Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 5 maja 2022 r. (sygn. akt II SA/Bd 1593/21) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę M. J. (strona, skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia [...] października 2021 r., nr [...] odmawiającą ustalenia warunków zabudowy.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, który zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości, zarzucając naruszenie:
- - art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., "p.p.s.a.") poprzez nierozpoznanie zarzutów skarżącego, ujętych w pkt 3 i 4 skargi z [...] listopada 2021 r., dotyczących błędnego przyjęcia przez SKO w Bydgoszczy, że planowana inwestycja narusza przepisy:
- a. art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity w dacie wydania decyzji SKO w Bydgoszczy z [...] października 2021 r. nr [...] - z dnia [...] marca 2021 r., Dz. U. z 2021 r., poz. 741 ze zm., "u.p.z.p.") w związku z § 11 ust. 5 rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z [...] lipca 2019 r. w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego oraz warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu do wód lub do ziemi ścieków, a także przy odprowadzaniu wód opadowych lub roztopowych do wód lub do urządzeń wodnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 1311 ze zm., dalej jako rozporządzenie z 12 lipca 2019 r.) - zarzut nr 3 skargi z [...] listopada 2021 r.,
- b. art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w związku z § 5 pkt 3, 4 i 5 uchwały nr [...] Sejmiku Województwa Kujawsko-Pomorskiego z [...] września 2019 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Zalewu Koronowskiego (Dz. Urz. Woj. Kujawsko-Pomorskiego z 2019 r., poz. [...]; powoływana jako uchwała nr [...]) - zarzut nr 4 skargi z [...] listopada 2021 r., albowiem w punktach 7 i 8 uzasadnienia zaskarżonego wyroku, WSA w Bydgoszczy dokonał oceny zarzutów naruszenia art. 59 ust. 1 u.p.z.p., art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 u.p.z.p. w związku z art. 7 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jednolity w dacie wydania decyzji SKO w Bydgoszczy z [...][października 2021 r. nr [...] - z dnia [...] lipca 2021 r., Dz.U. z 2021 r., poz. 1326 ze zmianami, powoływana jako u.o.g.r.l.), a w punkcie 9 uzasadnienia zaskarżonego wyroku WSA w Bydgoszczy dokonał oceny zarzutów naruszenia przepisów postępowania w postaci art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity z dnia 16 marca 2021 r., Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., "k.p.a."), art. 77 § 1 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. i art. 10 § 1 k.p.a. natomiast WSA w Bydgoszczy zaniechał rozpoznania zarzutów skarżącego dotyczących przepisów prawa materialnego w postaci regulacji art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. w związku z § 11 ust. 5 rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z [...] lipca 2019 r. oraz art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w związku z § 5 pkt 3, 4 i 5 nr [...];
- - art. 59 ust. 1 u.p.z.p., art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 u.p.z.p. oraz art. 7 ust. 2 pkt 5 u.o.g.r.l. w związku z przepisami art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jednolity z dnia 1 października 2021 r., Dz.U. z 2021 r., poz. 1990 ze zm., "p.g.k."), art. 20 ust. 1 pkt 1 p.g.k., art. 21 ust. 1 p.g.k., art. 46 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (tekst jednolity w dacie wydania decyzji SKO w Bydgoszczy z [...] października 2021 r. nr [...] - z dnia [...] września 2020 r., Dz. U. z 2020 r., poz. 1740 ze zm., "k.c.") oraz art. 4 pkt 1, 3 i 3a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity z dnia 17 września 2021 r., Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 ze zm., "u.g.n.") poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że terenem, względem którego rozpoznawana jest sprawa o ustalenie warunków zabudowy i są badane przesłanki ustalenia warunków zabudowy (art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., przy uwzględnieniu regulacji art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 20 kwietnia 2021 r. o zmianie ustaw regulujących przygotowanie i realizację kluczowych inwestycji w zakresie strategicznej infrastruktury energetycznej, Dz. U. z 2021 r., poz. 922, powoływana jako ustawa zmieniająca, oraz art. 9 ust. 1 ustawy zmieniającej), jest obszar całej działki ewidencyjnej - nawet w sytuacji, gdy wniosek wnioskodawcy jednoznacznie obejmuje tylko część powierzchni tej działki ewidencyjnej, co doprowadziło do błędnego przyjęcia, że w kontrolowanej sprawie nie był spełniony wymóg tego, aby teren nie wymagał uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 u.p.z.p. w związku z art. 7 ust. 2 pkt 5 u.o.g.r.l.), nawet w przypadku, gdy teren objęty wnioskiem skarżącego o ustalenie warunków zabudowy nie obejmował gruntów leśnych (użytek LsVI) występujących na działce nr [...] w K., obręb K., gmina K., podczas gdy prawidłowa wykładnia powołanych na wstępie zarzutu przepisów prawa materialnego - uwzględniająca regulacje art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., w brzmieniu sprzed wejścia w życie art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r., poz. 1986 ze zm.), a także uwzględniająca konsekwentne posługiwanie się przez ustawodawcę pojęciem "terenu" w regulacjach dotyczących ustalania warunków zabudowy m.in. art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., art. 61 ust. 5 u.p.z.p., art. 63 ust. 1 i 4 u.p.z.p., prowadzi do wniosku, że terenem w rozumieniu powołanych przepisów, dla którego rozpoznawana jest sprawa o ustalenie warunków zabudowy, jest tylko ten teren, który został wprost wskazany wnioskodawcę, a jego granice nie muszą pokrywać się z granicami działki ewidencyjnej, zatem grunty nieobjęte wnioskiem, lecz objęte tą samą działką ewidencyjną, nie powinny być brane pod uwagę przy ustalaniu czy spełnione są przesłanki dla ustalenia warunków zabudowy, jako że nie powinny być one uznawane za "teren" w rozumieniu przepisów art. 59 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 u.p.z.p. w związku z art. 7 ust. 2 pkt 5 u.o.g.r.l., zatem błędnie WSA w Bydgoszczy uznał, że nie jest spełniony wymóg określony w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. w związku z art. 7 ust. 2 pkt 5 u.o.g.r.l.
z uwagi na istniejący na terenie działki nr [...] grunt leśny leśnych (użytek LsVI) o powierzchni [...] m2 poza granicami wniosku skarżącego, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia przepisów postępowania w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi.
Skarżący kasacyjnie wskazał, że gdyby Sąd nie uwzględnił zarzutu ujętego w punkcie 2 powyżej, zarzuca - naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 59 ust. 1 u.p.z.p., art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 u.p.z.p. oraz art. 7 ust. 2 pkt 5 u.o.g.r.l.
w związku z przepisami art. 2 pkt 7 p.g.k., art. 21 ust. 1 p.g.k., art. 20 ust. 1 pkt 1 p.g.k., art. 46 § 1 k.c. oraz art. 4 pkt 1, 3 i 3a u.g.n. poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że w niniejszej sprawie nie zaistniał szczególny przypadek, uzasadniający uznanie za "teren" w rozumieniu przytoczonych na wstępie zarzutów przepisów prawa materialnego wyłącznie terenu wprost objętego wnioskiem skarżącego i w konsekwencji - badanie przesłanek ustalenia warunków zabudowy z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. wyłącznie w odniesieniu do terenu wprost objętego wnioskiem, z pominięciem terenu leśnego o powierzchni [...] m2 na działce nr [...] jako że teren ten jest położony w granicach tej samej działki ewidencyjnej, jednak poza obszarem objętym wnioskiem skarżącego, podczas, gdy prawidłowa wykładnia powołanych na wstępie zarzutu przepisów prawa materialnego prowadzi do wniosku, że taki szczególny przypadek - uzasadniający badanie przesłanek ustalenia warunków zabudowy z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. (przy uwzględnieniu regulacji art. 2 pkt 4 ustawy zmieniającej oraz art. 9 ust. 1 ustawy zmieniającej) wyłącznie w odniesieniu do terenu wprost objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, z pominięciem terenu leśnego o powierzchni [...] m2 na działce nr [...] - wystąpił w kontrolowanej sprawie z uwagi na:
- a) małą powierzchnię gruntu leśnego, stanowiącą ok. 17 % powierzchni działki ewidencyjnej i nieprzekraczającą powierzchni określonej w przepisie art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (tj. - w dacie wydania decyzji SKO w Bydgoszczy z [...] października 2021 r. nr [...] - z dnia [...] czerwca 2021 r., Dz.U. z 2021 r. poz. 1275 ze zm.);
- b) usytuowanie terenu leśnego o powierzchni [...] m2 względem frontu działki nr [...] - teren leśny zajmuje ok. 82% długości granicy działki nr [...] z działką nr [...] (identyfikator [...]), z której może być wykonywany zjazd na działkę (al. [...]), zaś pozostała część długości granicy działki nr [...] z działką nr [...] stanowi odcinek o długości ok. [...] m, który może być wykorzystywany dla potrzeb zjazdu z działki nr [...] na działkę nr [...], skoro jest on niewiele większy od szerokości określonej w § 14 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity w dacie wydania decyzji SKO w Bydgoszczy z [...] października 2021 r. nr [...] - z dnia [...] kwietnia 2019 r., Dz.U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm.), co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia przepisów postępowania w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi.
W oparciu o wyżej wskazane podstawy skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Pełnomocnik wniósł również o zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów w zastępstwa procesowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. (Dz. U. 2023, poz. 1634 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec faktu, że skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 182 § 2 i § 3 p.p.s.a., skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
Stosowanie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej, z tego względu w uzasadnieniu pominięto opis przebiegu postępowania i wydanych w sprawie rozstrzygnięć, elementy te zawiera uzasadnienie Sądu I instancji. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 p.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Choć skarga kasacyjna oparta jest na obu podstawach kasacyjnych, generalnie zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się do zakwestionowania stanowiska Sądu, że w sprawie o ustalenie warunków zabudowy nie został spełniony wymóg określony w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. w związku z art. 7 ust. 2 pkt 5 u.o.g.r.l. z uwagi na istniejący na terenie działki nr [...] grunt leśny oraz uznanie, że w sprawie nie zaistniał szczególny przypadek, uzasadniający uznanie za "teren" wyłącznie terenu wprost objętego wnioskiem skarżącego.
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 2153/17, w sprawie o podobnym stanie faktycznym przedstawił pogląd, który Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela "(...) przez "teren" o którym mowa art. 59 ust. 1, a także w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. należy co do zasady rozumieć obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, a nie fragment działki ewidencyjnej, na którym inwestor zaplanował realizację inwestycji. Taka właśnie wykładnia ww. przepisów pośrednio wynika również z § 3 ust. 2 rozporządzenia, zgodnie z którym granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. Prawodawca jednoznacznie odwołał się tu do szerokości frontu działki objętej wnioskiem, a nie szerokości frontu terenu inwestycji.
Do pojęcia działki budowlanej jako całości, a nie jej wydzielonego liniami rozgraniczającymi teren inwestycji fragmentu prawodawca odwołał się wprost także w pozostałych regulacjach tego rozporządzenia. Wskazuje to wyraźnie, że jego zamiarem nie było dopuszczenie możliwości ustalania warunków zabudowy dla fragmentów działek ewidencyjnych. Objęcie decyzją o warunkach zabudowy części działki ewidencyjnej w świetle art. 59 ust. 1 u.p.z.p. nie jest wprawdzie co do zasady niemożliwe, ale musi wynikać ze szczególnych uwarunkowań np. normatywnych (część działki objęta ustaleniami planu miejscowego czy decyzją wydaną w trybie tzw. specustaw). Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie występuje".
Podkreślić należy, że nie ma przy tym - wbrew treści skargi kasacyjnej - żadnego znaczenia to, że obszar gruntu leśnego wynosi jedynie 17 % powierzchni całej działki. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w powyżej opisanym wyroku "(...) zdefiniowanie "terenu" jako części działki stanowiłoby oczywiste zaprzeczenie zasad określania warunków zabudowy dla terenu nieobjętego ustaleniami planu miejscowego. Określanie wskaźnika powierzchni zabudowy dla części działki podobnie jak i powierzchni biologicznie czynnej było nieprawidłowe".
Odnosząc się zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. polegającego zdaniem sporządzającego skargę kasacyjną pełnomocnika skarżącego na zaniechaniu rozpoznania zarzutów dotyczących rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z [...] lipca 2019 r. w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego oraz warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu do wód lub do ziemi ścieków, a także przy odprowadzaniu wód opadowych lub roztopowych do wód lub do urządzeń wodnych w związku z uchwałą nr [...] Sejmiku Województwa Kujawsko-Pomorskiego z [...] września 2019 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Zalewu Koronowskiego to wyjaśnić należy, że prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego.
Sam fakt braku wyraźnego odniesienia się przez Sąd I instancji do niektórych zarzutów skargi lub pominięcia w rozważaniach niektórych elementów stanu faktycznego sprawy, nie stanowi podstawy do uznania, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a.
W rozpoznawanej sprawie punktem wyjścia było niespełnienie wymogu określonego w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., co przesądziło o odmowie wydania warunków zabudowy, natomiast wtórnym problemem jest wymóg dotyczący wystarczającego uzbrojenia terenu. Z uzasadnienia wyroku wynika wprost, że Sąd I instancji w pełni zaaprobował stanowisko i rozważania organu odwoławczego.
Nieusprawiedliwione są również zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 133 § 1 p.p.s.a. Nie mogą one stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej. Normy te są normami o charakterze "wynikowym" regulującymi jedynie sposób rozstrzygnięcia co do skargi. Dla potwierdzenia zasadności zarzutu naruszenia tych przepisów niezbędne jest wskazanie naruszenia innych przepisów proceduralnych lub materialnych, którym Sąd uchybił.
Skoro skarga kasacyjna nie posiadała usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu w myśl art. 184 p.p.s.a.