Uzasadnienie
II OSK 482 / 12
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 11 października 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę J. R., R. R. i M. R. na decyzję Kujawsko- Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy z dnia [...] czerwca 2011 r., uchylającą w całości decyzję organu I instancji z dnia [...] kwietnia 2011 r. i przekazującą sprawę w przedmiocie odmowy wydania nakazu rozbiórki temu organowi do ponownego rozpatrzenia.
W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Nakle nad Notecią na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 74, poz. 229 ze zm.- zwanej dalej Prawem budowlanym z 1974 r.) w związku z art. 103 ust. 2 i art. 81 i art. 83 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.- zwanej dalej Prawem budowlanym z 1994 r.) oraz art. 104 K.p.a. odmówił wydania decyzji nakazującej rozbiórkę werandy z piwnicą stanowiącej własność M. R. oraz J. i R. R., zlokalizowanej od wschodniej strony budynku mieszkalnego na działce nr [...] przy ul. [...] w N. Odwołanie od powyżej decyzji złożył H. T., zarzucając jej naruszenie art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. i art. 7 K.p.a. polegające na niedokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego i nie ustosunkowaniu się organu do legalności rozbiórki balkonu i werandy w 1970 r.
Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. Kujawsko- Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 104 w zw. z art. 138 § 2 K.p.a., art. 37 ust.1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r. oraz art. 81 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zdaniem organu odwoławczego faktem bezspornym jest dokonana w latach siedemdziesiątych ubiegłego wieku rozbudowa obiektu budowlanego bez pozwolenia na budowę. Organ I instancji, stwierdzając wykonanie części obiektu bez wymaganego pozwolenia na budowę, winien po uprzednim wykluczeniu przesłanek do orzeczenia rozbiórki przeprowadzić postępowanie naprawcze, celem doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami. Nadto, zdaniem organu wyjaśnienia wymaga sprawa charakteru tego obiektu, tj. czy został on wpisany do rejestru zabytków i czy jest objęty ochroną konserwatorską.
Skargę na powyższą decyzję złożyli J. R., R. R. i M. R., zarzucając jej rażące naruszenie art. 107, art. 136 i art. 138 K.p.a., bowiem ich zdaniem organ odwoławczy nie wskazał żadnych konkretnych uchybień organu I instancji. Skarżący wnieśli o uchylenie skarżonej decyzji i o zwrot kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.
Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu 10 lutego 2011 r. przeprowadził oględziny w wyniku, których ustalił, iż w kontrolowanym budynku mieszkalnym przy ul. [...] w N., stanowiącym własność J., R. i M. R. oraz H. i T. T., rodzice skarżących zdemontowali na przełomie lat 1970/1971 istniejącą na parterze budynku od strony podwórka drewnianą werandę. Następnie wybudowali oni z przesunięciem w stosunku do dotychczas istniejącej, o ok. od 1 do 2 m w kierunku północnym, murowaną werandę o wymiarach 2,95 x 5,12 z podpiwniczeniem- ściany z cegły o grubości 38 cm obustronnie otynkowane, strop monolityczny, na belkach stalowych zakotwiczonych w ścianach podpiwniczenia istniejącego budynku mieszkalnego. Nad werandą znajduje się zadaszenie wsparte na konstrukcji stalowej zamocowanej w ścianie nośnej budynku mieszkalnego.
Pokrycie zadaszenia wykonano z papy przymocowanej do podkładu z desek. Wody opadowe odprowadza rynna i rura spustowa na teren nieruchomości przy ul. [...]. Wejście na werandę prowadzi z lokalu mieszkalnego nr 1, stanowiącego własność skarżących. Nad częścią zadaszenia werandy znajduje się balkon o konstrukcji drewnianej, osadzonej w narożnikach pomiędzy ścianami budynku, bez połączenia z dachem werandy. Wejście na balkon prowadzi z lokalu mieszkalnego stanowiącego własność T. i H. T. Nie stwierdzono żadnych widocznych uszkodzeń limitujących bezpieczne użytkowanie werandy ani znajdującej się pod nią piwnicy. Na przeprowadzoną dobudowę części ww. budynku skarżący nie posiadali jakiejkolwiek dokumentacji. W trakcie oględzin organ pozyskał informacje dotyczące toczącego się przed Sądem Rejonowym w Nakle postępowania o umożliwienie naprawy dachu werandy przez skarżących. Na potrzeby tego postępowania wykonana została przez biegłego sądowego K. B. opinia techniczna dotycząca werandy.
Mając na uwadze bezsporne ustalenia dotyczące daty przebudowy, Sąd pierwszej instancji wskazując na treść art. 103 ust. 2 w związku z art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. i uznał, że do budowy, która została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku, do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne stosuje się przepisy dotychczasowe, tj. art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. W ocenie Sądu przedmiotowy obiekt nie stanowi niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia. Nie powoduje także pogorszenia warunków zdrowotnych lub majątkowych dla otoczenia, co wynika nie tylko z ustaleń organu poczynionych w trakcie oględzin, lecz również z opinii biegłego sądowego sporządzonej na potrzeby postępowania toczącego się przed sądem powszechnym.
Tym samym zdaniem Sądu, organ w zakresie obejmującym dyspozycję art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. przeprowadził wszechstronne postępowanie wyjaśniające i nie naruszył zasad wskazanych w przepisach art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. Jednocześnie Sąd pierwszej instancji uznał, że organ odwoławczy nie naruszył dyspozycji art. 138 § 2 K.p.a., bowiem organ I instancji, stwierdzając wykonanie części obiektu bez wymaganego pozwolenia na budowę, winien po uprzednim wykluczeniu przesłanek do orzeczenia rozbiórki, przeprowadzić postępowanie naprawcze celem doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami.
W konsekwencji Sąd stwierdził, że skoro zachodzą przesłanki do prowadzenia postępowania naprawczego w myśl przepisów Prawa budowlanego z 1974 r., to obowiązkiem organu I instancji było jego przeprowadzenie, na co słusznie wskazał organ odwoławczy.
Uznając, że zaskarżoną decyzją nie naruszono przepisów prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny wobec braku przesłanek wskazanych w przepisach art. 145 § 1 ust. 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst. jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.) orzekł o oddaleniu wniesionej skargi.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli R. R. i J. R., zaskarżając go w całości i zarzucając mu:
- - "rażące naruszenie:
- 1. art. 1, art. 3, art. 4, art. 57, art. 58 i art. 141 P.p.s.a.,
- 2. art. 1 § 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 104 K.p.a.,
- 3. art. 107, art. 136 i art.138 K.p.a.,
- 4. art. 103 ust. 1, art. 107 i art. 108 Prawa budowlanego z 1994 r.,
- 5. art. 71 Prawa budowlanego z 1974 r., przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie";
- - naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, iż postępowanie organu II instancji dotknięte było wadami przez naruszenie art. 107, art. 136 i art. 138 K.p.a., które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie.
Wskazując na powyższe zarzuty kasacji, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz poprzedzającej go decyzji Kujawsko- Pomorskiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2011 r. i "na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 P.p.s.a." przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy, ewentualnie o zmianę zaskarżonego wyroku i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w obu instancjach wg norm przepisanych.
W uzasadnieniu złożonej kasacji podkreślono, że organ odwoławczy nie wskazał żadnych konkretnych uchybień organu I instancji. Nie było, więc podstaw do prowadzenia dalszego postępowania wyjaśniającego. Organ odwoławczy zupełnie bezpodstawnie i bezzasadnie powołał się na ogólnikowe zarzuty, które nie zostały w ogóle racjonalnie wykazane ani omówione. Powyższe dowodzi, że organ II instancji w ogóle nie analizował akt pod względem stanu faktycznego. Sąd pierwszej instancji poza przywołaniem argumentów organu II instancji nie dokonał żadnej analizy materiału dowodowego, nie rozpoznał istoty sprawy, a nawet nie zauważył, że w przedmiotowej sprawie zastosowania nie mają przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r., skoro werandę wybudowano została najpóźniej w 1971 r.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Oceniając wniesioną kasację w granicach określonych treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. i nie dostrzegając przy tym, przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego przepisu, stwierdzić trzeba, iż nie podlegały uwzględnieniu ze względu na swoją nadmierną ogólnikowość zarzuty naruszenia art. 1, art. 3, art. 4 P.p.s.a. oraz art. 1 § 1 pkt 1 i 2 w związku z art. 104 K.p.a. Wskazywanie na przepisy normujące zakres orzeczniczy sądów administracyjnych oraz zakres działania organów administracyjnych, samo w sobie nie prowadzi jeszcze do podważenia sformułowanej przez Sąd pierwszej instancji oceny sprawy.
Również podnoszenie zarzutów naruszenia art. 107 K.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. bez wskazania na czym polegało jego naruszenie i jaki miało to skutek dla rozstrzygnięcia sprawy uznać trzeba za bezskuteczne. Nie zostało także przez stronę skarżącą wykazane, z jakich okoliczności sprawy wywodziła ona konieczność odrzucenia skargi ani którego z przypadków określonych w art. 58 P.p.s.a. miałyby przedstawione zarzuty dotyczyć. Nie przedstawiono też żadnej argumentacji, z której można by skutecznie wywieźć naruszenie skarżonym wyrokiem art. 57 P.p.s.a. Z tych też przyczyn również zarzuty naruszenia art. 57 i art. 58 P.p.s.a. uznać należało za chybione.
Przechodząc do rozważenia kolejnej kwestii ujawnionej na tle niniejszej sprawy, podzielić należało ocenę Sądu pierwszej instancji o prawidłowości wydania przez organ odwoławczy decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Jak słusznie konkludował Wojewódzki Sąd Administracyjny, obowiązkiem organu I instancji wobec wyjaśnienia stanu faktycznego było doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego prawem. Organ I instancji, prowadząc postępowanie odnośnie nielegalnie wybudowanego (bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę) obiektu budowlanego lub jego części, winien zakończyć je, wydając stosowną decyzję regulującą jego stan prawny. Mówiąc wprost, w ustalonym stanie faktycznym sprawy obowiązkiem organu była albo legalizacja nielegalnie wybudowanej części obiektu budowlanego, albo nakazanie inwestorowi dokonanie jej rozbiórki. Wymagało to, zatem od organu I instancji, wobec wykluczeniu przesłanek do orzeczenia nakazu rozbiórki, przeprowadzenia postępowania, o którym mowa w art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r., a następnie jego zakończenia w sposób, o którym mowa w art. 42 tej ustawy.
Tych wszystkich czynności organu I instancji zabrakło w prowadzonym przez niego postępowaniu, co trafnie dostrzegł zarówno organ odwoławczy, jak i Sąd pierwszej instancji w kontrolowanym wyroku. Z tych też przyczyn wydanie decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. w okolicznościach niniejszej sprawy pozostawało usprawiedliwione, zaś strona skarżąca nie wykazała skutecznie w rozpoznawanej kasacji takiej wadliwości oceny Sądu pierwszej instancji, która uzasadniałaby konieczność uchylenia kontrolowanego w sprawie wyroku. Z tych też przyczyn, za bezzasadny uznać należało zarzut naruszenia art. 141 P.p.s.a. oraz art. 136 i art. 138 K.p.a.
Za chybiony uznać trzeba również zarzut naruszenia art. 103 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r. i to z uwagi na dyspozycję ustępu 2 tej normy prawnej. Wobec niekwestionowanego w sprawie ustalenia, iż będącą przedmiotem niniejszej sprawy weranda wraz z piwnicą została wybudowana w latach siedemdziesiątych ubiegłego wieku, Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał za organami administracyjnymi, że zastosowanie w sprawie znajdowały przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. Do regulacji tej odsyła wprost norma art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. Ustalenie natomiast, że ustawa Prawo budowlane z 1974 r. obowiązuje od 1 marca 1975 r. pozostaje bez znaczenia dla oceny prawidłowości jej stosowania odnośnie postępowania legalizacyjnego, bowiem żadne z przepisów tej ostatniej ustawy nie przewidują możliwości stosowania ustawy Prawo budowlane z dnia 31 stycznia 1961 r. (Dz. U. Nr 7, poz. 46). Z tych też przyczyn za bezzasadne uznać należało zarzuty naruszenia art. 103 ust. 1, art. 107 i art. 108 Prawa budowlanego z 1994 r. oraz art. 71 Prawa budowlanego z 1974 r.
Mając powyższe okoliczności na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił wniesioną kasację.