Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] listopada 2001 r. Nr [...] Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ż. z dnia [...] października 2001 r. Nr [...], nakazującą T. i J. K. rozbiórkę dobudówki do budynku usytuowanego na działce Nr [...] w Ż. przy ul. [...].
W motywach decyzji wskazano, że właściciel nieruchomości objętej przedmiotową inwestycją w sposób świadomy popełnił samowolę budowlaną realizując dobudowę stopniowo od roku 1988 mimo interwencji organów i decyzji odmownych (decyzja Urzędu Miejskiego z dnia [...] lipca 1988 r. o wstrzymaniu robót, decyzja Urzędu Miejskiego z [...] listopada1988 r. o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę, decyzja Wojewody Bialskiego z [...] stycznia 1991 r. o odmowie zatwierdzenia planu realizacyjnego na przedmiotową dobudowę).
Pod rządami obecnego Prawa budowlanego (ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane – Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) właściciel parceli i budynku mieszkalnego dokończył przedmiotową dobudowę doprowadzając do stanu surowego zamkniętego, nie posiadając pozwolenia na budowę a jedynie decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] października 1998 r. Wskutek trudności z otrzymaniem pozwolenia na budowę inwestor próbował "obejść" prawo zgłaszając roboty jako "modernizacja substancji o pow. 20 m2 stanowiąca integralną część budynku mieszkalnego". Poza tym, iż cały czas w poprzednim postępowaniu dobudowę tę określało się jako "budynek gospodarczy", to na pewno - zdaniem organu - robót budowlanych związanych z realizacją (dokończeniem) dobudowy, nie można określić jako "odnowy i modernizacji", a gdyby nawet takie roboty budowlane wchodziły w rachubę, to stosownie do dyspozycji art. 28 Prawa budowlanego, można je było rozpocząć wyłącznie po otrzymaniu pozwolenia na budowę. Występuje tu niewątpliwie przypadek realizacji części obiektu budowlanego bez pozwolenia na budowę i zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego jest obligatoryjne.
W skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję J. K. obszernie przytoczył okoliczności związane z użytkowaniem swojej nieruchomości oraz regulacją jej stanu prawnego. Ponadto poniósł, że powierzchnia zabudowy obiektu wynosi 19,2 m2, a budynek realizowany jest na już istniejącej płycie betonowej i jest budynkiem o charakterze tymczasowym, nie związanym trwale z gruntem. Skarżący wskazał, że "zasadnicze elementy konstrukcyjne jak ściany i dach składziku wykonał przed rokiem 1995, w latach 1990 – 1995". W ocenie skarżącego minęło już 5 lat od chwili zakończenia realizacji inwestycji, co powoduje, iż wyczerpana została przesłanka wskazana w art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego, a zatem podlega on ochronie przed zastosowaniem art. 48 Prawa budowlanego.
W ocenie skarżącego zarówno tytuł prawny do nieruchomości, zgodność wznoszonej inwestycji z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, charakter użytkowania wzniesionej części budynku i fakt odtworzenia niegdyś istniejącego budynku wskazują na zgodność z prawem przeprowadzonych przez niego robót budowlanych, wobec czego wnioskuje on o zastosowanie wobec niego art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego.
W odpowiedzi na skargę Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Uzasadniając swoje stanowisko organ podniósł, że skarżący, pomimo odmowy uzyskania pozwolenia na budowę, a posiadając jedynie decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, dopuścił się samowoli budowlanej w postaci dobudowy do istniejącego budynku mieszkalnego budynku gospodarczego posadowionego na istniejącym fundamencie. W związku z tym zachodziły przesłanki do zastosowania sankcji wskazanej w art. 48 Prawa budowlanego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 11 marca 2004 r. sygn. akt II SA/Ka 3686/01 oddalił skargę.
W uzasadnianiu wyroku stwierdzono, iż w sprawie bezspornym jest, że skarżący dobudował do istniejącego budynku mieszkalnego obiekt budowlany o wymiarach 2,55 m x 6,12 m. Przedmiotem prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego postępowania administracyjnego było zatem ustalenie, czy przedmiotowa dobudowa została wzniesiona w oparciu o pozwolenie na budowę oraz ustalenie, kiedy fakt ten nastąpił. W przypadku stwierdzenia, że realizacja inwestycji nastąpiła bez wymaganego pozwolenia na budowę, zastosowanie znajduje przepis art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 106 poz. 1126 ze zm.), który stanowi, że "właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ".
Obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę nakłada przepis art. 28 Prawa budowlanego. Z akt sprawy wynika, że w dniu 1 sierpnia 2001 r. skarżący wniósł do
Burmistrza Miasta Ż. zgłoszenie "modernizacji części budynku o powierzchni 20 m2 stanowiącej integralną część budynku położonego na działce oznaczonej numerem [...] w Ż.". W aktach administracyjnych znajduje się również wcześniejszy wniosek skarżącego, skierowany do Burmistrza Miasta Ż. "o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę - odbudowę budynku gospodarczego". W treści tego wniosku, który wpłynął do organu w dniu 18 stycznia 1998 r. skarżący sam stwierdza, że budynek gospodarczy istniał do 1985 r., kiedy to "został rozebrany celem modernizacji na stan bezpieczeństwa". Zdaniem Sądu świadczy to o tym, że wnioskowana modernizacja części budynku mieszkalnego dotyczyła w istocie jej odbudowy.
Fakt budowy obiektu na istniejącym fundamencie w lipcu – sierpniu 2001 r. potwierdzają różnice w ustaleniach dokonanych w czasie oględzin w dniu 1 sierpnia 2001 r. z załączonymi zdjęciami oraz oględzin z dnia 19 września 2001 r. – porównanie to wskazuje na budowę obiektu.
W niniejszej sprawie skarżący w istocie dążył do budowy nowego, a nie modernizacji istniejącego budynku (jego części). Wbrew twierdzeniom skarżącego nie jest to odtworzenie rozumiane jako remont - tj. "wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a nie stanowiących bieżącej konserwacji" (por. art. 3 pkt. 8 Prawa budowlanego) lecz budowa - odbudowa na istniejącym fundamencie części obiektu budowlanego. Uzasadnienie wyroku podkreśla, że w rozumieniu przepisu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, obowiązującego w dacie orzekania przez organy nadzoru budowlanego, odbudowa jest budową, a wobec tego niezbędnym było uzyskanie przez skarżącego pozwolenia na budowę (podobnie wyrok NSA z 14 października 1999 r. IV SA 1625/97 - LEX nr 47796).
Zatem wzniesienie na już istniejących fundamentach, co podniesiono w skardze, obiektu budowlanego wymaga pozwolenia na budowę, a nie jest "modernizacją substancji" jak określił to skarżący, gdyż w istocie jest to odbudowa wcześniej istniejącego obiektu (jego części).
W toku postępowania administracyjnego organy wskazały, że skarżący ubiegał się wcześniej o uzyskanie takiego pozwolenia, jednakże wnioskom jego odmówiono. Uzyskanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie legitymowało zaś inwestora do rozpoczęcia robót bez uzyskania pozwolenia na budowę, a dokonanie takiej budowy skutkować musi nakazaniem jej rozebrania.
Za chybione Sąd uznał twierdzenie skarżącego, że skoro od zakończenia realizacji stanu surowego, otwartego upłynęło 5 lat, to zastosowanie znajduje przepis art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego. Skarżący twierdzi bowiem, że zakończył rozbudowę przed 1995 r. Sąd podnosi, że również w takim przypadku przepis art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego nie miałby zastosowania (por. uchwała NSA z dnia 10 czerwca 1996 r. sygn. OPS 3/96 - ONSA 1997 r. z. 1, poz. 2), gdyż samowola budowlana byłaby likwidowana w oparciu o art. 37, 40 i 42 "starego" Prawa budowlanego.
Okoliczność ta nie znajduje również potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym, skoro ze zdjęć wykonanych w dniu 2 sierpnia 2001 r. oraz protokołu oględzin z dnia 1 sierpnia 2001 r. wynika, że wzniesiono ściany na wysokość 6 bloczków.
Zatem uznać należy, że przedmiotowa budowa nie została zakończona, a tylko w takim przypadku przepis art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego mógłby znaleźć zastosowanie.
Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano przepis art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. K. reprezentowany przez adwokata M. H. Skarga zarzuca wyrokowi Sądu I instancji naruszenie prawa materialnego – art. 48 i art. 49 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane przez niewłaściwą wykładnię i na tej podstawie wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz decyzji administracyjnych z tym związanych.
Zdaniem autora skargi kasacyjnej skarżący nie musiał uzyskać pozwolenia na wzniesienie dobudówki. Podniesiono, iż w myśl art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego nie można nakazać rozbiórki obiektów lub ich części, jeżeli od zakończenia budowy minęło 5 lat. Dobudowa obiektu na istniejącej płycie betonowej, co jest faktem bezspornym, była odtworzeniem starego obiektu gospodarczego własności ojca J. K., a była to część warsztatu stolarskiego.
Skarżący stwierdza, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego niewłaściwie zastosował art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego mimo tego, że winien mieć na uwadze przepisy "starego" Prawa budowlanego, w szczególności art. art. 37, 40 i 42.
Ponadto skarga kasacyjna podnosi, że postępowanie w sprawie wszczęto z wniosku M. J. i innych osób pozostających w konflikcie z J. K. Orzeczenia organów administracyjnych zapadały różne. Zapadło również orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 kwietnia 2002 r. sygn. akt II SA/Ka 3686/01.
W piśmie procesowym z dnia 16 marca 2005 r. stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną uczestnicy postępowania: M. J. oraz I. i R. P. stwierdzili, że wbrew twierdzeniom skarżącego, nie odtwarzał on starego obiektu gospodarczego, który tym razem nazywa częścią warsztatu stolarskiego, gdyż nigdy takiego warsztatu w tym miejscu nie było. W 1988 r. J. K. wykonał płytę fundamentową, co zostało stwierdzone w decyzji Urzędu Miasta Ż. Nr [...] z dnia [...] lipca 1988 r. W latach 1990 – 1995 na tym miejscu, tj. płycie betonowej były zgromadzone materiały budowlane: pustaki i cegła, po wstrzymaniu budowy w 1988 r. Od 31 lipca 2001 r. J. K. rozpoczął inwestycje budowlane zamykając we wrześniu 2001 r. budynek dachem. Dlatego za rok wybudowania budynku trzeba przyjąć rok 2001 r. Tym samym nie minęło jeszcze 5 lat od zakończenia budowy i nie można stosować art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego. W 2002 r. wykonano prace wykończeniowe budynku. Również w 2003 r. były wykonywane prace wokół spornego budynku.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Wbrew jej wywodom Sąd I instancji poprawnie zinterpretował normy art. 48 i art. 49 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.). W świetle poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych skarżący dobudował do istniejącego budynku mieszkalnego obiekt budowlany o wymiarach 2,55 m x 6,12 m. Nastąpiło to w lipcu - sierpniu 2001 r. Jak wyjaśniono w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przedmiotowe roboty budowlane nie stanowiły – jak chciał skarżący – odtworzenia stanu pierwotnego rozumianego jako remont (art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego), lecz były odbudową na istniejącym fundamencie części obiektu budowlanego. W rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego odbudowa jest również budową, wobec czego niezbędne było uzyskanie przez inwestora pozwolenia na budowę (art. 28 Prawa budowlanego). Brak tego pozwolenia uzasadniał zaś zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją tej ustawy dokonaną ustawą z dnia 27 marca 2003 r. (Dz.U. Nr 80, poz. 718), tj. nakazanie przymusowej rozbiórki samowolnie zrealizowanej części obiektu budowlanego.
Wobec wskazanych ustaleń faktycznych wykluczone było jednocześnie zastosowanie w sprawie przepisu art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym przed wskazaną nowelizacją) skoro w dacie wydania decyzji nakazującej rozbiórkę spornego obiektu nie upłynął wymagany tym przepisem 5-letni okres od dnia zakończenia budowy.
Podniesiony w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzut niewłaściwego zastosowania przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego jest niezrozumiały, bowiem właśnie zarówno organy administracji jak też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznały prawidłowo, że przepis ten w sprawie nie ma zastosowania i dlatego nakazano rozbiórkę na podstawie art. 48 Prawa budowlanego. Ze względu na czas prowadzenia spornych robót budowlanych – wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej – nie mogły mieć w sprawie zastosowania wskazane przepisy art. art. 37, 40 i 42 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.), a to wobec dyspozycji art. 103 ust. 2 obecnie obowiązującej ustawy – Prawo budowlane z 1994 r.
Dodatkowo należy wskazać, że w myśl art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej w skrócie ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej.
Takie ograniczenie powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny może jedynie wykroczyć poza granice skargi kasacyjnej, czyli rozpoznać sprawę z urzędu w jej całokształcie, jeżeli dostrzeże przesłanki nieważności postępowania określone w § 2 art. 183 ppsa.
W rozpoznawanej sprawie Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa, które by wskazywały na nieważność postępowania.
W związku z podnoszeniem w skardze kasacyjnej kwestii stosowania art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego (w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 27 marca 2003 r.), jak również przepisów Prawa budowlanego z 1974 r. można by domniemywać, że kwestionowane są ustalenia faktyczne sprawy, przynajmniej co do czasu wykonania spornej dobudowy do budynku mieszkalnego. Skarga kasacyjna nie formułuje jednak zarzutu naruszenia określonych przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ppsa).
W takiej sytuacji dokonywanie odmiennej oceny dowodów i wyprowadzanie na jej podstawie własnych wniosków co do stanu faktycznego sprawy w skardze kasacyjnej, nie stanowi podstawy kasacyjnej w rozumieniu art. 174 i 176 ppsa (zob. wyrok NSA z dnia 31 marca 2004 r. sygn. akt OSK 59/04 – ONSA i wsa Nr 1 z 2004 r. poz. 10).
Podkreślić należy, iż stosownie do art. 175 § 1 ppsa, skarga kasacyjna musi być sporządzona przez adwokata lub radcę prawnego, z zastrzeżeniami wynikającymi z § 2 i 3. Wprowadzenie tzw. przymusu adwokackiego (radcowskiego) powoduje, iż skarga kasacyjna powinna być odpowiednio, w profesjonalny sposób sformułowana. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma zaś możliwości we własnym zakresie dochodzenia, jakie były intencje wnoszącego skargę kasacyjną oraz naruszenie jakich ewentualnie przepisów prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi mógłby zarzucać.
W świetle powyższych uwag zbędne, a nawet niedopuszczalne, byłoby badanie przez Naczelny Sąd Administracyjny prawidłowości dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych, co mogłoby ewentualnie rzutować na ocenę zasadności zastosowania przepisów prawa materialnego.
Z tych względów i na podstawie art. 184 ppsa należało orzec jak w sentencji.