Uzasadnienie
Wyrokiem z 9 października 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. spółka jawna z siedzibą w W. (dalej: Spółka) na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] marca 2017 r. w przedmiocie ustalenia wymiaru kary biegnącej.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z [...] stycznia 2012 r. Starosta Strzyżowski ustalił dla Spółki dopuszczalny równoważny poziom dźwięku A poza zakładem dla pory nocy (od godz. 22:00 do 6:00), w przedziale czasu odniesienia równym 8 najmniej korzystnym godzinom dnia kolejno po sobie następującym, w wysokości 40 dB.
W ramach kontroli przeprowadzonej w dniach 1–18 marca 2016 r. przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Rzeszowie, akredytowane Laboratorium Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w Rzeszowie wykonało w nocy z 2 na 3 marca 2016 r. pomiary kontrolne hałasu emitowanego do środowiska w wyniku funkcjonowania zakładu w Czudcu. Pomiary wykazały, że równoważny poziom hałasu emitowanego do środowiska w porze nocy w godz. 23:00–0:10 wyniósł w punkcie pomiarowym nr 1–49,1 dB(A), w punkcie pomiarowym nr 2–62,2 dB(A), natomiast w punkcie pomiarowym nr 3–56,0 dB(A).
Pismem z 21 marca 2016 r. Spółka wystąpiła do Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska o powtórzenie pomiarów hałasu z uwagi na wątpliwości co do rzetelności pomiarów spowodowane wpływem hałasu komunikacyjnego ul. [...], obecnością sąsiadującego zakładu oraz pracującą stacją Trafo. Ponadto Spółka wniosła o wykonanie pomiarów tła akustycznego po wyłączeniu obu Zakładów.
W odpowiedzi Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska poinformował Spółkę, że brak jest podstaw do powtórzenia pomiarów hałasu, a stwierdzoną uciążliwość zakładu w Czudcu potwierdzają także badania monitoringowe hałasu wokół zakładu przeprowadzone w dniach 3 i 4 grudnia 2015 r.
Pismem z 6 kwietnia 2016 r. Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska zawiadomił Spółkę o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia wymiaru kary biegnącej za przekroczenie w porze nocy dopuszczalnego poziomu hałasu emitowanego do środowiska. W dniu 22 kwietnia 2016 r. odbyła się rozprawa administracyjna z udziałem współwłaściciela Spółki.
Decyzją z [...] czerwca 2016 r. Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska określił wielkość przekroczenia równoważnego dopuszczalnego poziomu hałasu przenikającego do środowiska z zakładu o 22,2 dB(A), ustalonego decyzją Starosty Strzyżowskiego z [...] stycznia 2012 r. Ponadto organ ustalił wymiar kary biegnącej w wysokości 1137,97 zł/dobę. Termin rozpoczęcia naliczania kary biegnącej został ustalony na 3 marca 2016 r.
Odwołanie od tej decyzji wniosła Spółka.
Decyzją z [...] marca 2017 r. Główny Inspektor Ochrony Środowiska uchylił w całości decyzję organu I instancji [...] czerwca 2016 r. i określił wielkość przekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu przenikającego do środowiska o 16,0 dB w porze nocy z zakładu Spółki, stwierdzonego w skali doby, na podstawie pomiarów kontrolnych przeprowadzonych w nocy z 2 na 3 marca 2016 r., w odniesieniu do warunków decyzji Starosty Strzyżowskiego z [...] stycznia 2012 r. Organ odwoławczy ustalił wymiar kary biegnącej w wysokości 820,16 zł/dobę oraz wskazał, że kara biegnąca będzie naliczana od dnia 3 marca 2016 r.
Spółka wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Sąd I instancji wskazał, że dopuszczalny poziom hałasu dla zakładu Spółki został określony w ostatecznej decyzji Starosty Strzyżowskiego z [...] stycznia 2012 r. Sąd I instancji podkreślił, że w zakładzie Spółki została przeprowadzona kontrola, o czym został powiadomiony przedstawiciel Spółki. Z protokołu kontroli wynika, że kontrola została poprzedzona oględzinami terenu zakładu przeprowadzonymi z udziałem przedstawiciela Spółki w dniu 1 marca 2016 r. (protokół oględzin podpisany bez zastrzeżeń), a także protokołami z pomiaru hałasu w środowisku nr [...] i nr [...]. Przedstawiciel Spółki został poinformowany o czasie i sposobie przeprowadzenia pomiarów w porze nocnej, jednak nie wyraził chęci uczestniczenia w badaniach.
Dodatkowo Sąd I instancji powołał się na sprawozdania z badań hałasu w środowisku zakładu w porze dnia i nocy nr [...] i nr [...] z 7 marca 2016 r., które przekazano kontrolowanemu podczas kontroli w dniu 11 marca 2016 r. Przedstawiciel Spółki nie kwestionował tych okoliczności i podpisał protokół rozprawy administracyjnej.
Odnosząc się do zarzutów skarżącej Spółki, Sąd I instancji wyjaśnił, że jak wynika z pisma laboratorium Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Rzeszowie z 30 marca 2016 r., dźwięki generowane przez sąsiedni zakład i ul. [...] (praca suwnicy, przejazdy samochodów) nie były uwzględniane i były na bieżąco wycinane w trakcie prowadzenia pomiarów. W piśmie tym potwierdzono też zgodność pomiarów z metodyką referencyjną, brak wpływu tła akustycznego (szumu wiatru, odgłosów zwierząt) na równoważny poziom dźwięku emitowanego z zakładu oraz uwzględnienie tego typu dźwięków w obliczeniach równoważnego poziomu hałasu. Hałasy związane z funkcjonowaniem stacji Trafo pominął organ odwoławczy, uwzględniając w tym zakresie stanowisko Spółki.
Ponadto pomiary kontrolne prowadzone w dniach 2 i 3 marca 2016 r. były poprzedzone pomiarami monitoringu środowiska zakładu w porze dnia i w porze nocy także w oparciu o 4 punkty pomiarowe, w tym jeden w cieniu akustycznym (sprawozdania z badań nr [...] i nr [...], które miały miejsce w dniach 3 i 4 grudnia 2015 r.). Wyniki tych badań zostały określone na tej samej podstawie prawnej, w oparciu o tę samą metodę i wskaźniki pomiarowe. Badania te także potwierdzają przekroczenia dopuszczalnych poziomów hałasu określonych decyzją Starosty Strzyżowskiego z [...] stycznia 2012 r. Poziomy hałasu uzyskane w ramach monitoringu są porównywalne z pomiarami kontrolnymi z 2 i 3 marca 2016 r., co nie daje podstaw do powtórzenia pomiaru hałasu.
Ponadto badania przeprowadzono metodą próbkowania. Na potrzeby rozprawy administracyjnej została wykonana symulacja hałasu przy tle o hałasie większym o 14 dB, a poziom równoważny hałasu emitowanego w porze nocy w pkt 2 nie uległ zmianie. Wobec tego, że nie było możliwe wyłączenie wszystkich źródeł hałasu przyjęto podobny punkt w okolicy.
Ponadto Sąd I instancji wskazał, że w piśmie z 29 czerwca 2016 r. organ ustosunkował się także do zarzutów odwołania dotyczących niezgodności pomiarów z metodyką referencyjną. Wyjaśnił, że odnosząc się do zarzutów dotyczących hałasów powodowanych przez ul. [...] i sąsiedni zakład, Główny Inspektor Ochrony Środowiska wskazał, że metodyka referencyjna dopuszcza możliwość eliminowania źródeł hałasu nie pochodzącego od kontrolowanego zakładu w przypadku próbek o czasie trwania To=60 s, który dotyczył wszystkich punktów pomiarowych. Wszystkie punkty pomiarowe znajdowały się od północnej strony zakładu, a sąsiadujący zakład zlokalizowany jest od strony zachodniej. Jeżeli chodzi o uwagi Spółki dotyczące pomiaru tła akustycznego, Główny Inspektor Ochrony Środowiska wskazał, że pomiar ten wykonano w pkt 4 zlokalizowanym za wzgórzem od północnej strony zakładu w tym samym dniu i o tej samej porze, co pomiar hałasu zakładu. Metodyka referencyjna dopuszcza pomiar poziomu tła akustycznego w sytuacji, gdy nie jest możliwe wyłączenie źródła hałasu. Taka sytuacja – w ocenie Sądu I instancji – miała miejsce w tej sprawie.
Sąd I instancji podkreślił, że współwłaściciel spółki nie składał bezpośrednio przed lub w toku dokonywania pomiarów hałasu wniosku o wyłączenie kontrolowanego zakładu, ponieważ nie wyraził chęci uczestnictwa w procedurze pomiarowej. Nie uczynił tego także obecny przy pomiarach G.M. – przedstawiciel kontrolowanej Spółki. Sam kontrolujący bez zgody kontrolowanego nie mógł tego uczynić, zwłaszcza, że kontrolowany zakład pracuje w sposób ciągły. Zasadnie więc dokonano pomiaru poziomu tła akustycznego przy włączonym źródle hałasu w innym miejscu, porównywalnym do tego w którym był usytuowany punkt pomiarowy hałasu emitowanego przez badane źródło. Jeżeli chodzi o zarzut dotyczący nieuwzględnienia w protokole z pomiarów hałasu obiektów mających wpływ na rozprzestrzenianie się dźwięków i płaszczyzn odbijających dźwięki, Sąd I instancji powołał się na stanowisko organu odwoławczego, zgodnie z którym w protokole z pomiaru nocnego i sprawozdaniu z badań w porze nocnej przedstawiono szczegółową charakterystykę terenu pomiaru hałasu i uwzględniono lokalizację poszczególnych punktów pomiaru.
Zdaniem Sądu I instancji, organ odwoławczy przeanalizował szczegółowo stan faktyczny sprawy, zastosował w sprawie właściwe przepisy prawa, odniósł się do zarzutów odwołania, w tym uwzględnił zarzut Spółki dotyczący wykluczenia pomiaru hałasu z punktu pomiarowego nr 2, zlokalizowanego przy stacji transformatorowej. Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, że wynik uzyskany z tego punktu budzi zastrzeżenia i znacznie odbiega od wyników pomiarów z pkt 1 i 3.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Spółka.
Spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 84 k.p.a.
Polegało to na niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej, ponieważ Sąd I instancji nie zastosował środka określonego w ustawie, pomimo że zebrany przez organ materiał dowodowy był niewystarczający i budził wątpliwości. Uzupełnienie materiału dowodowego mogło doprowadzić do odmiennych ustaleń faktycznych. Sąd I instancji przyjął uzasadnienie organu oparte głównie o materiał dowodowy świadczący na niekorzyść Spółki. Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dostrzegł, że materiał ten mógłby zostać uzupełniony o ponowne przeprowadzenie pomiarów z zakresu akustyki przy wyłączeniu sąsiadującego zakładu, o co wnioskował przedstawiciel Spółki, ewentualnie o powołanie biegłego z zakresu akustyki i dokonaniu pomiaru w celu ustalenia wielkości hałasu emitowanego przez Spółkę.
Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego.
Ponadto Spółka wniosła o zawieszenie postępowania do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia wniosku skarżącego o uchylenie lub zmianę decyzji Starosty Strzyżowskiego z [...] stycznia 2012 r. stanowiącej podstawę do wydania zaskarżonych decyzji w tej sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Po pierwsze, chybiony jest zarzut kasacyjny, który podnosi naruszenie przez Sąd I instancji przepisów art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 84 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wynika to z tego, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli ustalonego w tej sprawie przez właściwy organ stanu faktycznego. Należy bowiem podkreślić, że organ odwoławczy, który uchylił w całości decyzję organu I instancji z [...] czerwca 2016 r. jednocześnie ustalił przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu, który przenika do środowiska o 16,0 dB w porze nocy z przedmiotowego zakładu Spółki, który ustalono w skali doby.
Ponadto nastąpiło to na podstawie pomiarów kontrolnych, które przeprowadzono w nocy z 2 na 3 marca 2016 r. zgodnie z warunkami określonymi w osnowie decyzji ostatecznej Starosty Strzyżowskiego z [...] stycznia 2012 r., ponieważ powyższa decyzja ustaliła dopuszczalny poziom hałasu dla przedmiotowego zakładu Spółki. Z kolei z treści protokołu kontroli wynika, że była ona poprzedzona oględzinami danego terenu z 1 marca 2016 r. przy udziale przedstawiciela Spółki, przy czym protokół oględzin był podpisany bez zastrzeżeń przez przedstawiciela Spółki, a także protokołami z pomiaru hałasu w środowisku nr [...] i nr [...].
Jednocześnie przedstawiciel Spółki był poinformowany o czasie i sposobie przeprowadzenia tych pomiarów w porze nocnej, lecz nie zgłosił udziału w tych badaniach. Dodatkowym dowodem są również sprawozdania z badań hałasu w środowisku zakładu w porze dnia i nocy (nr [...] i nr [...] z 7 marca 2016 r.), które także przekazano Spółce podczas kontroli w dniu 11 marca 2016 r. przy czym przedstawiciel Spółki także nie kwestionował tych okoliczności faktycznych i nawet podpisał protokół z rozprawy administracyjnej.
Po drugie, Sąd I instancji słusznie stwierdził, że z pozostałych dowodów, a w szczególności z pisma laboratorium Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Rzeszowie z 30 marca 2016 r. wynika, że dźwięki generowane przez sąsiedni zakład i ul. [...] (praca suwnicy, przejazdy samochodów) nie były uwzględniane, ponieważ były na bieżąco usuwane podczas prowadzenia pomiarów, co jest zgodne z przyjętą metodyką referencyjną. Dotyczy to również ustalenia braku oddziaływania tła akustycznego na wysokość równoważnego poziomu dźwięku, który jest emitowany z danego zakładu Spółki, przy uwzględnieniu tego rodzaju dźwięków podczas obliczenia wzmożonego poziomu hałasu, przy czym hałas wytwarzany przez stację Trafo nie był uwzględniony.
Należy również zaznaczyć, że pomiary kontrolne z 2 i 3 marca 2016 r. były poprzedzone pomiarami monitoringu środowiska zakładu zarówno w porze dnia jak i w porze nocy również w oparciu o cztery punkty pomiarowe, w tym jeden w cieniu akustycznym (dowód: sprawozdania z badań nr [...] i nr [...], które miały miejsce w dniach 3 i 4 grudnia 2015 r.). Ponadto Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że wyniki tych badań zostały określone na tej samej podstawie prawnej, przy zastosowaniu tej samej metody i wskaźników pomiarowych. Oznacza to, że powyższe badania potwierdzają przekroczenia dopuszczalnych poziomów hałasu określonych w osnowie decyzji ostatecznej Starosty Strzyżowskiego z [...] stycznia 2012 r. Ponadto powyższe pomiary kontrolne przeprowadzono metodą próbkowania, a także biorąc pod uwagę cel rozprawy administracyjnej została przeprowadzona symulacja hałasu przy tle o hałasie większym o 14 dB. Natomiast nie było możliwe wyłączenie wszystkich źródeł hałasu, więc przyjęto podobny punkt w okolicy.
Po trzecie, Sąd I instancji słusznie uznał, że w świetle przyjętej metodyki referencyjnej można eliminować źródła hałasu nie pochodzącego od kontrolowanego zakładu tylko powodowane przez ul. [...] i sąsiedni zakład w przypadku próbek o czasie trwania To=60 s, co dotyczyło wszystkich punktów pomiarowych, które były zlokalizowane od północnej strony zakładu, ponieważ sąsiadujący zakład zlokalizowany jest od strony zachodniej. Z kolei w odniesieniu do pomiaru tła akustycznego, jego pomiar był wykonany w pkt 4 zlokalizowanym za wzgórzem od północnej strony zakładu w tym samym dniu i o tej samej porze, co pomiar hałasu zakładu.
Natomiast zastosowana metodyka referencyjna zezwala na pomiar poziomu tła akustycznego jeżeli nie jest możliwe – tak jak w tej sprawie – wyłączenie źródła hałasu. Ponadto w świetle uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 grudnia 2014 r. sygn. akt OPS 1/14 (publ.: ONSAiWSA 2015, nr 2, poz.
8) także tego rodzaju badanie kontrolne musi przeprowadzać tylko akredytowane laboratorium, czyli w tej sprawie jest to laboratorium Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w Rzeszowie. Dlatego też brak jest także podstaw do powtórzenia pomiarów hałasu, co potwierdziły również badania w ramach monitoringu hałasu wokół zakładu, które były zrealizowane w dniu 3 i 4 grudnia 2015 r.
Należy także podkreślić, że współwłaściciel Spółki nie złożył, przed czy też podczas wykonywania pomiarów hałasu, wniosku o wyłączenie kontrolowanego zakładu, ponieważ nie zgłosił zamiaru brania udziału w procedurze pomiarowej. Dotyczyło to również obecnego podczas pomiaru G.M. – czyli przedstawiciela kontrolowanego zakładu, a sam organ kontrolujący bez zgody kontrolowanego nie może tego dokonać, ponieważ kontrolowany zakład pracuje w sposób ciągły. Dlatego też prawidłowo dokonano pomiaru poziomu tła akustycznego przy włączonym źródle hałasu w innym miejscu, lecz porównywalnym do tego gdzie był zlokalizowany punkt pomiaru hałasu emitowanego przez dany zakład oraz przy uwzględnieniu wpływu rozprzestrzeniania się dźwięków i płaszczyzn odbijających dźwięki. Wynika to także z treści protokołu z pomiaru nocnego i sprawozdania z badań w porze nocnej, w którym przedstawiono szczegółową charakterystykę terenu pomiaru hałasu jak i brano pod uwagę usytuowanie poszczególnych punktów pomiaru. Z tych względów brak było również przesłanek do powołania biegłego z zakresu akustyki na podstawie art. 84 § 1 k.p.a.
Sąd I instancji także słusznie zaznaczył, że nawet uwzględniając zarzut Spółki organ odwoławczy słusznie wykluczył pomiar hałasu z punktu pomiaru nr 2, ponieważ był on usytuowany przy stacji transformatorowej, stąd wynik uzyskiwany z tego pomiaru budził zastrzeżenia jak i istotnie odbiegał od wyników uzyskanych z pomiarów w pkt 1 i 3.
Po czwarte, brak jest także podstaw do zawieszenia postępowania sądowego do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia wniosku skarżącego o "uchylenie lub zmianę" decyzji ostatecznej Starosty Strzyżowskiego z [...] stycznia 2012 r., która stanowiła podstawę" do wydania zaskarżonych decyzji w tej sprawie. Wynika to z tego, że na podstawie art. 128 § 1 p.p.s.a. postanowieniem z 23 sierpnia 2018 r. sygn. akt II OSK 484/18 Naczelny Sąd Administracyjny podjął zawieszone postępowanie postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 marca 2018 r. sygn. akt II OSK 484/18 wydanym na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W uzasadnieniu postanowienia z 23 sierpnia 2018 r. Sąd stwierdził, że Starosta Strzyżowski, ostateczną decyzją z [...] maja 2018 r. (znak [...]) odmówił zmiany ostatecznej decyzji Starosty Strzyżowskiego z [...] stycznia 2012 r., nr [...], ponieważ od decyzji z [...] maja 2018 r. nie zostało wniesione odwołanie. Oznacza to, że ustała przyczyna, dla której zawieszono postępowanie sądowe w sprawie o sygnaturze II OSK 484/18, a decyzja z [...] maja 2018 r. stała się ostateczna z dniem [...] czerwca 2018 r.
Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 ustawy p.p.s.a.