Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 października 2017 r., wydanym w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 2794/16, oddalił skargę J.P. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2016 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.
Wyrok został podjęty w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Decyzją z [...] stycznia 2002 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w G. z [...] lipca 1998 r. w części dotyczącej oznaczenia terminu rozbiórki, a w pozostałej części dotyczącej nakazania J.P. dokonania w całości rozbiórki budynku gospodarczego wybudowanego na działce położonej w N., przy ul. [...], utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
Wyrokiem z 14 października 2003 r. IV SA 508/02, Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J.P. na powyższą decyzję.
Decyzją z [...] października 2006 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił J.P. stwierdzenia nieważności decyzji nakazującej rozbiórkę z [...] stycznia 2002 r. Następnie, po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z [...] listopada 2006 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy własną decyzję z [...] października 2006 r.
Wyrokiem z 26 marca 2007 r. VII SA/Wa 130/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J.P. na decyzję GINB z [...] listopada 2006 r.
Postanowieniem z [...] września 2016 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., odmówił J.P. wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] stycznia 2002 r.
Postanowieniem z [...] października 2016 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własne postanowienie z [...] września 2016 r.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J.P. wniósł o uchylenie wydanych w sprawie postanowień, podnosząc zarzut naruszenia art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji uznanie, iż w realiach niniejszej sprawy ma zastosowanie przepis art. 48, w sytuacji gdy przepisu tego nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Podkreślił, że roboty budowlane w tej sprawie rozpoczęto w oparciu o pozwolenie na budowę wydane w dniu [...] sierpnia 1994 r. przez Burmistrza Miasta i Gminy w N. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Orzekając o oddaleniu skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Stosując przepis art. 61a § 1 k.p.a. organ uznał, że postępowanie nie może być wszczęte, ponieważ wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] stycznia 2002 r. jest kolejnym wnioskiem w tej samej sprawie. Z akt sprawy wynika, że pismem z [...] kwietnia 2006 r. skarżący wystąpił do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] stycznia 2002 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku gospodarczego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął na wniosek skarżącego postępowanie, które zostało zakończone decyzją z [...] października 2006 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji [...] WINB z [...] stycznia 2002 r. Następnie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu wniosku J.P. o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z [...] listopada 2006 r., utrzymał w mocy własną decyzję z [...] października 2006 r. Natomiast skarga J.P. na decyzję GINB z [...] listopada 2006 r., utrzymującą w mocy własną decyzję z [...] października 2006 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji [...] WINB z [...] stycznia 2002 r. została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 26 marca 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 130/07.
Jak podkreślił Sąd I instancji ponowne wszczęcie postępowania w sprawie już rozstrzygniętej decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] listopada 2006 r. naruszyłoby zasadę res iudicata. Organ ponownie nie może wszczynać postępowania i orzekać co do istoty sprawy w sprawie będącej już przedmiotem ostatecznego rozstrzygnięcia we wcześniejszej decyzji administracyjnej. Zdaniem Sądu Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego powołując się na art. 61a § 1 k.p.a. trafnie odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z przyczyn przedmiotowych. Odmowa wszczęcia postępowania uniemożliwia rozpoznanie merytoryczne sprawy dlatego niezasadne są zarzuty naruszenia art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł J.P. reprezentowany przez pełnomocnika będącego adwokatem, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Wyrokowi Sądu I instancji skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy:
- 1. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., poprzez jego zastosowanie i w konsekwencji odmówienie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z uwagi na powagę rzeczy osądzonej, w sytuacji gdy nie istnieje tożsamość przedmiotowa, bowiem wcześniejsza skarga o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] listopada 2006 r. oparta była na innej podstawie prawnej oraz faktycznej;
- 2. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 1994 r., nr 89, poz. 414), poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji uznanie, iż w realiach niniejszej sprawy ma zastosowanie przepis art. 48, w sytuacji gdy przepisu tego nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne, zaś roboty budowlane w tej sprawie rozpoczęto w oparciu o pozwolenie na budowę wydane [...] sierpnia 1994 r. przez Burmistrza Miasta i Gminy w N. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna podlega oddaleniu.
W rozpatrywanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek skutkujących nieważnością postępowania w rozumieniu art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w granicach skargi kasacyjnej.
Przede wszystkim stwierdzić trzeba, że zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. nie został oparty na usprawiedliwionych podstawach. Stawiając zarzut tej treści autor skargi kasacyjnej zarzuca Sądowi wojewódzkiemu błędne uznanie, że niniejsza sprawa dotyczy sprawy poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Podkreśla przy tym, że wcześniejszy wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji oparty był na innej podstawie pranej i faktycznej, a tym samym nie istnieje tożsamość przedmiotowa pomiędzy sprawami.
Powyższy pogląd jest błędny. W rozpatrywanej sprawie kwestią niesporną pomiędzy stronami postępowania pozostaje fakt, że przedmiotem wniosku o stwierdzenie nieważności jest ostateczna decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] stycznia 2002 r. nakazująca J.P. rozbiórkę budynku gospodarczego, której legalność skontrolował również Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę J.P. prawomocnym wyrokiem z 14 października 2003 r. IV SA 508/02. W obrocie prawnym funkcjonuje również wydana w następstwie rozpoznania wniosku skarżącego kasacyjnie, ostateczna decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] listopada 2006 r. utrzymująca w mocy własną decyzję z [...] października 2006 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji rozbiórkowej z [...] stycznia 2002 r. Trafnie przy tym zwrócił uwagę Sąd I instancji w ślad za organem nadzoru, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 26 marca 2007 r. VII SA/Wa 130/07 oddalił skargę J.P. na decyzję z [...] listopada 2006 r. Z akt sprawy wynika również, że Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 10 października 2008 r. II OSK 1175/07 utrzymał w mocy wspomniany wyrok Sądu I instancji z 26 marca 2007 r. oddalając skargę kasacyjną J.P.
Prawomocne orzeczenia wydane na gruncie rozpatrywanej sprawy mają, w świetle art. 170 p.p.s.a., moc wiążącą nie tylko dla stron i sądu, który je wydał lecz również innych sądów i organów państwowych. Złożenie więc przez skarżącego kasacyjnie kolejnego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] stycznia 2002 r. nie mogło, wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, uruchomić skutecznie postępowania nadzwyczajnego, albowiem jego wszczęcie w świetle art. 61a § 1 k.p.a. było niemożliwe z innych uzasadnionych przyczyn.
W rozumieniu art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Pojęcie "inne uzasadnione przyczyny" nie zostało co prawda zdefiniowane przez ustawodawcę, jednak w judykaturze sądów administracyjnych przyjmuje się, że chodzi tu o przeszkody natury przedmiotowej takie jak: brak podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym; gdy żądanie wniesiono po upływie terminu określonego w ustawie dla dochodzenie określonych praw; żądanie dotyczy sprawy, która nie podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej; żądanie wniesiono w sprawie rozstrzygniętej inną decyzją lub w której toczy się postępowanie przed właściwym organem administracji.
A zatem, taką uzasadnioną przyczyną zobowiązującą organ administracji publicznej do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., jest uprzednie rozstrzygnięcie sprawy decyzją ostateczną. Wszczęcie postępowania przez organ administracji publicznej w sprawie, która została już wcześniej rozstrzygnięta decyzją ostateczną, narusza zasadę trwałości decyzji wynikającą z art. 16 § 1 k.p.a. oraz pewność obrotu prawnego. Warunkiem sine qua non wydania postanowienia, na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., jest stwierdzenie tożsamości stosunku administracyjnoprawnego występującego pomiędzy sprawą zakończoną wydaniem ostatecznej decyzji oraz powtórnym podaniem o wszczęcie postępowania administracyjnego. Tożsamość ta będzie istniała wówczas, gdy: występują w sprawie te same podmioty, gdy dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego, przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy (np. wyroki NSA z: 6 grudnia 2016 r. I OSK 1476/16, 6 listopada 2019 r. I OSK 2933/18, 26 czerwca 2019 r. II OSK 1507/18, 21 lutego 2019 r. II OSK 885/17, 16 stycznia 2019 r. II OSK 328/17).
Decyzja organu administracji, rozstrzygająca ponownie sprawę wcześniej rozstrzygniętą inną decyzją ostateczną tego organu, a nie stanowiąca o uchyleniu pierwotnej decyzji na podstawie odpowiednich przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, jest dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Ewentualne ponowne rozstrzygniecie sprawy załatwionej wcześniej decyzją ostateczną, możliwe jest tylko po uchyleniu pierwotnej decyzji w ustalonym przez prawo trybie.
Zgodzić się wobec tego trzeba z Sądem I instancji, że ponowne uruchomienie postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej z [...] stycznia 2002 r., które pierwotnie zostało rozstrzygnięte ostateczną decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] listopada 2006 r. naruszyłoby zasadę res iudicata. Wprawdzie Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku nie przeprowadził pogłębionej analizy przesłanek składających się na ocenę wystąpienia powagi rzeczy osądzonej, to jednak nie budzi wątpliwości, że pomiędzy sprawami zachodzi tożsamość podmiotowa i przedmiotowa sprawy zarówno w zakresie podstawy prawnej jak i faktycznej, które nie uległy zmianie. W obu wnioskach o stwierdzenie nieważności skarżący kasacyjnie powoływał tożsamą podstawę prawną wniosku – art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. podważając prawidłowość zastosowania sankcji z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Co równie istotne, sam autor skargi kasacyjnej w jej uzasadnieniu nie wyjaśnił bliżej na czym opiera swoje przekonanie o braku tożsamości przedmiotowej pomiędzy obiema sprawami.
W związku z powyższym stwierdzić trzeba, że organ nadzoru prawidłowo zastosował art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. wydając poddane kontroli Sądu wojewódzkiego postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Orzekając o oddaleniu skargi Sąd I instancji nie naruszył tym samym art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.
Zamierzonego skutku nie mógł również odnieść zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego, poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji uznanie, że w realiach sprawy niniejszej ma zastosowanie art.
48. Otóż Sąd I instancji, czego wyraźne nie dostrzega autor skargi kasacyjnej, nie dokonywał na gruncie rozpatrywanej sprawy wykładni norm prawa materialnego. Nie mógł wobec tego naruszyć art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego w omawianej postaci. W rozpatrywanej sprawie, kwestie merytoryczne, w tym ocena decyzji z 14 stycznia 2002 r. pod kątem przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., z uwagi na stricte procesowy charakter postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, prawidłowo pozostawały poza zakresem rozważań organu nadzoru jak i Sądu I instancji.
Ubocznie zauważyć należy, że treść zarzutów skargi i ich uzasadnienie odbiegają od prawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy. Fakt, że pozwolenie na budowę zostało wydane w 1994r., nie przesądza, że w sprawie nie będą miały zastosowanie przepisy Prawa budowlanego. Stosownie do treści art. 103 ust. 2 wymienionej ustawy, przepisu art. 48 ustawy nie stosuje się wyłącznie do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia jej w życie lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęta postępowanie administracyjne. Ze stanu faktycznego sprawy wynika jednoznacznie, że żadna z tych przesłanek nie zaistniała.
Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.