Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 23 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Wr 524/17, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Gminy Udanin z dnia 30 stycznia 2015 r. nr IV.13.2015 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru obrębu Piekary: w pkt I stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej: § 7 ust. 19, § 8 ust. 5 pkt 2 lit. a, § 11 ust. 1 we fragmencie "budowlane", § 14 pkt 2, § 15 ust. 4, § 17 pkt 2 lit. b we fragmencie "zarówno napowietrznej jak i", § 19 pkt 2 lit. b we fragmencie "napowietrznej i", § 42 pkt 2 lit. b we fragmencie "napowietrznej i" w zakresie terenów II.R/1-II.R/4 oraz § 46; w pkt II oddalił skargę w pozostałej części; w pkt III zasądził od Gminy Udanin na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego.
Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
W dniu 30 stycznia 2015 r., na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm., dalej: u.s.g.), art. 20 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm., dalej: u.p.z.p.) oraz uchwały Rady Gminy Udanin z dnia 30 listopada 2012 r. nr 0007.XXVI.187.2012, Rada Gminy Udanin podjęła uchwałę nr IV.13.2015 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru obrębu Piekary.
Wojewoda Dolnośląski zaskarżył powyższy plan miejscowy, zarzucając mu naruszenie art. 28 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. poprzez brak prawidłowej realizacji upoważnienia ustawowego w zakresie wyznaczania liczby miejsc parkingowych przeznaczonych na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową oraz podjęcie: § 7 ust. 1 we fragmencie "w szczególności" z istotnym naruszeniem art. 2 Konstytucji RP; § 7 ust. 19 oraz § 15 ust. 4 z istotnym naruszeniem art. 28 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. oraz § 2, § 10 i § 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 czerwca 2003 r. w sprawie sposobu zgłaszania oraz oznakowania przeszkód lotniczych (Dz. U. z 2003 r. Nr 130, poz. 1193 ze zm.); § 8 ust. 5 pkt 2 lit. a z istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu polegającym na naruszeniu art. 15 ust. 2 pkt 9 i pkt 10 u.p.z.p.; § 11 ust. 1 we fragmencie "budowlane" z istotnym naruszeniem art. 2 pkt 12 i art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587, dalej: rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003 r.) oraz art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm., dalej: u.g.n.); § 14 pkt 2 z istotnym naruszeniem art. 15 ust. 2 pkt 11 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 10 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r.; § 17 pkt 2 lit. b we fragmencie "zarówno napowietrznej jak i", § 19 pkt 2 lit. b we fragmencie "napowietrznej i" oraz § 41 pkt 2 lit. b we fragmencie "napowietrznej i" z istotnym naruszeniem art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1205 ze zm., dalej u.o.g.r.l.), art. 17 pkt 6 lit. c w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p.; § 29 pkt 2 lit. a oraz pkt 3 lit. b, § 30 pkt 2 lit. a, § 33 pkt 2 lit. c i pkt 3 lit. a we fragmencie "c" i pkt 3 lit. c z istotnym naruszeniem art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 9 lit. c rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r.; § 46 z istotnym naruszeniem § 8 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. oraz art. 28 u.p.z.p. Podnosząc powyższe zarzuty organ nadzoru wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w całości oraz o zasądzenie należnych kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Udanin wniósł w pierwszej kolejności o jej odrzucenie z uwagi na nieprawidłowe oznaczenia w skardze strony przeciwnej, tj. Rady Gminy, podczas gdy jest nią Gmina, ewentualnie oddalenie skargi za wyjątkiem zarzutu dotyczącego § 46 uchwały.
Wyrokiem z dnia 20 października 2015 r. sygn. akt II SA/Wr 571/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 13 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 429/16 uchylił powyższy wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy, odnosząc się w pierwszej kolejności do wniosku Wójta Gminy Udanin o odrzucenie skargi, podniósł, że zgodnie z art. 32 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stroną w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. W związku z tym w sprawie ze skargi na uchwałę rady gminy stroną jest rada gminy, której uchwała jest przedmiotem skargi.
Następnie Sąd I instancji wskazał – w kontekście zarzutu naruszenia art. 28 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w zw. z § 119 ust. 1 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" – że brak jednoznacznego uregulowania kwestii miejsc postojowych dla osób niepełnosprawnych nie ma wpływu na zgodność planu miejscowego z prawem budowlanym, bowiem uchybienie to może zostać wyeliminowane na etapie oceny projektu zagospodarowania terenu na potrzeby wydania pozwolenia na budowę. Sąd nie podzielił również zarzutów odnoszących się do zgodności z prawem regulacji zawartej w § 7 ust. 1 oraz § 29 pkt 2 lit. a oraz pkt 3 lit. b, § 30 pkt 2 lit. a, § 33 pkt 2 lit. c i pkt 3 lit. a we fragmencie "c" i pkt 3 lit. c zaskarżonej uchwały, a także zarzutu podjęcia § 29 pkt 2 lit. a oraz pkt 3 lit. b, § 30 pkt 2 lit. a, § 33 pkt 2 lit. c i pkt 3 lit. a we fragmencie "c" i pkt 3 lit. c zaskarżonej uchwały z istotnym naruszeniem art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 9 lit. c rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. i w powyższym zakresie skargę oddalił.
Odnosząc się zaś do pozostałych zarzutów Sąd przyznał rację organowi nadzoru, że § 7 ust. 19 oraz § 15 ust. 4 zaskarżonej uchwały podjęto z istotnym naruszeniem art. 28 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. oraz § 2, § 10 i § 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 czerwca 2003 r. w sprawie sposobu zgłaszania oraz oznakowania przeszkód lotniczych. Wskazał przy tym, że skoro konkretny obowiązek (zgłaszanie przeszkód lotniczych) został już uregulowany przepisem prawa powszechnie obowiązującego, nie istnieją podstawy do powielania analogicznej regulacji w zapisach prawa miejscowego. Ponadto Rada Gminy nie posiadała kompetencji do dokonywania takich uregulowań.
Sąd zgodził się też, że § 8 ust. 5 pkt 2 lit. a zaskarżonej uchwały w sposób istotny narusza zasady sporządzania planu miejscowego, bowiem nie jest dopuszczalne, na gruncie przepisów art. 15 ust. 2 pkt 9 i pkt 10 u.p.z.p., przeniesienie kompetencji do uregulowania przebiegu linii energetycznej i strefy ochronnej na inny organ niż rada gminy uchwalająca plan miejscowy. W ocenie Sądu Rada Gminy podejmując zakwestionowaną uchwałę nie ustrzegła się także istotnego błędu w zakresie regulacji prawnej przyjętej w § 11 ust. 1 we fragmencie "budowlane". Wskazany fragment uchwały podjęto z istotnym naruszeniem art. 2 pkt 12, art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 8 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. oraz art. 4 pkt 3 u.g.n., bowiem podając minimalną powierzchnię nowowydzielonych działek Rada wskazała, że parametr ten dotyczy jedynie "działki budowlanej". Takie zawężenie tego, jakich działek dotyczy plan miejscowy, było nieuprawnione.
Następnie Sąd stwierdził, że kwestionowane przez organ nadzoru ustalenie miejscowego planu zawarte w § 14 pkt 2 zaskarżonej uchwały narusza w sposób istotny art. 15 ust. 2 pkt 11 u.p.z.p. w zw. § 4 pkt 10 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., bowiem w ustaleniach miejscowego planu dla tymczasowego zagospodarowania terenu użytkowania rolnego lub sadowniczego – wbrew przywołanym przepisom ustawy i rozporządzenia – nie określono terminu tymczasowego urządzania lub użytkowania. Podobnie jako naruszające prawo należało zdaniem Sądu ocenić regulacje zawarte w § 17 pkt 2 lit. b uchwały we fragmencie "zarówno napowietrznej jak i", § 19 pkt 2 lit. b we fragmencie "napowietrznej i" oraz § 42 pkt 2 lit. b we fragmencie "napowietrznej i" w zakresie terenów oznaczonych symbolami II.R/1–II.R/4 (tereny rolnicze), gdzie dopuszczono m.in. prowadzenie sieci napowietrznej infrastruktury technicznej.
Sąd wskazał przy tym, że aby dopuścić w planie możliwość innego niż rolnicze wykorzystanie terenu, w myśl art. 17 pkt 8 u.p.z.p., po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego wójt, burmistrz lub prezydent miasta winien wystąpić o wydanie zgody w zakresie zmiany przeznaczenia na cele nierolnicze. Tymczasem z materiałów planistycznych wynika, że na terenach I.ZLn/1 i I.ZLn/2, I.R/1-I.R/6 oraz II.R/1 II.R/4 znajdują się obszary użytków rolnych klasy bonitacyjnej III, a Gmina Udanin nie uzyskała zgody właściwego organu na ich nierolnicze wykorzystanie, tj. pod budowę napowietrznych sieci infrastruktury technicznej.
Odnośnie do uwzględnienia zarzutu skargi w zakresie dotyczącym § 46 zaskarżonej uchwały Sąd podniósł, że w sytuacji, w której teren II.E/2 jest opisany w części tekstowej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale nie znalazł się (choćby wskutek omyłki) w części graficznej planu, mamy do czynienia z naruszeniem prawa. Zgodnie bowiem z przepisem § 8 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003r. na projekcie rysunku planu miejscowego stosuje się nazewnictwo i oznaczenia umożliwiające jednoznaczne powiązanie projektu rysunku planu miejscowego z projektem tekstu planu miejscowego. Dlatego zdaniem Sądu stwierdzić należało nieważność § 46 zaskarżonej uchwały.
Podzielając zarzuty i przedstawioną argumentację prawną organu nadzoru w ww. zakresie Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Następnie wskazał, że w punkcie trzecim orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 206 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.). Podkreślił przy tym, że zastosowanie ww. art. 206 ustawy jest uzasadnione częściowym uwzględnieniem skargi.
Skargą kasacyjną Rada Gminy Udanin zaskarżyła powyższy wyrok w części, tj. w pkt I w zakresie stwierdzenia nieważności § 46 zaskarżonej uchwały oraz w pkt III, zarzucając Sądowi I instancji naruszenie:
- I. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 151 w zw. z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niezastosowanie i uwzględnienie skargi w sytuacji, w której uchwała nie została podjęta z istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego, gdyż zawiera naniesiony element graficzny w zaskarżonym zakresie;
- II. prawa materialnego, tj. art. 16 ust. 2 u.p.z.p. i art. 8 ust. 1 i 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich błędne zastosowanie i przyjęcie, że załącznik graficzny do uchwały nie zawiera terenu II.E/2, w sytuacji, w której taki teren znajduje się na załączniku graficznym.
W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego orzeczenia, rozpoznanie skargi z powodu wyjaśnienia istoty sprawy w sposób dostateczny i jej oddalenie, a także zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zaskarżona uchwała zawiera w części graficznej oznaczenie terenu II.E/2, czym spełnia normę art. 8 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W konsekwencji Sąd błędnie zastosował treść art. 28 u.p.z.p. uznając, iż w zaskarżonej części uchwała zawiera istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego i błędnie orzekł o nieważności uchwały Rady Gminy. Do skargi kasacyjnej załączono kopię części graficznej przedmiotowej uchwały z oznaczeniem graficznym terenu II.E/2.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie i zasadzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.
Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że skarga ta zawiera usprawiedliwioną podstawę.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że wprawdzie zarzut zawarty w pkt II skargi kasacyjnej zawiera wadę konstrukcyjną, albowiem akt prawny, którego przepisy, zdaniem autora skargi kasacyjnej, zostały naruszone, nie dzieli się na "artykuły", lecz "paragrafy" i "ustępy", to jednak Sąd przyjął, że wskazując na naruszenie "art. 16 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego" intencją autora skargi było wskazanie na jej §§. Taka interpretacja jest o tyle uzasadniona, że rozporządzenie nie zawiera żadnych artykułów, a jedynie paragrafy, a zatem jednostki redakcyjne wskazane jako te naruszone nie pozostawiają wątpliwości co do intencji skarżącej kasacyjnie.
Odnosząc się zatem do tak zinterpretowanego zarzutu należy wskazać, że rację ma skarżąca kasacyjnie Rada Gminy wskazując, że zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane z naruszeniem § 8 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Zgodnie z treścią § 2 tego przepisu na projekcie rysunku planu miejscowego stosuje się nazewnictwo i oznaczenia umożliwiające jednoznaczne powiązanie projektu rysunku planu miejscowego z projektem tekstu planu miejscowego. Do projektu rysunku planu miejscowego dołącza się objaśnienia wszystkich użytych oznaczeń.
Przyczyną, dla której Sąd I instancji stwierdził nieważność § 46 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, była ocena, że istnieje rozbieżność pomiędzy częścią graficzną a tekstową planu w tym zakresie, albowiem pomimo zawartych postanowień w części tekstowej co do obszaru II. E/2 brak było jego zaznaczenia w części graficznej. Z taką oceną Sądu nie można się zgodzić. O ile bowiem co do zasady należy zgodzić się z przyjętym stanowiskiem, że część graficzna planu miejscowego powinna stanowić odzwierciedlenie zapisów części tekstowej i nie może być z nią sprzeczna (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 15 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1795/15, LEX nr 2286182), o tyle w niniejszej sprawie taka sytuacja nie zaistniała.
Nie można bowiem odmówić słuszności skarżącej kasacyjnie, iż na mapie sporządzonej w odpowiedniej skali, stanowiącej część graficzną miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, naniesiony został obszar oznaczony jako II.E/2 (niewielki czworokąt zaznaczony kolorem czerwonym przylegający do drogi II.KDD/2). Biorąc pod uwagę wskazane w § 46 przeznaczenie tego terenu (jako podstawowe: urządzenia i obiekty infrastruktury technicznej z zakresu elektroenergetyki, jako uzupełniające: infrastruktura techniczna niezwiązana z elektroenergetyką), uzasadniona jest tak mała powierzchnia tego obszaru.
Dodatkowo postanowienia zawarte w § 46 pkt 3 a i b wskazują, że plan w tej części reguluje przede wszystkim zasady kształtowania zabudowy w zakresie lokalizacji stacji transformatorowej sN/nN z urządzeniami związanymi z jej obsługą, co tym bardziej uzasadnia wskazaną lokalizację i powierzchnię obszaru. Zatem skoro uchwała zarówno w części graficznej jak i tekstowej zawiera opis omawianego terenu, to brak jest podstaw do uznania, że organ gminy dopuścił się istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, istotnego naruszenia trybu ich sporządzania, a także naruszenia właściwości organów w tym zakresie, co mogło powodować nieważność uchwały rady gminy w tej części. Bez znaczenia przy tym pozostaje, że organ gminny zarówno w piśmie z dnia 3 czerwca 2015 r. skierowanym do Wojewody poprzedzającym wniesienie skargi, jak i w samej odpowiedzi na skargę uznał żądanie skargi za usprawiedliwione w tym zakresie.
Wojewódzki sąd administracyjny nie jest bowiem związany stanowiskiem strony w tym postępowaniu i z urzędu winien badać, czy zaistniały przesłanki uzasadniające stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu. Ustawodawca nie wyłączył bowiem stosowania art. 134 § 1 p.p.s.a. do postępowań, których przedmiotem jest uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Konkludując, wobec stwierdzenia, że zarzut naruszenia wskazanych przepisów prawa materialnego zasługuje na uwzględnienie, skargę kasacyjną należało uwzględnić. Jednocześnie Sąd uznał, że istota sprawy została wyjaśniona, co w oparciu o art. 188 p.p.s.a. uzasadniało rozpoznanie skargi w zakresie dotyczącym § 46. Uznając zatem zarzuty Wojewody odnoszące się do niespójności, niezgodności części graficznej i tekstowej uchwały w tym zakresie za nieusprawiedliwione, skarga w tej części podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Skarżąca kasacyjnie zaskarżyła dodatkowo wyrok co do pkt III rozstrzygnięcia Sądu I instancji. Wyrok w tej części rozstrzygał o zwrocie kosztów postępowania. Niezależnie od tego, że skarga kasacyjna nie zawiera żadnego zarzutu odnoszącego się do tej części zaskarżenia, wskazać należy, że wynik niniejszego postępowania pozostaje bez wpływu na wysokość należnych kosztów postępowania przed Sądem I instancji, a którymi Sąd ten obciążył organ gminy.
Mając powyższe na uwadze, działając w oparciu o art. 188 i art. 151 p.p.s.a., Naczelny Sad Administracyjny orzekł jak w sentencji.
Jednocześnie Sąd uznał, że okoliczności niniejszej sprawy uzasadniały odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania na rzecz skarżącej w oparciu o art. 207 ust. 2 p.p.s.a. Oceniając powyższe nie mogło ujść uwadze Sądu, że to stanowisko organu uchwałodawczego przyczyniło się do wydania nieprawidłowego rozstrzygnięcia.