Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 14 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 498/11

Uzasadnienie

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 4 sierpnia 2010 r., sygn. akt II SA/Bd 125/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę B. F. i R. F. na decyzję Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy z dnia [...] stycznia 2010r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie budynku.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Decyzją Prezydenta Miasta Torunia z [...] sierpnia 2000 nr [...], na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, dalej jako "k.p.a.") i art. 59 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.) i art. 82 ust. 2 ustawy Prawo budowlane udzielono J. C. pozwolenia na użytkowanie budynku magazynowo – garażowego przy ul. O. w Toruniu. W uzasadnieniu organ wskazał, że obiekt był realizowany z odstępstwami od warunków określonych w pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...] sierpnia 1998 r., dlatego też inwestor został zobowiązany do przedłożenia inwentaryzacji budowlanej i orzeczenia technicznego. Po wykonaniu nałożonych obowiązków i stwierdzeniu, że obiekt może być bezpiecznie użytkowany zgodnie ze swoim przeznaczeniem wydano decyzję pozytywną.

W dniu 18 września 2000 r. R. F. sporządził pismo, prosząc o interwencję Naczelnika Wydziału Architektury i Budownictwa Urzędu Miejskiego w Toruniu w sprawie wyjaśnienia możliwości zlokalizowania bazy samochodowej i warsztatu naprawy samochodów ciężarowych wraz z lakiernią przy ul. O. w Toruniu. Zdaniem autora pisma budynek jest użytkowany niezgodnie z decyzją z dnia [...] sierpnia 2000 r. dotyczącą zgody na użytkowanie budynku magazynowo- garażowego przez J. C. Budynek pełni rolę warsztatu naprawczego i lakierni a nie budynku magazynowo - garażowego. W następstwie późniejszego uruchomienia procedury dotyczącej przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, ostatecznie po wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 22 września 2009 r. sygn. akt II SA/Bd 477/09 - w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania i II SA/Bd 476/09 w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania, pismo z dnia 18 września 2000 r. potraktowano jako odwołanie od decyzji dnia [...] sierpnia 2000 r.

Decyzją Kujawsko - Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2010 r. Nr [...] utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję. W związku z ustawą z 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz zamianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718) z dniem 11 lipca 2003 r. organy nadzoru budowlanego otrzymały kompetencje w zakresie udzielania pozwoleń na użytkowanie. W uzasadnieniu decyzji organ zrelacjonował dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie budowy budynku garażowo – magazynowego na działkach [...] i [...] ul. O. w Toruniu. Inwestor uzyskał w dniu [...] sierpnia 1998 r. decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budynku garażowo-magazynowego (części samochodowe). W decyzji organ zobowiązał do zawiadomienia o zakończeniu budowy bez obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie.

W dniu 14 lutego 2000 r. inwestor zawiadomił o oddaniu obiektu do użytkowania. Prezydent Miasta Torunia ustalił, że obiekt pobudowano z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego i ustaleniami pozwolenia na budowę (zmieniono wymiary zewnętrzne długość obiektu zmniejszonego z planowanej 15,7 m do 13,7 m, zmieniono wymiary bram wjazdowych przez zwiększenie ich szerokości, zmieniono konstrukcję dachu i rozwiązania materiałowe pokrycia, wykonano dodatkowo dwa kanały rewizyjne). Roboty były zakończone. W związku ze stwierdzonymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu Prezydent Miasta Torunia decyzją z dnia [...] lutego 2000 r. zgłosił sprzeciw do zgłoszenia i sprawa została przekazana według kompetencji do powiatowego inspektora nadzoru budowlanego.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w Toruniu przeprowadził postępowanie naprawcze i decyzją z dnia [...] kwietnia 2000 r. znak: [...], nakazał przedłożenie w terminie do dnia 16 maja 2000 r. aktualnego wyciągu z księgi wieczystej nieruchomości, inwentaryzacji budowlanej wraz z orzeczeniem technicznym o możliwości bezpiecznego użytkowania obiektu, protokołów i uzgodnień oraz opinii instytucji i organów oraz inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej. B. i R. F. nie zaskarżyli tej decyzji. Inwestor z obowiązku nałożonego decyzją wywiązał się. Sprawa z dokumentami przedłożonymi przez inwestora została przekazana pismem z dnia 1 sierpnia 2000 r. do organu administracji architektoniczno budowlanej, do dalszego prowadzenia postępowania w sprawie – udzielenia pozwolenia na użytkowanie. W oparciu o przedłożone dokumenty w ramach postępowania naprawczego oraz po ustaleniu w dniu 25 sierpnia 2000 r., że zlikwidowano kanały rewizyjne poprzez ich zabetonowanie Prezydent Miasta Torunia decyzją z dnia [...] sierpnia 2000 r. znak: [...] udzielił pozwolenia na użytkowanie budynku magazynowo-garażowego.

Zdaniem organu odwoławczego działanie organu I instancji było zgodne z przepisami prawa, gdyż inwestor przedłożył wszystkie wymagane przepisami prawa dokumenty, niezbędne do uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Organ podkreślił, że przedmiotem prowadzonego postępowania było udzielenie pozwolenia na użytkowanie budynku magazynowo- garażowego, po zakończeniu jego budowy Inwestor wypełnił wszystkie niezbędne warunki do uzyskania pozwolenia na użytkowanie, a w zaskarżonej decyzji organ nałożył na inwestora obowiązek użytkowania obiektu zgodnie z przeznaczeniem. Ewentualna zmiana sposobu użytkowania nie była przedmiotem postępowania ani organu pierwszej instancji, ani organu odwoławczego. Organ ustosunkował się też do pisma nazwanego odwołaniem załączonego do wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania z dnia 18 grudnia 2009 r. i stwierdził, że inwentaryzacja geodezyjna powykonawcza wskazuje faktyczne posadowienie budynku magazynowo-garażowego, krótszego o 2,00 m w stosunku do pierwotnie projektowanego, z zachowaniem pierwotnych odległości w stosunku do działek sąsiednich.

Zaskarżona decyzja nie jest dotknięta wadą poświadczenia nieprawdy, gdyż decyzja ta udziela pozwolenia na użytkowanie konkretnego obiektu budowlanego, tj. budynku magazynowo - garażowego, a nie na użytkowanie działek Nr [...] i [...] przy ul. O. w Toruniu. Ponadto przedmiotem postępowania jest udzielenie pozwolenia na użytkowanie budynku magazynowo – garażowego, a nie budowy ogrodzenia, zrealizowanego w 2009 r., tj. 9 lat po wydaniu zaskarżonej decyzji. Tak samo przedmiotem postępowania nie jest zmiana sposobu użytkowania. Jeżeli taka zamiana sposobu użytkowania ma miejsce, to może być rozpatrywana na drodze osobnego, niezależnego postępowania.

Powyższe rozstrzygnięcie stało się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy złożonej przez B. i R. F. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucili, że decyzja z dnia [...] sierpnia 2000 r. o pozwoleniu na użytkowanie oraz pismo PINB nr [...] z dnia [...] sierpnia 2000 r. stanowiące inwentaryzację geodezyjną jest obarczone wadą poświadczenia nieprawdy, polegającą na twierdzeniu, że inwestor spełnił warunki wynikające z wezwania do przedłożenia stosownych dokumentów w ramach prowadzonego postępowania naprawczego i w konsekwencji zaistniały podstawy do wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Ponadto zgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę inwestor był zobowiązany do zagospodarowania terenu zgodnie z projektem zagospodarowania działek. Inwentaryzacja geodezyjna dotyczy, nie tylko budynku magazynowo – garażowego, ale też niezrealizowania projektu zagospodarowania działek. Zdaniem skarżących nie zabetonowano kanałów "rewizyjnych." O niezabetowaniu kanałów świadczy stwierdzenie w piśmie WINB z dnia 24 marca 2003 r., że sposób wyposażenia obiektu pozwalał przypuszczać, że w budynku są naprawiane samochody, a więc kanały były. Ponadto zdaniem skarżących, inwestor nie ma prawa garażować więcej niż 3 samochodów ciężarowych, czy dokonywać remontów kapitalnych, remontów silników, malowania całych ciężarówek, prób silników, remontów uszkodzonych naczep. Zmienił więc on przeznaczenie obiektu skoro takie prace wykonuje. W konkluzji skarżący stwierdzili, że inwestor nigdy nie powinien uzyskać zgody na użytkowanie obiektu.

Dokonał on samowolnej zmiany niezgodnej z planem zagospodarowania przestrzennego. Niezgodna z prawem jest też budowa ogrodzenia poza linią rozgraniczenia. Według planu zagospodarowania na spornym terenie mógł być realizowany tylko jeden obiekt z "komercją" na parterze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zaskarżonym wyrokiem z dnia 4 sierpnia 2010 r. oddalił skargę wskazując, że przedmiotem prowadzonego postępowania jest ocena prawidłowości decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie budynku magazynowo-garażowego. Sąd I instancji wskazał, że nie mogą być zatem poddane pod rozwagę okoliczności związane z prawidłowością innych decyzji wydawanych w procesie inwestycyjnym - decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę, zarzuty w zakresie dotyczącym możliwości sytuowania określonego rodzaju i ilości obiektów na danym terenie, czy umiejscowienia w danym obiekcie usług komercyjnych na określonym poziomie oraz faktycznego sposobu wykorzystania działki (garażowania większej ilości pojazdów niż 3, czy budowy ogrodzenia).

Sąd I instancji uznał, że decyzja o pozwoleniu na budowę jest ostateczna i nie została wyeliminowana z obrotu prawnego, a pozostałe zarzuty nie stanowią przesłanek do wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Sąd I instancji wskazał, iż na mocy decyzji o pozwoleniu na budowę inwestor uzyskał zgodę na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budynku garażowo – magazynowego (części samochodowe). Wobec stwierdzonych odstępstw od zatwierdzonego projektu budynku magazynowego – garażowego organ nadzoru budowlanego przeprowadził postępowanie naprawcze. Decyzją z [...] kwietnia 2000 r. w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414) wezwano inwestora do przedłużenia stosownej dokumentacji. Decyzja nie była zaskarżona i stała się ostateczna. W wyniku wykonania nałożonego obowiązku i stwierdzeniu, że obiekt może być bezpiecznie użytkowany wydano decyzję z dnia [...] sierpnia 2000 r. [...] o pozwoleniu na użytkowanie budynku magazynowo-garażowego (części samochodowe) przy ul. O. w Toruniu.

W ocenie Sądu I instancji decyzja została wydana przez organ architektoniczno - budowlany, jako właściwy (w owym czasie) do udzielenia pozwolenie na użytkowanie, a zmiana właściwości organu dokonana ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718) z dniem 11 lipca 2003 r., nie miała wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia. Pozwolenie na użytkowanie zostało udzielone na podstawie art. 59 omawianej ustawy. Sąd I instancji podkreślił, że przedmiotem rozpoznawanej sprawy jest pozwolenie na użytkowanie obiektu o jednoznacznie określonej funkcji jako obiektu magazynowo – garażowego. Oznacza to, że wszelkie odstępstwa od zezwolonego sposobu użytkowania wymagają stosowanej zgody na zmianę sposobu użytkowania. Postępowanie dotyczące ewentualnej zmiany sposobu użytkowania jest postępowaniem odrębnym i niezależnym od postępowania w sprawie udzielenia zgody na użytkowanie.

Sąd I instancji stwierdził, że nie ma więc żadnych podstaw do prezentowanego w skardze poglądu, że skoro inwestor wykorzystuje obiekt niezgodnie z przeznaczeniem, to świadczy to o wadliwości decyzji wyrażającej zgodę na użytkowanie i poświadczeniu nieprawdy w takiej decyzji. Sąd I instancji wskazał, że organy wyrażając zgodę na użytkowanie odniosły się do formy, funkcji i przeznaczenia obiektu opisanego w pozwoleniu na budowę. Jeśli inwestor zamieniłby sposób użytkowania obiektu, to taka zmiana musiałby być poprzedzona zgodą na zmianę sposobu użytkowania.

Sąd I instancji wskazał, iż w tym jednak postępowaniu taka ocena nie może nastąpić, gdyż nie dotyczy ono postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania tylko udzielenia zgody na użytkowanie określonego obiektu, którego charakter i wygląd zostały opisane w pozwoleniu na budowę. Sąd I instancji stwierdził, że wobec powyższego aktualny sposób wykorzystania obiektu, wykorzystania działki, ilości garażowanych samochodów, zakres wykonywanych usług wykraczają poza zakres rozpoznawanej sprawy. W ocenie Sądu I instancji bez związku ze sprawą pozostaje też budowa ogrodzenia poza linią rozgraniczenia jak twierdzą skarżący.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli B. F. i R. F. reprezentowani przez radcę prawnego. Wyrok zaskarżono w całości zarzucają mu naruszenie przepisów postępowania tj.:

1. - art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270, dalej jako "p.p.s.a."), polegającego na tym, że Sąd w uzasadnieniu wyroku nie ustosunkował się w sposób jednoznaczny i wyczerpujący do tego, jakie ustalenia stanu faktycznego przyjął za podstawę rozstrzygnięcia, a jakie pominął, jak również, że nie wyjaśnił w sposób rzeczowy i merytoryczny podstawy prawnej rozstrzygnięcia, co jednocześnie świadczy o nierozpoznaniu istoty sprawy;
2. - art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 75 § 1, 77 § 1 oraz 80 k.p.a., polegającego na tym, że Sąd, w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej, oddalił skargę w sytuacji, gdy skarżący wykazali, iż postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie, a co za tym idzie decyzja o pozwoleniu na użytkowanie powinna być uchylona ze względu na niespełnienie przez wnioskodawcę ustawowych warunków do uzyskania tegoż pozwolenia;
3. - art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 59 Ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, polegającego na tym, że Sąd, w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej, oddalił skargę w sytuacji, gdy skarżący wykazali, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie została wydana wobec obiektu różniącego się pod względem parametrów technicznych oraz funkcji od obiektu wskazanego w pozwoleniu na budowę, a co za tym idzie wydanie takiego pozwolenia stanowiło sankcjonowanie samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie według norm przepisanych kosztów zastępstwa procesowego pełnomocnika skarżących ustanowionego z urzędu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że dokonując kontroli legalności działań organu administracyjnego, sąd administracyjny nie może bezkrytycznie przyjmować ustaleń poczynionych w postępowaniu administracyjnym, zwłaszcza jeżeli ustalenia te są kwestionowane przez stronę postępowania. Stanowisko sądu co do prawidłowości ustalenia stanu faktycznego w przypadku sporu w tym zakresie pomiędzy stronami postępowania sądowo-administracyjnego powinno zawierać odniesienia do argumentów prezentowanych zarówno przez organ administracji, jak i przez skarżącego oraz wyjaśniać, dlaczego argumenty jednej ze stron uznaje za prawidłowe, a inne nie. Zdaniem skarżących w przedmiotowym postępowaniu brak jest dokonania przez Sąd I instancji samodzielnych ustaleń spełniających w/w kryteria. Podniesiono, że Sąd I instancji nie dopełnił obowiązku wyczerpującego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia.

Zdaniem skarżących nie można bowiem za takowe uznać ograniczenie się przez Sąd do stwierdzenia, że "pozwolenie na użytkowanie zostało udzielone na podstawie art. 59 ustawy". Pełnomocnik skarżących podniósł brak wyjaśnienia, dlaczego Sąd uznał (pomimo kwestionowania tego faktu przez skarżących w toku całego postępowania, w tym także w trakcie przeprowadzonej rozprawy), że organ administracji publicznej dokonał ustaleń faktycznych w zgodzie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, a tym samym dlaczego uznał, że w sytuacji, gdy obiekt określony w pozwoleniu na budowę różnił się od obiektu objętego decyzją o pozwoleniu na użytkowanie, nie doszło do wydania decyzji z naruszeniem art. 59 prawo budowlane.

W ocenie skarżących w przedmiotowym uzasadnieniu brak jest jednoznacznego stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia, co z kolei uniemożliwia w pełni merytoryczną analizę toku rozumowania sądu, a co za tym idzie również rzeczowego ustosunkowania się do przyjętej przez sąd argumentacji. Niewątpliwie w/w uchybienia w prowadzeniu postępowania miały wpływ na treść orzeczenia. Pełnomocnik skarżących podniósł, iż Sąd I instancji nie wziął pod uwagę, tego że organy administracyjne w swych decyzjach całkowicie pominęły rozważenie istotnej części dowodów, jakie strona skarżąca przedstawiła w toku postępowania, w szczególności w postaci oświadczeń stron oraz fotografii, które były przedkładane do informacji organowi administracyjnemu, a z których wynika, że przedmiotowe pozwolenie na użytkowanie w ogóle nie powinno było być wydane. Podkreślono, iż właściciel budynku położonego przy ul. O. w Toruniu od momentu postawienia tego budynku użytkował go w sposób sprzeczny z przeznaczeniem, co powinno skutkować niewydaniem pozwolenia na użytkowanie.

Pełnomocnik skarżących zaznaczył, że przedmiotowy obiekt został pobudowany z naruszeniem decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] sierpnia 1998 r. ([...]), zaś inwestor, pomimo nałożenia nań decyzją z dnia [...] kwietnia 2000 r. ([...]) oraz decyzją z dnia [...] sierpnia 2000 r. ([...]) określonych obowiązków, w tym, obowiązku doprowadzenia przedmiotowego obiektu do stanu zgodnego z prawem oraz użytkowania go zgodnie z przeznaczeniem i warunkami wydanego pozwolenia na budowę, z obowiązków tych od samego początku się nie wywiązywał. Pełnomocnik skarżących podniósł, iż jak wynika z uzasadnienia decyzji Kujawsko – Pomorskiego WINB z dnia [...] stycznia 2010 r., (a także uzasadnienia przedmiotowego wyroku), w toku postępowania naprawczego na inwestora nałożono m.in. obowiązek zabetonowania pobudowanych wbrew pozwoleniu na budowę kanałów rewizyjnych, służących do naprawy samochodów i wykonywanie w obiekcie kapitalnych remontów silników, prac blacharskich i mechanicznych oraz świadczenie innych usługi dla obcych firm.

Pełnomocnik skarżących podkreślił, iż inwestor przedmiotowych prac nie wykonał, a w/w kanały rewizyjne istnieją do dnia dzisiejszego, co konsekwentnie podnosili skarżący w toku postępowania administracyjnego. Zdaniem skarżących charakter prowadzonej przez inwestora działalności wskazuje na jego rozmyślne działanie, albowiem gdyby w pełni zastosował się do poleceń organu, możliwości prowadzenia przez niego przedmiotowej działalności byłyby znacznie ograniczone. Pełnomocnik skarżących podkreślił, iż znamienną w tym kontekście jest okoliczność, że Wojewódzki Inspektorat Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy w piśmie do skarżących z dnia 24 marca 2003 r. w sposób jednoznaczny stwierdza, że w przedmiotowym obiekcie dokonywane są naprawy bieżące samochodów, co zgodnie z zasadami logiki i doświadczenia życiowego powinno wzbudzić wątpliwości organu co najmniej w zakresie, czy kanały rewizyjne, których zabetonowanie nakazano, są w ponownym użyciu (i od kiedy), czy też nie.

Zdaniem pełnomocnika skarżących uzasadniony jest pogląd, że prac, do których zobowiązano inwestora, w ogóle nie wykonano, zaś sama decyzja o pozwoleniu na użytkowanie została wydana w oparciu o błędne ustalenia faktyczne, a w konsekwencji z naruszeniem art. 7, art. 75 § 1, art. 11 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Pełnomocnik skarżących zaznaczył, że zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem judykatury (vide uchwała NSA z dnia 15 lutego 2010 r., Sygn. akt II FPS 8/09) obowiązkiem sądu administracyjnego pierwszej instancji jest m.in. zbadanie, czy organ administracyjny, dokonując ustalenia stanu faktycznego, nie naruszył przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W ocenie skarżących Sąd I instancji, przyjmując bezkrytycznie stanowisko wyrażone w decyzji z dnia [...] stycznia 2010r. oraz odpowiedzi na skargę z dnia 08 lutego 2010 r. i uznając prawidłowość oceny dowodów dokonanej przez Kujawsko – Pomorskiego WINB, uchybił temu obowiązkowi. Pełnomocnik skarżących podniósł, iż przedstawione zarzuty pozostają w związku z zarzutem naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 59 prawo budowlane. Pełnomocnik skarżących wskazał, że w przypadku gdyby Sąd w sposób prawidłowy ocenił działania organu administracji, doszedłby również do konkluzji, że w wyniku błędnych ustaleń faktycznych doszło także do naruszenia art. 59 Prawa budowlanego i niedopuszczalnym w tym trybie było sankcjonowanie samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu.

Nadto wskazał, iż organ administracji publicznej, rozpatrując sprawę o pozwolenie na użytkowanie, w sytuacji, gdy pomiędzy wybudowanym obiektem a stanem obiektu określonym w decyzjach o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie zachodzi tożsamość przedmiotu (obiekty różnią się co do parametrów technicznych oraz funkcji), winien jest odmówić wydania takiej zgody. Jeżeli zaś to uczynił, decyzja pozwalająca na użytkowanie innego obiektu niż ten, na który inwestor uzyskał pozwolenie na budowę, rażąco narusza art. 59 Prawa budowlanego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

W tym kontekście zwrócić należy uwagę, że w skardze kasacyjnej nie zawarto zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego, a oparto ją wyłącznie na zarzucie naruszenia przepisów prawa postępowania. Zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się do tego, że Sąd I instancji wadliwie przyjął, iż organy administracji dokonały dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i dokonały prawidłowych ustaleń.

Przede wszystkim za chybiony należy uznać zarzut skargi kasacyjnej o naruszeniu art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, 75 § 1, 77 § 1 i 80 k.p.a. przez niewłaściwą kontrolę legalności działania administracji publicznej.

Na wstępie podkreślić należy, iż w warunkach niniejszej sprawy, organ nadzoru budowlanego, po stwierdzeniu, że inwestor, wykonując roboty budowlane, na które posiadał pozwolenie na budowę, w sposób istotny odstąpił od zatwierdzonego projektu budowlanego, zobowiązał inwestora do przedłożenia aktualnego wyciągu z księgi wieczystej nieruchomości, inwentaryzacji budowlanej wraz z orzeczeniem technicznym o możliwości bezpiecznego użytkowania obiektu, protokołów i uzgodnień oraz opinii instytucji i organów oraz inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej. Inwestor wykonał zalecenie organu.

Podstawą wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie było przeprowadzenie kontroli przez organ nadzoru budowlanego w dniu 25 sierpnia 2000r., który uznał, iż J. C. wykonał nałożone na niego decyzją z dnia [...] kwietnia 2000 r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodzkim obowiązki wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia do zgodności z prawem użytkowania budynku magazynowo – garażowego. Jak wynika z akt sprawy B. F. i R. F. byli uczestnikami postępowania, w którym została wydana, jednak nie złożyli odwołania od niej, z czego można wnosić, że akceptowali ją. Podkreślić należy, iż wojewódzki sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i podejmuje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, które to granice wynikają z przeprowadzanego wcześniej postępowania administracyjnego.

W niniejszym postępowaniu Naczelny Sąd Administracyjny, podobnie jak wcześniej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, nie miały możliwości dokonania kontroli prawidłowości wydania decyzji z dnia [...] kwietnia 2000 r. ani tego czy inwestor J. C. rzeczywiście zmienił sposób użytkowania przedmiotowego budynku. Zaznaczyć należy, iż decyzja z dnia [...] kwietnia 2000 r. jest decyzją ostateczną, stanowiącą podstawę wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie z dnia [...] sierpnia 2000 r. i ewentualne wzruszenie tej pierwszej decyzji w drodze wznowienia postępowania lub stwierdzenia jej nieważności, mogłoby umożliwić wzruszenie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie z dnia [...] sierpnia 2000 r. Wobec powyższego stwierdzić należy, iż Sąd I instancji trafnie uznał, że w ramach postępowania o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego nie można sankcjonować samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu.

Zatem należy podzielić pogląd Sądu I instancji, iż w przypadku oceny postępowania dotyczącego decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie nie mogą być brane pod uwagę okoliczności związane z prawidłowością innych decyzji wydanych w procesie inwestycyjnym tj. decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę.

Za niezasadny, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uznać należy również podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 ust. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 59 Prawo budowlane. Kontrola zaskarżonej decyzji administracyjnej przeprowadzona została przez Sąd I instancji prawidłowo i brak jest podstaw do jej kwestionowania. Twierdzenie wnoszących skargę kasacyjną, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy powinien zaskarżoną decyzje uchylić, w realiach niniejszej sprawy nie znajduje uzasadnienia.

Z art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego (w brzmieniu na dzień wydania decyzji z dnia 29 sierpnia 2000 r.) wynika, że właściwy organ administracji wydaje decyzję w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego po protokolarnym stwierdzeniu na miejscu budowy: zgodności wykonania obiektu z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu oraz warunkami pozwolenia na budowę oraz uporządkowaniu terenu budowy. Stwierdzić należy, iż powyższy wymóg na gruncie niniejszej sprawy został spełniony, bowiem organ przeprowadził kontrolę w dniu 25 sierpnia 2000 r., o czym świadczy znajdujący się w aktach administracyjnych protokół (k-152). Ze wskazanego protokołu wynika, że kanały rewizyjne zostały zlikwidowane poprzez zabetonowanie. Wobec czego twierdzenie zawarte w skardze kasacyjnej w tym zakresie należało uznać za nie mające usprawiedliwionych podstaw.

Zauważyć należy, iż zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, Sądowi I instancji nie można zarzucić skutecznie naruszenia omawianego przepisu. Mając na uwadze treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku, stwierdzić bowiem należy, iż zawiera ono wszystkie określone w przytoczonym przepisie elementy, tj. przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska organu odwoławczego, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej jasne wyjaśnienie.

Zauważyć przy tym należy, że wydając wyrok na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd I instancji dokonał jednocześnie oceny wszystkich, mających istotne znaczenie na tym etapie postępowania okoliczności niniejszej sprawy.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie doszedł do przekonania, że argumentacja skarżących co do decyzji o pozwoleniu na użytkowanie jest nieuzasadniona.

Nadto, zaznaczyć należy, iż zakończenie postępowania wnioskowego o pozwolenie na użytkowanie nie wyłącza kompetencji kontrolnych organu nadzoru budowlanego. Natomiast argumenty podniesione w skardze kasacyjnej dotyczące pominięcia przez Sąd I instancji okoliczności, że organy orzekające w niniejszej sprawie nie rozważyły istotnej części dowodów, jakie strona skarżąca przedstawiała w toku postępowania w szczególności oświadczeń stron oraz fotografii mogą mieć znaczenie na etapie postępowania dotyczącego zmiany sposobu użytkowania przedmiotowej inwestycji, które powinno zostać wszczęte z urzędu przez właściwy organ nadzoru budowlanego celem zbadania czy zaistniały przesłanki o których mowa w art. 71 Prawa budowlanego mając na uwadze dowody przedstawione przez skarżącego kasacyjnie w niniejszym postępowaniu.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.