Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 28 listopada 2017 r., VII SA/Wa 201/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi I. C., dalej skarżąca, na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w W. z dnia 4 listopada 2016 r. znak... w przedmiocie braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji oraz zasądził na rzecz strony zwrot kosztów postępowania sądowego.
W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał, że zaskarżoną decyzją z dnia 4 listopada 2016 r. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w W. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.), art. 235¹ i art. 235² ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 1666) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 1367) po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, od decyzji Nr... z dnia 9 sierpnia 2016 r., Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w m... W. o braku podstaw do stwierdzenia u skarżącej choroby zawodowej: choroby układu wzrokowego wywołane czynnikami fizycznymi, chemicznymi lub biologicznymi – zaćmy wywołanej działaniem promieniowania podczerwonego lub długofalowego nadfioletowego, wymienionej w poz. 25.5 wykazu chorób zawodowych – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, kontrolując zaskarżoną decyzję wywiódł, że postępowanie mające na celu stwierdzenie choroby zawodowej (lub braku podstaw do jej stwierdzenia) winno być przeprowadzone z poszanowaniem zasad określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Jedną z naczelnych zasad tego postępowania jest zasada prawdy obiektywnej, która została wyrażona w art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. wskazująca na obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Jednocześnie art. 80 k.p.a. wskazuje, że organ administracji ocenia czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego.
W ocenie Sądu zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca zostały wydane z naruszeniem ww. zasad postępowania.
Zdaniem Sądu, niekwestionowany w niniejszej sprawie jest fakt, że u skarżącej stwierdzono zaćmę oka lewego i oka prawego. Organ ocenił jednak, że choroba ta nie została wywołana działaniem promieniowania podczerwonego lub długofalowego nadfioletowego podczas wykonywania przez skarżącą pracy.
Sąd podkreślił, że lekarz orzecznik II instancji wskazał, iż "obraz kliniczny zmian patologicznych w soczewkach obu oczu może odpowiadać skutkom narażenia zawodowego na promieniowanie podczerwone oraz nadfioletowe". Zdaniem Sądu, stwierdzenie takie oznacza, że charakter zmian chorobowych rozpoznanych u skarżącej, co do zasady wskazuje na prawdopodobieństwo powstania ich w związku z wykonywana pracą.
Lekarze orzecznicy, a w ślad za nimi organy obu instancji uznały jednak, że "istnienie prawdopodobieństwa" nie jest wystarczające do rozpoznania choroby zawodowej, a związek choroby z warunkami pracy (narażeniem zawodowym) musi być stwierdzony bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem. Zatem rozpoznanie zaćmy wywołanej promieniowaniem podczerwonym i długofalowym nadfioletowym jako choroby zawodowej wymaga stwierdzenia, że narażenie zawodowe na ww. promieniowanie było dominującym czynnikiem w jej powstaniu. Brak pomiarów promieniowania z lat... oraz brak przekroczeń dopuszczalnych dawek norm promieniowania w późniejszym okresie pracy zawodowej (wyniki z pomiarów przeprowadzonych w... r.) nie daje podstaw do stwierdzenia, że ww. promieniowanie było czynnikiem sprawczym rozpatrywanej choroby. Upraszczając nieco ten pogląd można przyjąć, że powodem odmowy uznania choroby zawodowej było stwierdzenie braku przekroczeń dopuszczalnych dawek norm promieniowania w roku... oraz brak pomiarów promieniowania w innych latach. Przy czym ustala się, że narażenie skarżącej na promieniowanie w latach... było największe.
Sąd wskazał, że w każdej sprawie w przedmiocie stwierdzenia choroby zawodowej organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej są zobowiązane do zbadania warunków wykonywania pracy przez osobę, u której podejrzewa się chorobę zawodową, przez cały okres jej zatrudnienia pod kątem ustalenia, w których zakładach pracy występował tzw. czynnik narażenia zawodowego – czy to związany ze sposobem wykonywania pracy, czy też określony czynnik szkodliwy dla zdrowia występującego w środowisku pracy. Istotą sprawy w przedmiocie stwierdzenia choroby zawodowej jest bowiem potwierdzenie, że określone schorzenie kwalifikowane jako choroba zawodowa ma swoje źródło w środowisku pracy. W tym celu niezbędne jest objęcie postępowaniem pełnego okresu zatrudnienia.
Sąd podkreślił, że dla stwierdzenia narażenia zawodowego nie jest wymagane przekroczenie najwyższych dopuszczalnych stężeń czynników szkodliwych dla zdrowia, lecz stwierdzenie istnienia tych czynników w środowisku pracy. Niezależnie od wielkości tych stężeń, w konkretnym przypadku o powstaniu choroby zawodowej decydować może osobnicza wrażliwość na działanie tego narażenia, o czym ostatecznie rozstrzyga lekarz orzecznik.
Mając na uwadze powyższe uwagi, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że błędne jest stanowisko organów wskazujące na brak przekroczeń dopuszczalnych norm promieniowania jako powód odmowy uznania, iż zaćma stwierdzona u skarżącej powstała w wyniku działania promieniowania podczerwonego lub długofalowego nadfioletowego w miejscu pracy.
Sąd uznał, że nie budzi wątpliwości fakt, iż skarżąca przez cały ustalony przez organy okres była narażona na działanie ww. promieniowania.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji, istnieje niewątpliwe domniemanie, że zaćma stwierdzona u skarżącej powstała w wyniku działania promieniowania podczerwonego lub długofalowego nadfioletowego w miejscu pracy. Sąd podkreślił, że badanie przekroczeń dokonane w... r. obejmowało jedynie trzy urządzenia emitujące promieniowanie. Z akt sprawy wynika, że skarżąca wykonywała pracę obsługując sześć lamp (karta oceny). Nadto skarżąca obsługiwała jeszcze inne urządzenia, które weszły do użytku po roku.... Sąd podkreślił, iż skarżąca przedstawiła dowody na to, że w okresie wcześniejszym praca była wykonywana w warunkach kumulacji promieniowania, w związku z warunkami panującymi w pomieszczeniu, w którym wykonywała pracę (ust. organu I inst.).
W tej sytuacji, zdaniem Sądu, przyjęcie, iż tylko stosowne i cykliczne badania stwierdzające przekroczenie dopuszczalnych norm promieniowania daje podstawę do stwierdzenia choroby zawodowej, spowodowałoby, że niezawiniony przez pracownika i pozostający bez jego wpływu brak systematycznych badań promieniowania, obciążałby bezpodstawnie pracownika.
Wobec tego, w ocenie Sądu pierwszej instancji, organy oceniając przesłanki wystąpienia choroby zawodowej winny wziąć pod uwagę poza wynikami badań dotyczących promieniowania również inne okoliczności, w szczególności warunki pracy skarżącej, możliwość kumulacji promieniowania, jakość i charakterystykę urządzeń działających w miejscu pracy, a także czas narażenia skarżącej na promieniowanie.
Sąd podzielił pogląd, że co do zasady, organy są związane treścią orzeczenia lekarskiego, niemniej jednak, to związanie nie ma charakteru bezwzględnego. Inspektor sanitarny jest bowiem bezwzględnie związany orzeczeniem lekarskim w zakresie rozpoznania choroby zawodowej, polegającej na diagnozie, że dane schorzenie znajduje się (bądź nie) w wykazie chorób zawodowych (vide: uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2002 r., ONSA..., poz. 4). Natomiast ocena narażenia zawodowego przeprowadzona przez lekarza orzecznika nie wiąże organu i może być dokonana samodzielnie przez organ wydający decyzję do czego upoważnia go § 6 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia (podobnie w wyroku WSA w Białymstoku z dnia 17 grudnia 2009 r., II SA/Bk 602/09, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Powtórzenie oceny zawartej w orzeczeniu lekarskim nie stanowi o wypełnieniu obowiązku przewidzianego również w art. 80 k.p.a. Przepis ten przewiduje, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.
Orzeczenie lekarskie jest tylko jednym z dowodów, który powinien zostać oceniony w tym postępowaniu zgodnie z regułami postępowania przewidzianymi w szczególności w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Tymczasem z motywów obu decyzji wynika, że organy odstąpiły od dokonania samodzielnych ustaleń uznając, że nierozpoznanie choroby stanowi ku temu formalną przesłankę. W ocenie Sądu pierwszej instancji, jest to pogląd nieuprawniony w sytuacji, gdy placówki medyczne w istocie rozpoznały schorzenie wymienione w załączniku do rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych, a jedynie nie uznały uprawdopodobnienia związku przyczynowo-skutkowego między tym schorzeniem a warunkami pracy skarżącej. Sąd zauważył, że organy wyraźnie wskazały, iż nie kwestionują istnienia narażenia skarżącej na szkodliwe promieniowanie, jak też możliwości spowodowania tym promieniowaniem zaćmy.
Jednocześnie, Sąd podkreślił, że obie instancje medyczne nie uprawdopodobniły w żadnym stopniu innej przyczyny powstania u skarżącej przedmiotowej choroby. Organy inspekcji sanitarnej nie mają co prawda obowiązku dokonywać ustaleń w zakresie pozazawodowych przyczyn choroby, niemniej jednak w realiach niniejszej sprawy wykluczenie etiologii zawodowej schorzenia nastąpić może jedynie wówczas, gdy rozpoznana zostanie pozazawodowa przyczyna choroby, bądź wykazane zostanie w sposób niebudzący wątpliwości, że wykonywana praca nie mogła wywołać stwierdzonej u skarżącej choroby (vide: wyrok NSA z dnia 11 września 2007 r., II OSK 740/07, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Wyjaśnienie sprawy w tym zakresie musi nastąpić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy przez organ sanitarny, gdyż materiał dotychczasowego postępowania administracyjnego nie pozwala na potwierdzenie prawidłowości merytorycznego rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji.
Reasumując – w ocenie Sądu – zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji została wydana co najmniej przedwcześnie, to jest bez należytego wyjaśnienia okoliczności sprawy, a zatem z naruszeniem art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a., a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Mając powyższe na uwadze Sąd w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 i 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.) orzekł jak w sentencji.
W skardze kasacyjnej Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w W. zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.
Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzucono naruszenie:
- 1) art. § 8 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, iż organ II instancji posiadając opinię uprawnionej jednostki orzeczniczej był uprawniony do podejmowania innych czynności, mających na celu wyjaśnienie sprawy, a nie powinien opierać się na takiej opinii,
- 2) § 6 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych poprzez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie,
- 3) art. 7 oraz 77 k.p.a., 80 k.p.a. i 107 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, iż organ ich nie zastosował.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną I. C. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzut naruszenia § 8 ust. 1 i § 6 ust. 1 rozporządzenia z 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych nie jest zasadny. W zaskarżonym wyroku Sąd w pełni prawidłowo wywiódł obowiązek organów inspekcji sanitarnej właściwych w sprawie rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. To Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w m.st. Warszawie, a po wniesieniu odwołania Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w W. były organami właściwymi do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie mają ograniczonej właściwości tylko do nadania formy prawnej decyzji orzeczeniu lekarskiemu, a właściwe są do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy choroby zawodowej przez stwierdzenie lub odmowę stwierdzenia. Stanowi o tym wprost § 8 ust. 1 powołanego rozporządzenia "Decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej albo decyzję o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej wydaje się na podstawie materiału dowodowego, a w szczególności danych zawartych w orzeczeniu lekarskim oraz formularzu oceny narażenia zawodowego pracownika lub byłego pracownika".
W skardze kasacyjnej zarzucając naruszenie § 8 ust. 1 powołanego rozporządzenia pominięto regulację § 8 ust. 2 rozporządzenia, wedle której "Jeżeli właściwy państwowy inspektor sanitarny przed wydaniem decyzji uzna, że materiał dowodowy, o którym mowa w ust. 1, jest niewystarczający do wydania decyzji, może żądać od lekarza, który wydał orzeczenie lekarskie, dodatkowego uzasadnienia tego orzeczenia, wystąpić do jednostki orzeczniczej II stopnia o dodatkowe konsultacje lub podjąć inne czynności niezbędne do uzupełnienia tego materiału". Tym samym nie jest zasadny zarzut naruszenia § 6 ust. 1 powołanego rozporządzenia, którego przedmiotem jest uregulowanie zakresu obowiązków lekarza wydającego orzeczenie o rozpoznaniu choroby zawodowej, a nie moc wiążąca orzeczenia. W orzecznictwie sądowym poza sporem jest to, że obowiązkiem organu państwowej inspekcji sanitarnej jest pełna ocena orzeczenia lekarskiego, materiału dowodowego w sprawie, przy zastosowaniu zasady ogólnej prawdy obiektywnej (art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego), pełnego i wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i jego oceny wszechstronnej (art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego), zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego) i pełnego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji (art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego).
Wymaga wskazania ogólnikowość postawionych zarzutów naruszenia wyliczonych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie postawiono i nie wywiedziono, że stan faktyczny jest ustalony prawidłowo, a zatem zarzutu nie orzekania na podstawie akt sprawy.
W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.
Na podstawie art. 204 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o kosztach postępowania.