zwanego inwestorem) na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 13 marca 2013 r., nr 309/2013, w przedmiocie nałożenia obowiązku.
Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych kontrolowanej sprawy:
Postanowieniem z dnia 14 grudnia 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego - Powiat N., powołując art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm.), nałożył na inwestora obowiązek dostarczenia ekspertyzy technicznej samowolnie wykonanych robót budowlanych polegających na utwardzeniu części działki nr [...] w Z., stanowiących wjazd o wym. 22,5 x 3,6 m (...), w kolizji z gazociągiem średniego ciśnienia [...]. W uzasadnieniu tego postanowienia organ I instancji wyjaśnił, że przedmiotem postępowania w przedmiotowej sprawie jest utwardzenie gruntu na oznaczonej powyżej działce budowlanej bez wymaganego zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Podał, że utwardzenia dokonano na terenie usytuowanym nad częścią gazociągu średniego ciśnienia [...]. Oceniono, że ekspertyza, do której przedłożenia zobowiązano inwestora, umożliwi rozstrzygnięcie kwestii prawidłowości i jakości wykonanych robót oraz wpływu wykonanego utwardzenia terenu na gazociąg średniego ciśnienia [...], który został spłycony, a następnie wbudowany w przedmiotowy wjazd.
Na skutek zażalenia inwestora, postanowieniem z dnia 13 marca 2013 r. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy ocenił, że nałożenie na inwestora obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej dotyczącej wykonanych robót było uzasadnione, gdyż ekspertyza ta pozwoli ustalić, czy wykonanie utwardzenia gruntu przez inwestora w strefie kontrolowanej gazociągu, nie stanowi działalności mogącej zagrozić trwałości gazociągu podczas eksploatacji, a w przypadku negatywnych ustaleń w tym zakresie, żądana ekspertyza winna wskazać, jakie roboty budowlane bądź czynności należy wykonać, celem doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Zauważył, że gazociąg na działce inwestora jest użytkowany legalnie, a z dotychczas zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie nie wynika, czy samowolnie wykonane utwardzenia gruntu na działce budowlanej inwestora nie doprowadziło do powstania zagrożenia i wystąpienia awarii i czy nie stanowi przeszkody dla bezpiecznego użytkowania gazociągu.
Stwierdził, że organy nadzoru budowlanego, w ramach prowadzonego postępowania, nie mogą samodzielnie ustalić i ocenić zakresu koniecznych do wykonania robót budowlanych oraz sposobu ich wykonania w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami technicznymi, z uwagi na konieczność przeprowadzenia szczegółowych pomiarów i ustaleń.
W skardze na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, uzupełnionej pismem z dnia 13 listopada 2013 r., inwestor jako bezpodstawne ocenił żądanie przedłożenia przez niego ekspertyzy, stwierdzając, że sporny zjazd jest wykonany na działce prywatnej, a inwestor nigdy nie wyrażał zgody na lokalizację gazociągu na swojej nieruchomości. Zarzucił przy tym organom obu instancji naruszenie przepisów postępowania, a w tym art. 77 § 1 k.p.a., art. 79 § 1 k.p.a., art. 86 k.p.a., art. 107 § 1 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Oddalając skargę inwestora Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie ocenił, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy organy prawidłowo oparły swoje postanowienia na art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Stwierdził bowiem, że na podstawie analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego, nie można rozstrzygnąć kwestii prawidłowości i jakości wykonanych przez inwestora robót oraz określić wpływu tych robót na zlokalizowany w pobliżu gazociąg średniego ciśnienia. Przyjął, że rozstrzygnięcie tych kwestii uzależnione jest właśnie od dostarczenia przez inwestora ekspertyzy, która pozwoli organowi nadzoru budowlanego na podjęcie dalszych odpowiednich działań. Wywiódł przy tym, że postanowienie wydane na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane ma charakter dowodowy, co oznacza, że postępowanie, w którym jest ono podejmowane, albo stanowi część innego, już toczącego się postępowania przewidzianego prawem budowlanym, albo jest elementem wyjaśniania przez organ okoliczności, które mogłyby uzasadniać wszczęcie takiego postępowania.
Zdaniem Sądu I instancji, ustalenia poczynione w tej sprawie przez organy obu instancji potwierdzają zaistnienie stanu uzasadnionych wątpliwości co do jakości wykonanych robót budowlanych, które zostały wykonane w taki sposób, iż mogły zostać naruszone przepisy dotyczące sieci gazowych (§ 9 ust. 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 30 lipca 2001 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe, Dz. U. Nr 97, poz. 1055). Odnosząc się natomiast do zarzutu inwestora dotyczącego bezprawności usytuowania gazociągu na nieruchomości stanowiącej jego własność, Sąd I instancji wskazał, że kwestie te wykraczają poza zakres badanej przez Sąd sprawy i dlatego nie mogą zostać w tym postępowaniu rozstrzygnięte. Dodał, że dla bytu przepisu art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane nie są istotne przyczyny wystąpienia zastrzeżeń co do wykonania robót budowlanych łącznie z przyczynami leżącymi po stronie osób trzecich, czy też z powodu siły wyższej.
Skonstatował, że żądana przez organy ekspertyza jest istotna nie tylko ze względu na wzbogacenie materiału dowodowego i pełne ustalenie stanu faktycznego, ale również ze względu na kwestię bezpieczeństwa związaną z użytkowaniem gazociągu na działce inwestora, co powinno być istotne również dla samego inwestora.
W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku inwestor, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucił Sądowi I instancji naruszenie:
- 1) art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, poprzez potraktowanie Karpackiej Spółki Gazowniczej jako wnioskodawcy i stronę postępowania mimo posiadania przez tą Spółkę jedynie interesu faktycznego w niniejszej sprawie;
- 2) art. 151 p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi, pomimo że postępowanie administracyjne prowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:
- - art. 77 § 1 i art. 86 k.p.a., poprzez nieprzesłuchanie inwestora i niewyjaśnienie jak przebiegały roboty budowlane i jak w trakcie ich prowadzenia zadbano o nienaruszenie gazociągu;
- - art. 107 § 3 k.p.a., poprzez odwołanie się w podstawie materialnoprawnej do przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 30 lipca 2001 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe, które nie zawierają postanowień co do minimalnych głębokości gazociągów, a w dalszej kolejności do "Warunków technicznych projektowania, budowy, nadzoru i odbioru gazociągów wykonanych z polietylenu – K. Sp. zo.o. T., sierpień 2003 r.", które nie są przepisami prawa powszechnie obowiązującego;
- - art. 107 § 1 k.p.a, art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane, poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu decyzji, na czym właściwie polegają wątpliwości, co do jakości robót budowlanych (utwardzenia terenu) w kontekście ochrony gazociągu;
- - art. 79 § 1 k.p.a., poprzez niezawiadomienie inwestora o przesłuchaniu świadka;
- 3) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu wyroku do naruszeń prawa wskazanych przez skarżącego.
Z tych też powodów inwestor, zaskarżając wyrok Sądu I instancji w całości, wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz przyznanie wynagrodzenia za zastępstwo prawne wykonane w ramach prawa pomocy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zakwestionowano sposób wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie, podnosząc, że R. w N., która wystąpiła do organu I instancji z pismem z dnia 2 września 2003 r. w sprawie kolizji gazociągu z wjazdem, nie jest stroną tego postępowania z uwagi na brak interesu prawnego. Wywiedziono, że pismo tego podmiotu nie mogło wszcząć postępowania, lecz stanowić dopiero podstawę faktyczną do wszczęcia postępowania przez organ z urzędu, z czym jednak nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Zauważono bowiem, że w aktach sprawy brak jest postanowienia o wszczęciu postępowania z urzędu.
Ponadto, zdaniem inwestora, uzasadnione wątpliwości co do jakości wykonanych robót, będące - w świetle art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane - przesłanką do nałożenia obowiązku przedłożenia ekspertyzy, powinny wynikać z prowadzonego postępowania dowodowego a nie z braków tego postępowania. Oceniono, że przed nałożeniem tego obowiązku organ winien dokładnie ustalić, jakie wątpliwości istnieją i nie da się ich wyjaśnić w postępowaniu, a tych czynności organy zaniechały w niniejszej sprawie nie ustalając podstawowych rzeczy, takich jak: głębokość gazociągu, naruszenie bądź nie taśmy ostrzegawczej, głębokość korytowania itp. Stwierdzono, że w tym celu należało przesłuchać inwestora, czego jednak nie uczyniono. Podniesiono także, że Sąd I instancji powtarza ustalenia organu, że gazociąg został wypłacony, mimo że ustalenia te wynikają z pozaprocesowych oględzin R. K. Spółki G. z dnia 29 marca 2006 r. i nigdy nie zostały potwierdzone przez organ podczas oględzin terenu.
Skonstatowano, że cały materiał dowodowy wzięty pod uwagę przy nakładaniu na inwestora obowiązku dostarczenia ekspertyzy, zamiast być oparty przede wszystkim na wyjaśnieniach inwestora, został zgromadzony w oparciu o zeznania skonfliktowanego z nim sąsiada (odebrane w dniu 5 września 2005 r.) oraz pisma urzędowe operatora gazociągu. Dodano, że gdyby Sąd I instancji odniósł się do podnoszonych przez inwestora zarzutów, to dostrzegłby naruszenie przepisów postępowania przez organy administracji publicznej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej jako p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymieniona w art. 183 § 2 powołanej ustawy, tym samym sprawa ta może być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej, które – zgodnie z art. 176 w zw. z art. 174 powołanej ustawy – tworzą, podnoszone przez strony, zarzuty naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie albo naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych. Sądowi I instancji zarzucono bowiem naruszenie: art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 i art. 86 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a., art. 79 § 1 k.p.a., art. 107 § 1 k.p.a., art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane; art. 141 § 4 p.p.s.a. Zarzuty te nie mają jednak usprawiedliwionych podstaw.
Zauważyć przede wszystkim należy, że w niniejszej sprawie nie znajdował zastosowania art. 28 ust. 2 ustawy Prawa budowlanego, w świetle którego, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przedmiotem kontroli Sądu I instancji nie było bowiem pozwolenie na budowę lecz postanowienia organów nadzoru budowlanego o nałożeniu na inwestora, w oparciu o art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane, obowiązku dostarczenia w określonym terminie ekspertyzy. Wobec braku odmiennych regulacji prawnych, w takim postępowaniu legitymację procesową strony ustala się w oparciu o art. 28 k.p.a., zgodnie z którym, stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.
Przychylić należy się zaś do poglądu prezentowanego w orzecznictwie sądowym, że źródłem interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a., mogą być uprawnienia właścicielskie danego podmiotu wynikające z art. 140 Kodeksu cywilnego (por. wyrok NSA z 1 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 885/15, wyrok NSA z 16 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1117/11, dostępne pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie może budzić wątpliwości, że tego rodzaju uprawnienia stanowią także źródło interesu prawnego Karpackiej Spółki Gazowniczej, w której imieniu wniesiono pismo inicjujące postępowanie w kontrolowanej sprawie. Tym samym, zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, uznać należało za chybiony.
Nie mógł odnieść zamierzonego skutku także zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 151 p.p.s.a. Inwestor wywodzi bowiem, że Sąd I instancji nie dostrzegł naruszenia przez organy administracji publicznej przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, z czym jednak nie mamy do czynienia w tej sprawie. Wbrew twierdzeniom inwestora, w uzasadnieniu postanowień organów obu instancji dostatecznie wyjaśniono, na czym polegają uzasadnione wątpliwości co do jakości robót budowlanych (utwardzenia terenu) w kontekście ochrony gazociągu wypełniające przesłankę, o której mowa w art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Podano bowiem, że ekspertyza, do której dostarczenia został zobowiązany inwestor, pozwoli ustalić, czy wykonanie utwardzenia gruntu przez inwestora w strefie kontrolowanej gazociągu, nie stanowi działalności mogącej zagrozić trwałości gazociągu podczas jego eksploatacji.
Jak wynika natomiast z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, zdaniem Sądu I instancji, uzasadnione wątpliwości co do jakości wykonanych robót budowlanych budzi ich wykonanie w taki sposób, że mogły zostać naruszone przepisy dotyczące sieci gazowych (§ 9 ust. 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 30 lipca 2001 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe, Dz. U. Nr 97, poz. 1055). Zauważyć przy tym należy, że przepisy cytowanego powyżej rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 30 lipca 2001 r., jak i innych dokumentów, nie stanowiły, jak podaje inwestor, podstawy materialnoprawnej wydania spornych postanowień przez organy, lecz zostały wskazane jako argument przy ocenie wystąpienia w niniejszej sprawie przesłanki, o której mowa w art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane.
Tym samym, chybiony jest zarówno zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez odwołanie się w podstawie materialnoprawnej do przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 30 lipca 2001 r. a w dalszej kolejności do "Warunków technicznych projektowania, budowy, nadzoru i odbioru gazociągów wykonanych z polietylenu – K. Sp. zo.o. T., sierpień 2003 r.", jak i zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. art. 107 § 1 k.p.a, art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane, poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu decyzji, na czym właściwie polegają wątpliwości, co do jakości robót budowlanych (utwardzenia terenu) w kontekście ochrony gazociągu. Wobec zaś braku sformułowania przez inwestora zarzutu naruszenia prawa materialnego, przez błędną wykładnię art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane, poprawność oceny dokonanej przez organy i Sąd I instancji co do wystąpienia w niniejszej sprawie przesłanki do nałożenia na inwestora obowiązku dostarczenia ekspertyzy, nie podlega badaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Nie sposób podzielić także poglądu inwestora o naruszeniu przez organy art. 77 § 1 i art. 86 k.p.a., które – w ocenie inwestora - powinny były skutkować uwzględnieniem skargi przez Sąd I instancji a nie jej oddaleniem na podstawie art. 151 p.p.s.a. Podkreślić bowiem należy, że w postępowaniu administracyjnym organ administracji publicznej zobowiązany jest do ustalenia prawdy obiektywnej (art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a.). Nie może budzić wątpliwości, że w okolicznościach niniejszej sprawy ustalenie takiej prawdy wymaga wiadomości specjalnych, których może dostarczyć ekspertyza, o której mowa w art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Takich wiadomości nie posiada natomiast inwestor, który nie legitymuje się stosownymi uprawnieniami zawodowymi, a co za tym idzie jego wiedza na temat jakości wykonanych samowolnie robót budowlanych może być jedynie subiektywna. Tym samym, organy odstępując w niniejszej sprawie od przesłuchania strony nie naruszyły przepisów postępowania.
Nieuprawniony jest także zarzut naruszenia przez organy art. 79 § 1 k.p.a., poprzez niezawiadomienie inwestora o przesłuchaniu świadka. W świetle bowiem tego przepisu, strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków przynajmniej na siedem dni przed terminem. Tymczasem, jak wynika ze znajdującej się w aktach sprawy notatki służbowej (k. 54 akt organu I instancji), świadek, na którego zeznania wskazuje inwestor, stawił się w organie I instancji z własnej inicjatywy, bez wezwania go przez organ do złożenia przez niego zeznań w charakterze świadka. W tych okolicznościach nie sposób zarzucić organowi I instancji naruszenia art. 79 § 1 k.p.a., a Sądowi I instancji nieuprawnionego oddalenia skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Chybiony jest także zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu wyroku do naruszeń prawa wskazanych przez skarżącego. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W sytuacji zatem, gdy tak jak w niniejszej sprawie, kontrola Sądu I instancji wykonana została prawidłowo, brak szczegółowego odniesienia się przez Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku do wszystkich zarzutów inwestora pozostaje bez wpływu na wynik sprawy.
Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. Wskazać jednocześnie należy, że Naczelny Sad Administracyjny nie orzekł o przyznaniu wynagrodzenia za zastępstwo prawne wykonane na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. W związku z tym należne od Skarbu Państwa wynagrodzenie pełnomocnika za wykonaną pomoc prawną z urzędu (także przed Naczelnym Sądem Administracyjnym) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258- 261 p.p.s.a.