Uzasadnienie
Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, stroną postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżoną decyzją była właścicielka nieruchomości sąsiadującej bezpośrednio z terenem inwestycji, tj. nieruchomości położonej w T., [...] – A. M. i w związku z tym nie ulega wątpliwości, że miała ona również z tego tytułu interes prawny w zaskarżeniu do sądu administracyjnego decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] w przedmiocie odmowy wykonania czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Skargę do sądu administracyjnego mógł wnieść również jej należycie umocowany pełnomocnik.
Skarga na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...], została złożona przez I. M., przy czym z treści skargi nie wynikało, czy I. M. działała w imieniu własnym, czy też jako pełnomocnik A. M.. I. M. została wezwana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie do przedłożenia w terminie 7 dni - pod rygorem odrzucenia skargi -pełnomocnictwa do występowania przed sądami administracyjnymi. Pełnomocnictwa takiego I. M. nie przedłożyła oświadczając w piśmie z dnia 28 sierpnia 2006 r., że na rozprawie w dniu 15 września 2006 r. będzie występować przed sądem we własnym imieniu i interesie prawnym jako następca prawny po zmarłej matce A. M..
Na rozprawie w dniu 15 września 2006 r. I. M. oświadczyła na pytanie Sądu - w związku z wątpliwościami, czy skarga została złożona przez I. M. we własnym imieniu czy w imieniu A. M. - że skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...], złożyła w imieniu swojej matki A. M.. Skarżąca oświadczyła także, że A. M. zmarła w dniu [...] i była jedyną właścicielką nieruchomości położonej w T. [...]. Podniosła dodatkowo, że posiada tylko pełnomocnictwo do reprezentowania matki w postępowaniu administracyjnym, a także pełnomocnictwo do prowadzenia wszystkich spraw związanych z zarządzaniem nieruchomością. W dniu 20 września 2006 r. skarżąca przedłożyła pełnomocnictwo udzielone skarżącej przez A. M. w dniu 25 marca 2004 r. do reprezentowania A. M. "we wszystkich sprawach dot. nieruchomości i zarządzania nieruchomością".
Wobec powyższego postanowieniem z dnia 16 stycznia 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę I. M.. Jak wskazał Sąd, skarga złożona przez I. M. w imieniu jej matki A. M. podlega odrzuceniu albowiem - pomimo wezwania sądu zawierającego pouczenie o skutkach nieuzupełnienia braku formalnego skargi (doręczonego w dniu 23 sierpnia 2006 r. łącznie z zawiadomieniem o terminie rozprawy przed sądem administracyjnym) - nie został uzupełniony brak formalny tej skargi, tj. nie zostało złożone przez I. M. pełnomocnictwo procesowe do reprezentowania w postępowaniu sądowoadministracyjnym A. M.. Pełnomocnictwo dołączone za pismem z dnia 20 września 2006 r. (data wpływu) zostało udzielone skarżącej w dniu 25 marca 2004 r., tj. blisko rok po sporządzeniu przez I. M. skargi do sądu administracyjnego, a ponadto nie jest to pełnomocnictwo procesowe do reprezentowania w postępowaniu sądowoadministracyjnym, lecz ogólne pełnomocnictwo do reprezentowania A. M. "we wszystkich sprawach dot. nieruchomości i zarządzania nieruchomością".
- I. M. od powyższego postanowienia wniosła skargę kasacyjną, zarzucając mu:
- 1. nieważność postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie z powodu braku zdolności sądowej strony tego postępowania, czyli z przyczyny, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 2 i 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi;
- 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest na przesłance określonej w art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez:
- 1) naruszenie art. 58 § 1 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym poprzez nieprawidłowe zastosowanie i bezpodstawne przyjęcie, że strona nie uzupełniła braków formalnych skargi we właściwym czasie;
- 2) naruszenie art. 124 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego niezastosowanie, mimo realizacji przesłanki do obligatoryjnego zawieszenia postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym z urzędu w sytuacji śmierci strony, celem ustalenia jej następców prawnych, i wejścia ich do postępowania;
- 3) naruszenie art. 37 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i przyjęcie, iż pełnomocnictwo do występowania w postępowaniu sądowoadministracyjnym musi pod rygorem bezskuteczności zostać udzielone na piśmie, a ewentualne potwierdzenie udzielenia pełnomocnictwa po upływie terminu na wniesienie skargi jest bezskuteczne.
Wskazując na powyższe pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji ze względu na nieważność postępowania, zawieszenia postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym do czasu ustalenia następców prawnych A. M. oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Jak podniesiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, okolicznością całkowicie bezsporną w niniejszej sprawie jest fakt, iż strona postępowania sądowoadministracyjnego - skarżąca w niniejszym postępowaniu – A. M. zmarła w dniu [...]. Oznacza to, że w chwili orzekania przez sąd I instancji istniała obligatoryjna przesłanka zawieszenia postępowania ze skutkiem od daty śmierci, a nadto podjęcie jakichkolwiek czynności przez Sąd było niedopuszczalne, a każda z tych czynności dotknięta jest nieważnością. Albowiem postępowanie bez strony toczyć się nie może. A zatem przed dokonaniem jakiejkolwiek czynności, w tym wydaniem postanowienia o odrzuceniu skargi, wobec ustalenia iż skarga została wniesiona imieniem zmarłej A. M., Sąd I instancji winien był wydać postanowienie o zawieszeniu postępowania celem ustalenia kręgu następców prawnych zmarłej. Niedokonując powyższych czynności Sąd pozbawił strony postępowania możliwości udziału w nim.
A nadto przyjął jakieś fikcyjne trwanie zdolności sądowej i procesowej A. M., mimo jej śmierci. Sąd pierwszej instancji, uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, podaje fakt wezwania I. M. do uzupełnienia braku formalnego skargi poprzez dołączenie do niej pełnomocnictwa podpisanego przez A. M., będącą uprawnioną do jej złożenia. Sąd zatem, dokonując tej czynności, przyjął słuszne założenie powszechnie akceptowane w orzecznictwie i doktrynie, że możliwe jest uzupełnienie braku formalnego skargi poprzez dołączenie pełnomocnictwa udzielonego przez stronę. W dalszym toku uzasadniania postanowienia Sąd jednak powołał się na fakt, że na wezwanie do przedłożenia pełnomocnictwa skarżąca podniosła iż posiada tylko pełnomocnictwo ogólne, nie obejmujące czynności w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Istotne jest jednak, że poinformowała ona wówczas o tym, że A. M. zmarła [...], a więc po złożeniu skargi przez I. M., ale niemal rok przed wezwaniem Sądu do uzupełnienia braków formalnych skargi.
Zdaniem pełnomocnika skarżącej, nie ma w tym stanie faktycznym znaczenia fakt, że skarżąca ujawniła wobec Sądu udzielone jej przez A. M. w dniu 25 marca 2004 r., a więc już po złożeniu skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, pełnomocnictwo ogólne. Fakt jego istnienia i jego określonej treści nie wyklucza bowiem udzielenia obok niego także pełnomocnictwa do działania w imieniu A. M. w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Jak wskazał w postanowieniu z dnia 7 kwietnia 2006 r. Naczelny Sąd Administracyjny "Udzielenie pełnomocnictwa jest jednostronną czynnością prawną polegającą na złożeniu oświadczenia woli przez mocodawcę i może nastąpić w dowolnej formie, w szczególności nawet w sposób dorozumiany. Niedołączenie pisemnego pełnomocnictwa przy pierwszej czynności procesowej, w tym przy wnoszeniu skargi, stosownie do obowiązku przewidzianego w art. 37 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), jest usuwalnym brakiem formalnym i wymóg zawarty w tym uregulowaniu spełnia pisemne potwierdzenie pełnomocnictwa również wówczas, gdy zostanie sporządzone po wniesieniu skargi
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej p.p.s.a.), skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. - rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie spełnia wymienione wyżej wymagania choć nie oznacza to, że opiera się na usprawiedliwionych podstawach.
Zgodnie z art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. W sprawie niniejszej nie podlega sporowi, iż w momencie złożenia skargi do sądu administracyjnego uprawnioną do jej złożenia była właścicielka nieruchomości sąsiadującej bezpośrednio z terenem inwestycji, tj. nieruchomości położonej w T., [...] – A. M.. Prawidłowo zatem postąpił Sąd I instancji wzywając podpisaną pod skargą I.M. córkę A. M. do złożenia pełnomocnictwa do występowania w imieniu matki, tym bardziej, iż na rozprawie w dniu 15 września 2006 r. I. M. oświadczyła, że złożyła skargę w imieniu swojej matki. Przedstawione przez skarżącą na wezwanie Sadu pełnomocnictwo, nie dawało jednak skarżącej prawa reprezentowania A. M. w postępowaniu przez sądem administracyjnym, ponieważ pełnomocnictwo to było zbyt ogólne.
Podniesiona w skardze kasacyjnej okoliczność jakoby A. M. miałby upoważnić w innej formie I. M. do występowania przed sądami administracyjnymi nie została natomiast w jakikolwiek sposób udowodniona czy choćby uprawdopodobniona. Wykluczyć również należy możliwość udzielenia pełnomocnictwa w sposób dorozumiany. W takiej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie był zobowiązany do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a., gdyż pomimo wezwania wnosząca skargę I. M. nie uzupełniła w wyznaczonym terminie jej braków formalnych poprzez przedstawienie pełnomocnictwa upoważniającego ją do występowania przed sądem administracyjnym w imieniu matki A. M. - strony postępowania. Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia powołanego wyżej przepisu art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. oraz art. 37 § 1 p.p.s.a. jest więc niezasadny.
Pozbawiony podstaw jest również zarzut naruszenia art. 124 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Sąd zawiesza postępowanie z urzędu w razie śmierci strony. W okolicznościach sprawy niniejszej przepis ten nie znajdował bowiem swojego zastosowania. Podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy niniejszej ma bowiem okoliczność, iż w momencie składania skargi I. M. nie posiadała stosownego pełnomocnictwa. Czynność złożenia skargi nie została także zatwierdzona przez stronę postępowania A. M.. W takiej sytuacji postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym nie mogło zostać zawieszone, skoro przedmiotowa skarga nie została w ogóle skutecznie wniesiona przez stronę postępowania, w konsekwencji czego została odrzucona zaskarżonym postanowieniem. Z powyższych względów należało również odmówić zawieszenia postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.
Naczelny Sąd Administracyjny uznał również, iż w sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 pkt 2 i 5 p.p.s.a., zgodnie z którymi nieważność postępowania zachodzi, jeżeli strona nie miała zdolności sądowej lub procesowe lub jeżeli została pozbawiona obrony swych spraw. Okoliczność utraty przez A. M. zdolności sądowej wskutek jej śmierci nie miała bowiem w sprawie niniejszej znaczenia skoro jak wyżej stwierdzono skarga nie została w ogóle przez nią skutecznie wniesiona, a postępowanie toczyło się jedynie w tym zakresie. Z tych samych powodów nie można uznać, aby strona postępowania A. M. została pozbawiona możności obrony swych praw.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i § 3 p.p.s.a. postanowił skargę kasacyjną oddalić oraz na podstawie art. 131 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. odmówić zawieszenia postępowania.