Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 27 listopada 2007 r., sygn. akt II SAB/Wr 18/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę J. K. na bezczynność Powiatowego Inspektora Budowlanego w O. w przedmiocie rozpoznania sprawy dotyczącej prowadzenia bez pozwolenia prac budowlanych pawilonu handlowego - usługowego przy ul. [...] w J. L..
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd podał, iż w dniu 8 lipca 1999 r. do Starostwa Powiatowego w O. wpłynęło pismo J. K. z dnia 6 lipca 1999 r. zatytułowane "Skarga na bezczynność członka Zarządu Powiatu p. P. P.". Pismo zawierało zastrzeżenia pod adresem członka Zarządu Powiatu, mającego sprawować "nadzór nad działalnością m.in. Wydziału Starostwa Architektury i Budownictwa" w związku z uwagami J. K. dotyczącymi prowadzenia bez pozwolenia prac budowlanych pawilonu handlowo - usługowego przy ul. [...] w J. - L..
Pismem z dnia 19 lipca 1999 r. Starosta O. przekazał w trybie art. 233 k.p.a. powyższe pismo Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w O. zaznaczając, że skarżący zgłasza, iż W. S. bez pozwolenia na budowę prowadzi prace budowlane w części pawilonu handlowo - usługowego w J. -L..
Pismem z dnia 26 lipca 1999 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. poinformował skarżącego, że decyzją z dnia [...] Główny Urząd Nadzoru Budowlanego stwierdził nieważność decyzji Wojewody D. z dnia [...] i skarżący otrzymał tą decyzję. Do czasu złożenia wniosku przez stronę niezadowoloną z decyzji GUNB Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie podejmie żadnych działań. Jednocześnie organ podał, że do dnia 26 lipca 1999 r. nie wpłynął żaden wniosek w powyższej sprawie i zaznaczył, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie będzie rozpatrywał pisma skarżącego w zakresie skargi na bezczynność członka Zarządu Powiatu.
Pismem z dnia 11 sierpnia 2006 r. skarżący J. K. w trybie art. 37 § 1 k.p.a. wniósł zażalenie na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O.. Skarżący podał, że nie otrzymał decyzji administracyjnej w sprawie, mimo upływu 7 lat od przekazania pisma skarżącego Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w O. przez Starostę O. pismem z dnia 19 lipca 1999 r. na podstawie art. 233 k.p.a.
W dniu 2 października 2006 r. J. K. złożył skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. w przedmiocie nie rozpoznania sprawy dotyczącej prowadzenia bez stosownego pozwolenia prac budowlanych pawilonu handlowo - usługowego przy ul. [...] w J. -L., którą w dniu 19 lipca 1999 r. Starosta O. przekazał Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w O. do dalszego rozpatrzenia w trybie art. 233 k.p.a. Skarżący wskazał, że jest właścicielem komercyjnej nieruchomości zabudowanej, położonej w J. - L., przy ulicy [...]. Podniósł, że inwestor bez stosownego pozwolenia na budowę pawilonu handlowo - usługowego o powierzchni 129,60 m2 oraz bez stosownego pozwolenia na rozbudowę tego pawilonu z powierzchni 129,60 do 157,52 m2, na terenie skweru miejskiego, to jest na części działek o nr [...] i [...], wzniósł na istniejącej podziemnej sieci kanalizacji sanitarnej pawilon handlowo - usługowy o wskazanej powierzchni, który w bezpośredni sposób sąsiaduje z nieruchomością skarżącego - nr [...].
W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. wniósł o jej oddalenie. Organ podał, że postępowanie w sprawie wybudowania pawilonu handlowo - usługowego zlokalizowanego na działkach nr [...] i [...] obręb J. - L. było prowadzone przez Inspektorat w O. od października 1999 r. W chwili rozpoczęcia tego postępowania przedmiotowy obiekt był oddany do użytku na podstawie zawiadomienia o zakończeniu budowy. Zaświadczenie o przyjęciu obiektu do użytkowania zostało wydane w maju 1998 r. przez ówczesnego Kierownika Urzędu Rejonowego w O..
Skarżący występował o stwierdzenie nieważności zaświadczenia do Powiatowego i Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, przy czym organy załatwiały tę sprawę negatywnie. Wydaną w tej sprawie decyzję J. K. zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 13 listopada 2002 r., sygn. akt II SA/Wr 1024/2000 skargę oddalił. Na skutek uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę przez Naczelny Sąd Administracyjny w styczniu 2000 r. i z uwagi na fakt, że decyzję w sprawie pozwolenia na budowę z 1995 r. w 1996 r. wyeliminowano z obrotu prawnego, Urząd Rejonowy w O. wydał decyzję na kontynuowanie robót w trybie art. 50 - 51 Prawa budowlanego. Decyzja ta została wyeliminowana z obrotu prawnego w 2002 r., a Inspektorat Nadzoru Budowlanego w O. rozpoczął działania naprawcze w trybie art. 50 - 51 Prawa budowlanego. Obecnie obiekt jest oddany do użytkowania i decyzja w tym zakresie jest prawomocna. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nadmienił, że zgodnie z art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor.
Organ wskazał, że Wojewódzki oraz Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówili wznowienia postępowania w sprawie dopuszczenia przedmiotowego obiektu do użytkowania i aktualnie sprawa zawisła przed warszawskim sądem administracyjnym, a przed wrocławskim sądem administracyjnym zawisła sprawa odmowy wznowienia postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie przez O. inspektorat. Organ podał, że działka nr [...] nie graniczy z działką [...], gdyż rozdziela je działka, której właścicielem jest gmina J. - L., a obiekt wybudowany przez W. S. jest zlokalizowany na terenie przeznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod budownictwo.
Postanowieniem z dnia 21 lutego 2007 r., sygn. akt II SAB/Wr 49/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu odrzucił wyżej wymienioną skargę wskazując, iż w dniu 26 lutego 2006 r. J. K. złożył skargę w sprawie II SAB/Wr 14/06 na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O.. Sąd uznał, iż była to skarga tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym ze skargą wniesioną w niniejszej sprawie.
W wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 12 lipca 2007 r., sygn. akt II OSK 933/07 uchylił powyższe postanowienie stwierdzając, iż skarga J. K. z dnia 1 października 2006 r., zarejestrowana pod sygn. akt II SAB/Wr 49/06, nie jest tożsama ze złożoną przez niego skargą z dnia 10 lutego 2006 r., zarejestrowaną pod sygn. akt II SAB/Wr 14/06. Przedmiotem skargi z dnia 10 lutego 2006 r. jest bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. w przedmiocie niepodjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego w sprawie rozpoczętej budowy pawilonu handlowo - usługowego w J. - L., zaś skarga z dnia 1 października 2006 r. dotyczy bezczynności Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. w przedmiocie rozpoznania sprawy prowadzenia bez pozwolenia prac budowlanych pawilonu handlowo - usługowego przy ul. [...] w J. - L., przekazanej do rozpoznania przez Starostę O. w trybie art. 233 k.p.a. Podmioty obu spraw są tożsame, lecz nie jest tożsamy ich przedmiot, a więc brak było podstaw do odrzucenia skargi z dnia 1 października 2006 r. na mocy art. 58 § 1 pkt 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał skargę za niezasadną. Sąd podniósł, iż w przypadku skarg na bezczynność organu administracji publicznej - wniesionych w trybie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z ze zm.) - Sąd bada, czy spełnione zostały łącznie następujące przesłanki: czy skarga została wniesiona w sprawie, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 p.p.s.a, czy strona skarżąca wyczerpała środki przewidziane w art. 37 k.p.a. oraz czy zwłoka w wydaniu decyzji przekracza terminy określone w art. 35 k.p.a. Kontrola Sądu nie obejmuje natomiast prawidłowości działań podejmowanych przez organ administracji, ani zgodności z prawem ewentualnie zapadłych rozstrzygnięć.
Sąd wskazał, iż sprawa prowadzenia bez pozwolenia prac budowlanych pawilonu handlowo - usługowego jest sprawą wymienioną w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 p.p.s.a., zaś skarżący przed wniesieniem skargi wyczerpał środki przewidziane w art. 37 k.p.a.
W takiej sytuacji wobec spełnienia dwóch pierwszych przesłanek, dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy decydujące znaczenie ma fakt, iż pismo skarżącego z dnia 6 lipca 1999 r. dotyczyło prowadzenia bez pozwolenia prac budowlanych pawilonu handlowo -usługowego przy ul. [...] w J. - L.. Z akt administracyjnych wynika, że w sprawie prowadzenia bez pozwolenia prac budowlanych pawilonu handlowo - usługowego przy ul. [...] w J. - L. w dniu [...] została podjęta przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) decyzja nr [...]. Decyzją z dnia [...] nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. uchylił tę decyzję w części dotyczącej terminu oraz określenia obowiązków i wyznaczył nowy termin oraz nałożył stosowne obowiązki, a w pozostałej części decyzję utrzymał w mocy.
Sąd uznał, że skoro w sprawie prowadzenia bez pozwolenia prac budowlanych pawilonu handlowo - usługowego przy ul. [...] w J. - L. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. wydał decyzję w [...], to w chwili wnoszenia przez skarżącego w dniu 2 października 2006 r. skargi bezczynność tego organu w przedmiocie nie rozpoznania sprawy dotyczącej prowadzenia bez stosownego pozwolenia prac budowlanych pawilonu handlowo - usługowego przy ul. [...] w J. - L., organ ten nie pozostawał w bezczynności.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył J. K., reprezentowany przez adwokata W. O.. Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając:
- 1. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i art. 151 p.p.s.a. poprzez niewłaściwą wykładnię i zastosowanie, przez błędne uznanie, że w sprawie prowadzenia bez pozwolenia prac budowlanych pawilonu handlowo - usługowego przy ul. [...] w J.-L. w dniu 22 października 2002 r. została podjęta przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane decyzja nr [...],
- 2. naruszenie prawa procesowego, polegającego na obrazie art. 7 Konstytucji RP.
W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne J. K. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący nie zgodził się z argumentacją Sądu, że decyzja z dnia [...] została wydana w sprawie prowadzenia bez pozwolenia prac budowlanych pawilonu handlowo - usługowego przy ul. [...] w J. - L.. Podniesiono, iż w dniu 19 czerwca 2000 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. postanowieniem Nr [...] na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie rozbiórki rozpoczętej budowy pawilonu o pow. 129,60 m2 oraz rozbiórki powiększonej rozbudowy pawilonu z pow. 129,60m2 do pow. 157,52 m2. Postanowieniem z dnia [...] Nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w W., po rozpatrzeniu zażalenia skarżącego, utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.
Następnie w wyniku wniesienia skargi Naczelny Sąd Administracyjny - Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu wyrokiem z dnia 13 listopada 2002 r. w sprawie sygn. akt II SA/Wr 2564/2000 i sygn. akt II SAB/Wr 84/2001, skargi te oddalił. Pomimo nie podjęcia zawieszonego postępowania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. wydał decyzję Nr [...], na którą decyzję powołuje się Sąd I instancji w przedmiotowej sprawie, a ponadto wydał decyzję Nr [...] z dnia [...] udzielającą pozwolenia na użytkowanie parteru pawilonu handlowo - usługowego, decyzję Nr [...] z dnia [...] udzielającą pozwolenia na użytkowanie parteru pawilonu handlowo - usługowego i decyzję Nr [...] z dnia [...] umarzającą postępowanie jako bezprzedmiotowe w sprawie wybudowania obiektu pawilonu handlowo - usługowego. W dniu 16 listopada 2005 r. skarżący złożył do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania, lecz organ nie wydał postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania.
Na mocy art. 37 § 1 k.p.a. skarżący wniósł do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. zażalenie na Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O., które okazało się nieskuteczne. Pismem z dnia 10 lutego 2006 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. w zakresie niepodjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego. Sąd wyrokiem z dnia 6 grudnia 2007 r. sygn. akt II SAB/Wr 14/06, zobowiązał PINB w O. do wydania - w terminie miesiąca od doręczenia prawomocnego wyroku wraz z uzasadnieniem - postanowienia w sprawie zawieszonego postępowania.
Skarżący podkreślił, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. prowadził kilka postępowań administracyjnych, mimo nie podjęcia zawieszonego postępowania, ale nie prowadził postępowania w sprawie prowadzenia bez pozwolenia prac budowlanych pawilonu handlowo - usługowego przy ul. [...] w J. - L.. Zdaniem skarżącego Sąd orzekając wbrew żądaniom skargi wykroczył poza granice, jakie wyznacza mu art. 7 Konstytucji RP.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem, zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naruszenie przepisów postępowania, podobnie jak prawa materialnego, może przejawiać się w dwóch różnych formach, tj. w postaci błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu określonego przepisu. Błędna wykładnia prawa polega na nieprawidłowym odczytaniu treści prawa, bądź na zastosowaniu prawa uchylonego. Niewłaściwe zastosowanie prawa może polegać na błędnej subsumcji, tj. podciągnięciu stanu faktycznego pod niewłaściwy przepis. Zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa sprowadza się do nieprawidłowego przyporządkowania określonej normy prawnej do konkretnego, prawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy. W skardze kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie zarzucono Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 151 p.p.s.a. jednocześnie przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.
Niezależnie od sposobu sformułowania tego zarzutu stwierdzić należy, iż Sądowi pierwszej instancji nie można przypisać naruszenia art. 151 p.p.s.a., a to z poniższych względów.
Po pierwsze, podkreślić należy, iż zarzucając naruszenie art. 151 p.p.s.a. przez błędną wykładnię, J. K. nie wskazał jednak jaka - zdaniem skarżącego - winna być prawidłowa wykładnia tego przepisu. W tej sytuacji zarzut ten nie może odnieść zamierzonego skutku.
Nadto, wbrew twierdzeniu skarżącego, decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...], nr [...], podjęta na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane, wydana została w sprawie w sprawie wybudowania przez W. S. pawilonu handlowo - usługowego przy ul. [...] w J. - L. (działki nr [...] i [...]).[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. decyzją z dnia [...], nr [...] uchylił tę decyzję w części i wyznaczył nowy termin oraz nałożył określone obowiązki, a w pozostałej części decyzję organu I instancji utrzymał w mocy.
Powyższe działania naprawcze, w trybie art. 50 - 51 Prawa budowlanego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. podjął na skutek wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę.
Przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. (t. j. Dz. U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126 ze zm.) - w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. decyzji z dnia [...], nr [...] - przewidywał, iż właściwy organ wydaje decyzję nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie oraz określającą termin wykonania tych czynności. Z mocy art. 51 ust. 4 ustawy przepisy ust. 1 - 3 znajdowały zastosowanie odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1.
Jak wskazano w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, postępowanie w sprawie wybudowania przedmiotowego pawilonu handlowo - usługowego prowadzone było przez organy nadzoru budowlanego od października 1999 r. i wydanych zostało w tym postępowaniu szereg decyzji, w tym decyzja Powiatowego Inspektora Budowlanego w O. z dnia [...], nr [...] o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie - decyzja ta uzyskała przymiot ostateczności. Faktu wydania powyższych decyzji nie zmienia okoliczność, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 6 grudnia 2007 r. zobowiązał Powiatowego Inspektora Budowlanego w O. do wydania postanowienia w sprawie postępowania zawieszonego postanowieniem z dnia [...]. Kwestia wydania decyzji, mimo braku postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania, pozostaje bez wpływu na ocenę bezczynności organu w sprawie wybudowania przedmiotowego pawilonu handlowo - usługowego. Także ocena legalności tych decyzji stanowi osobne zagadnienie, które nie stanowiło - i nie mogło stanowić - przedmiotu kontroli Sądu pierwszej instancji w sprawie dotyczącej bezczynności organu.
Z powyższych względów podzielić należy stanowisko Sądu pierwszej instancji, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...], nr [...] wydana została w sprawie w sprawie prowadzenia przez W. S. prac budowlanych pawilonu handlowo - usługowego przy ul. [...] w J. - L.. Skarżący J. K. nie może zwalczać wydanych przez organy nadzoru budowlanego decyzji wykorzystując skargę na bezczynność organu. To zaś oznacza, że Powiatowy Inspektor Budowlanego w O. - jak zasadnie uznał Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu - nie pozostaje w bezczynności w załatwieniu pisma skarżącego z dnia 6 lipca 1999 r., które wpłynęło do Starostwa Powiatowego w O. w dniu 8 lipca 1999 r. (przekazanego organowi nadzoru budowlanego pismem z dnia 19 lipca 1999 r.).
Tym samym nie jest także usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 149 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie.
Skarżący podnosząc zarzut, iż Sąd pierwszej instancji wbrew żądaniom skargi wykroczył poza granice, jakie wyznacza mu art. 7 Konstytucji RP w żaden sposób nie uzasadnił tego zarzutu. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny jako sąd kasacyjny nie może odnieść się do tak postawionego zarzutu.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę kasacyjną.