Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 26 września 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 821/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi W. [...] w K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia nieprawidłowości stanu technicznego budynku, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, zasądził na rzecz skarżącej 977 złotych tytułem kosztów postępowania.
W uzasadnieniu wskazał, że decyzją z [...] grudnia 2016r. nr [...] znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] w oparciu o art. 66 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 61 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (Dz. U. z 2016r. poz.290), nakazał W. [...] w K. usunięcie nieprawidłowego stanu technicznego budynku przy ul. M. [...] w K. w zakresie konstrukcji stropu podstrychowego oraz więźby dachowej, poprzez wykonanie następujących robót budowlanych w zakresie konstrukcji stropu podstrychowego ww. obiektu, zgodnie z ekspertyzą techniczną dotyczącą sposobu usunięcia nieprawidłowości stanu technicznego budynku przy ul. M. [...] w K., z 22 sierpnia 2016r. autorstwa mgr inż. R. C., zawierającą Projekt techniczny konstrukcji stropu drewnianego belkowego - strop nieużytkowego poddasza nad lokalem mieszkalnym nr [...] w budynku przy ul. M. [...] w K., z sierpnia 2016r. D. K. tj.: I. wymianę istniejących belek stropowych w zakresie lokalu nr [...] na nowe o przekroju 18x24cm i rozstawie co 84 cm z drewna klasy C24: 1. owinięcie końcówek belek stropowych papą hydroizolacyjną, 2. osadzenie belek stropowych na bruzdach (oparcie na murze min. 15cm) w istniejących ścianach murowanych z cegły pełnej z zastosowaniem podlewki betonowej wyrównującej o grubości min. 50mm z betonu min.
B15 na drobnym kruszywie, 3. odeskowanie stropu od góry deskami grubości 2 cm z folią wysokoparoprzepuszczalną, 4. ocieplenie wełną rozprężną grubości 24cm o odpowiedniej izolacyjności akustycznej i odporności ogniowej, 5. zabezpieczenie wszystkich elementów drewnianych stropu środkami ochrony biologicznej i ogniowej, 6. wykonanie sufitu podwieszanego AMF THERMATEX wraz z warstwą paroizolacji; II. usuniecie warstwy gruzu znad lokalu mieszkalnego nr [...]. Wszystko do dnia 30 czerwca 2017r. o Organ I instancji podał, iż w dniu 15 kwietnia 2016r. uprawnieni inspektorzy przeprowadzili oględziny w terenie w w/w sprawie. W trakcie oględzin dokonano m.in. wizualnej oceny konstrukcji stropu i dachu nad lokalem nr [...] zlokalizowanym w poziomie IV piętra budynku przy ul. M. [...] w K. stwierdzając, iż w pokoju został zdemontowany sufit składający się z desek drewnianych i tynku na trzcinie - widoczne odsłonięte drewniane belki stropowe o zróżnicowanym przekroju o rozpiętości ok. 6,00m i w rozstawach co ok. 85cm.
Na przedmiotowych belkach ułożone były deski, a na nich ułożone cegły (gruz) grubości ok. 8cm. Odsłonięte drewniane belki stropowe w przedmiotowym pokoju posiadają widoczne spękania, widoczne ślady wykonanych obustronnych wzmocnień wykonanych z desek przy podporach — w ok.1/3 rozpiętości belek wsparta jest płatew pośrednia przekazująca obciążenia z krokwi stanowiących konstrukcję dachu. Przedmiotowe belki stropowe wykazują również ugięcie, w dniu kontroli podstemplowane doraźnie stalowymi stemplami. Drewniane belki (w tym płatew pośrednia) noszą ślady zanieczyszczeń i gołębich odchodów. Drewniane belki stropowe ułożone są podłużnie i wsparte na ścianach nośnych. Lokal w chwili obecnej jest nieużytkowany (vide: protokół oględzin k.12-13 akt PINB znak: [...]). Do protokołu oględzin dołączona została dokumentacja fotograficzna (k. 9-11 akt PINB znak: [...]). W dniu [...] maja 2016r. PINB wydał postanowienie nr [...] znak: [...],w którym na mocy art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego zobowiązał W. [...] w K. do przedłożenia w określonym terminie ekspertyzy technicznej przedmiotowego obiektu, określającej sposób usunięcia nieprawidłowości stanu technicznego w/w budynku w zakresie konstrukcji stropu podstrychowego oraz więźby dachowej ww. obiektu (k. 21-22 akt PINB).
Następnie w dniu [...] maja 2016r. organ I instancji wydał postanowienie nr [...] znak: [...], którym odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego znak: [...], wszczętego z urzędu w sprawie nieodpowiedniego stanu technicznego w/w budynku mieszkalnego (k.33 akt PINB znak: [...]). Za pismem z dnia 31 sierpnia 2016r. zarządca budynku przy ul. M. [...] w K. przekazał w imieniu W. [...] żądaną przez PINB ekspertyzę techniczną, sporządzoną 22 sierpnia 2016r. przez Pana R. C. (47-48 akt PINB). Odwołanie złożyła W. [...] w K., zarzucając niewłaściwe zastosowanie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego wobec braku spełnienia przesłanki niewłaściwego użytkowania obiektu, kiedy tymczasem zawalenie stropu było wynikiem ingerencji jednego z właścicieli lokalu tj. M. [...] sp. z o. o. Okoliczności te nie zostały ustalone prawidłowo wobec naruszenia art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 kpa i wobec niepodjęcia odpowiednich czynności. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] znak: [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 104 kpa, art. 66 ust. 1 pkt. 3, art.80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji w części dotyczącej nakazu usunięcie warstwy gruzu, oraz terminu wskazując nowy termin: do dnia 31 października 2017r., a w pozostałym zakresie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu wskazano, iż budynek mieszkalny zlokalizowany na działce nr [...] obr. [...] [...] przy ul. M. [...] w K. znajduje się w niewłaściwym stanie technicznym w zakresie konstrukcji stropu usytuowanego nad lokalem mieszkalnym nr [...]. Potwierdziła to w dniu 15 kwietnia 2016r. kontrola - oględziny w w/w budynku stwierdzająca określone nieprawidłowości stanu technicznego drewnianej konstrukcji przedmiotowego stropu. Nadto ekspertyza dotycząca wpływu wykonanych robót budowlanych w lokalu nr [...] na przy ulicy M. [...] sporządzona w listopadzie 2015r. przez rzeczoznawcę Z. D. (k.1-19 akt PINB znak: [...]), iż przedmiotowy strop znajduje się w złym stanie technicznym zagrażającym zawaleniem.
Dodatkowo na strychu zalegają śmieci oraz nawarstwione warstwy ptasich odchodów (vide: strona 5 ekspertyzy k. 18). Dopuszczalne momenty zginające, siły poprzeczne i ugięcia są znacznie przekroczone. Strop nie jest w stanie przenieść narzuconych mu obciążeń. Konstrukcja stropu drewnianego jest nadwyrężona. Inwentaryzacja wykazała załamanie się belek stropowych (...) oraz ślady wzmocnień stropu poprzez podbijanie desek" (vide: strona 14 ekspertyzy). W wyniku odsłonięcia warstw stropowych ujawniono następujące wady konstrukcyjne stropu: istniejące przekroje belek stropowych są niewystarczające do przeniesienia występujących obciążeń, stan belek stropowych jest zły, drewno spękane. Widoczne ślady wykonywanych wcześniej wzmocnień konstrukcji. Belki stropowe były nadbijane obustronnie deskami. Roboty te zostały wykonane niechlujnie - prawdopodobnie było to zabezpieczenie tymczasowe (...)"(vide: strona 19 ekspertyzy k. 15).
W podsumowaniu jednoznacznie wskazano, że budynek wymaga bardzo pilnej interwencji i należy wykonać całkowita wymianę zniszczonych belek" (vide: strona 22 ekspertyzy k. 14). Potwierdziła to ekspertyza techniczna sporządzona 22 sierpnia 2016r. przez R. C.. W ocenie organu spełnione zostały przesłanki z art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. [...]WINB w [...] uznał, że brak jest podstaw do nakazywania robót określonych w punkcie II sentencji skarżonej decyzji i usunięcie warstwy gruzu znad lokalu mieszkalnego nr [...], skoro konstrukcja stropu nad lokalem nr [...] w budynku przy ul. M. [...] w K. nie wykazuje żadnych nieprawidłowości stanu technicznego (brak jakichkolwiek odkształceń stropu, brak zagrożenia związanego z jego dalszym użytkowaniem) to zgodzić się należy z jednym z zarzutów zawartych w odwołaniu, że nieuprawnionym było w ramach przyjętej przez Organ I instancji podstawy prawnej skarżonej decyzji (art. 66 Prawa budowlanego) obciążenie odwołującej się w/w obowiązkiem. [...]WINB w [...] wskazał także, iż jako zobowiązana do wykonania nałożonych obowiązków prawidłowo wskazana została W. [...] [...] w K., a to wobec treści art. 61 ustawy Prawo budowlane - wyłącznie właściciel (wszyscy współwłaściciele) lub zarządca obiektu budowlanego może zostać adresatem decyzji nakazowej wydanej w oparciu o przepis art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Jeżeli sprawa dotyczy części wspólnych obiektu W. winna zostać adresatem nakazu wykonania obowiązków wynikających z art. 66 w zw. z art.
- 61. Stropy jako jeden z elementów konstrukcyjnych budynku (podobnie jak fundamenty, ściany konstrukcyjne, przewody kominowe, dach) należą do części wspólnych budynku i żaden właściciel wyodrębnionego lokalu mieszkalnego nie ma do nich indywidualnego tytułu prawnego. Sam fakt, że strop znajduje się wyłącznie nad jakimś lokalem mieszkalnym (stanowiąc sufit dla tego lokalu) nie przesądza o przynależności tego elementu budynku do tego lokalu w znaczeniu prawnym, co potwierdza wyrok WSA w Krakowie z dnia 19 maja 2016r. sygn. akt II SA/Kr 335/16 (por. także wyroki WSA we Wrocławiu z dnia 20 marca 2007r. sygn. akt II SA/Wr 818/06 oraz z dnia 28 kwietnia 2015r. Nadto wybór w/w podmiotu jako zobowiązanego do wykonania nałożonych obowiązków nie przesądza kogo będą obciążały koszty związane z wykonaniem nakazanych robót budowlanych. Rozstrzyganie sporów między właścicielem budynku a innymi podmiotami co do tego kto i w jakiej wysokości powinien ponosić koszty związane z wykonaniem robót budowlanych nakazanych decyzjami uprawnionych organów administracji publicznej należy do sądów powszechnych. Kwestia działań M. [...] Sp. z o.o. które przyczyniły się do wystąpienia awarii (częściowego zawalenia się) przedmiotowego stropu, na co jednoznacznie wskazuje znajdujące się w aktach niniejszej sprawy opracowanie Z. D., czy też ekspertyza techniczna R. C. nie wyłączają tego, iż także liczne nieprawidłowości przedmiotowego stropu (np. spękania i ugięcia belek stropowych, nie fachowo wykonane wzmocnienia konstrukcji stropu, dociążenie stropu zalegającym gruzem i śmieciami, zanieczyszczenie drewnianej konstrukcji odchodami ptasimi co przyspiesza korozję biologiczną drewna) wynikły z jego zużycia technicznego na skutek upływu czasu, braku prawidłowej konserwacji i niewłaściwego użytkowania (przeciążenia). Ponadto w postępowaniu mającym na celu kontrolę prawidłowości utrzymania obiektu budowlanego, zmierzającym do usunięcia nieprawidłowości w tym zakresie (tak jak niniejsze postępowanie), organ administracji nie bada przyczyn, które doprowadziły do tego, że obiekt jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu lub bezpieczeństwu mienia, jak i kto ponosi odpowiedzialność za tenże stan. Ujawniając taki stan organ nadzoru budowlanego zobligowany jest natomiast skierować nakaz usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości do właściciela bądź zarządcy budynku. Nałożenie obowiązku usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w żadnym razie nie jest powiązane z przyczynami powodującymi powstanie przesłanek zastosowania nakazu. Na zastosowanie nakazu nie wpływa też okoliczność, czy i w jakim stopniu adresat decyzji jest winny powstania przesłanek zobowiązujących organ nadzoru budowlanego do wszczęcia postępowania i zakończenia go odpowiednim nakazem. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję złożyła W. [...] w K., powtarzając zarzuty zawarte w odwołaniu. W uzasadnieniu zarzutów podkreślono błędne zastosowanie art. 66 prawa budowlanego ww. sytuacji gdy stan faktyczny niniejszej sprawy nie wyczerpuje jego hipotezy, stwierdzone przez Organ l - instancji nieprawidłowości w zakresie stanu budynku, nie stanowią konsekwencji niewłaściwego użytkowania obiektu, nie powstały w skutek zużycia jego elementów, pogorszenia substancji, czy braku dbałości o stan techniczny. Stan przedmiotowego stropu jest wynikiem przeprowadzonych przez M. [...] Sp. z o.o. remontów. Podano iż strop nad innymi lokalami pomimo tej samej technologii nie nosi uszkodzeń. Obowiązkiem przywrócenia stanu poprzedniego winna być ta spółka. Wniesiono o uchylenie decyzji obu instancji i zasądzenie kosztów. W odpowiedziach na skargę organ i uczestnik wnieśli o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w merytorycznym uzasadnieniu wyroku podał, że skarga zasługuje na uwzględnienie z powodu naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego (art. 66 ust. 1a prawa budowlanego) oraz przepisów postępowania (art. 7, art. 77, art. 80 kpa) w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazał, że rozważania organu przedstawione w uzasadnieniu decyzji byłyby trafne, ale przed nowelizacją art. 66 prawa budowlanego dokonaną przez art. 2 pkt. 2 ustawy z dnia 10 września 2015 r. (Dz.U.2015.1549) zmieniającej ustawę prawo budowlane z dniem 7 stycznia 2016 r. Z chwilą dodania do art. 66 prawa budowlanego ust. 1a, poglądy te, w tym wynikające z powołanych przez organ orzeczeń, straciły aktualność. Obowiązujący od 7 stycznia 2016 roku, a zatem mający zastosowanie w sprawie art. 66 ust. 1a prawa budowlanego stanowi, że: "w przypadku stwierdzenia nieuzasadnionych względami technicznymi lub użytkowymi ingerencji lub naruszenia wymagań dotyczących obiektu budowlanego, których charakter uniemożliwia lub znacznie utrudnia użytkowanie go do celów mieszkalnych, organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie skutków ingerencji lub naruszeń lub przywrócenie stanu poprzedniego. Decyzja podlega natychmiastowemu wykonaniu i może być ogłoszona ustnie". Przeoczenie przez organ tej nowelizacji i nieuwzględnienie w/w przepisu w okolicznościach niniejszej sprawy, stanowi istotną wadę zaskarżonych decyzji. W świetle powyższego przepisu, poglądy zawarte w decyzji, że w niniejszym postępowaniu, zmierzającym do usunięcia nieprawidłowości obiektu budowlanego, organ administracji nie bada przyczyn, które do tego doprowadziły, jak i tego kto ponosi odpowiedzialność za tenże stan, a nałożenie obowiązku usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w żadnym razie nie jest powiązane z przyczynami powodującymi powstanie przesłanek zastosowania nakazu, były oczywiście błędne. Jak bowiem w sposób nie budzący wątpliwości wynika z akt administracyjnych, w szczególności znajdujących się w nich ekspertyz (co zresztą organ ustalił tyle, że bez należytej precyzji), aktualny zły stan stropu podstrychowego w przedmiotowym budynku nad lokalem nr [...], przynajmniej częściowo jest wynikiem robót budowlanych wykonanych przez M. [...] Sp. z o.o. Dlatego w ponownie prowadzonym postępowaniu organ uzupełni dotychczas zebrany materiał dowodowy, celem jednoznacznego ustalenia przyczyn złego stanu technicznego stropu nad lokalem nr [...]. W zależności od dokonanych ustaleń skieruje stosowne nakazy, uwzględniając aktualną treść art. 66 prawa budowlanego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi i jej oddalenie, ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, jak również o zasądzenie koszów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017r. poz. 1369 z późn.zm.) naruszenie prawa materialnego, a mianowicie: - art. 145§ 1 pkt 1 lit a ppsa w zw. art. 66 ust. 1a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz.U. 2017 r. poz. 1332 ze zm.) i zwana później ustawą Prawo budowlane) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że z chwilą wejścia w życie art. 66 ust. 1a błędne są poglądy zawarte w uchylonych decyzjach organów nadzoru budowlanego, iż w postępowaniu zmierzającym do usunięcia nieprawidłowości obiektu budowlanego, organ administracji nie bada przyczyn, które do tego doprowadziły, jak i tego kto ponosi odpowiedzialność za tenże stan, a nałożenie obowiązku usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w żadnym razie nie jest powiązane z przyczynami powodującymi powstanie przesłanek zastosowania nakazu, podczas gdy z dyspozycji art. 66 ust. 1 ust. 1 a ustawy Prawo budowlane wynika, że ma on jedynie zastosowanie w przypadku nieuzasadnionej względami technicznymi lub użytkowymi ingerencji lub naruszenia wymagań dotyczących obiektu budowlanego, których charakter uniemożliwia łub znacznie utrudnia użytkowanie go do celów mieszkalnych, natomiast nie ma on zastosowania do usunięcia wszystkich nieprawidłowości stanu technicznego, a zwłaszcza tych spowodowanych nienależytym stanem technicznym części wspólnych budynku, wskutek zaniedbań zarządcy obiektu.
- - art. 145§ 1 pkt 1 lit a ppsa w zw. z art. 66 ust. 1a ustawy Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że winien być on zastosowany w sprawie, podczas gdy stan faktyczny sprawy, a zwłaszcza działanie M. [...] Sp. z o.o. - właściciela lokalu nr [...] w budynku przy ul. M. [...] w K. nie spełnia przesłanek wynikających z art. 66 ust. 1 a, bowiem przedmiotowemu działaniu nie można przypisać cech nieuzasadnionej względami technicznymi lub użytkowymi ingerencji lub naruszenia wymagań dotyczących obiektu budowlanego, których charakter uniemożliwia lub znacznie utrudnia użytkowanie go do celów mieszkalnych.
Ponadto, stosownie do treści art. 174 pkt 2 ppsa zarzucono naruszenie prawa procesowego, a mianowicie:
- - naruszenie art. 145§ 1 pkt 1 lit a ppsa w zw. z art.66 ust. 1a ustawy Prawo budowlane poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 145§ 1 pkt 1 lit a ppsa polegające na tym, że przepis ten został zastosowany przez WSA w Krakowie w stanie faktycznym i prawnym, w którym nie powinien być zastosowany, wskutek czego Sąd wyrokiem uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję twierdząc, że zostały one wydane z naruszeniem art. 66 ust. la ustawy Prawo budowlane, gdyż w ocenie Sądu organy przeoczyły i nieuwzględniły w/w przepisu w okolicznościach niniejszej sprawy, co stanowi istotną wadę decyzji jak również błędne są poglądy, że w postępowaniu zmierzającym do usunięcia nieprawidłowości obiektu budowlanego organ administracji nie bada przyczyn, które do tego doprowadziły i jak i tego kto ponosi odpowiedzialność za tenże stan, podczas gdy: przeprowadzona przez organ analiza zgromadzonego materiału dowodowego wykazała, że w niniejszej sprawie nie ma zastosowania art. 66 ust. 1a ustawy Prawo budowlane, bowiem właścicielowi lokalu nr [...] nie można przypisać nieuzasadnionej względami technicznymi lub użytkowymi ingerencji lub naruszenia wymagań dotyczących obiektu budowlanego, których charakter uniemożliwia lub znacznie utrudnia użytkowanie go do celów mieszkalnych, natomiast awaria (częściowe zawalenie stropu) nad lokalem nr [...] nastąpiła nie tylko na skutek ingerencji właściciela przedmiotowego lokalu, ale także w znacznej mierze na skutek nieprawidłowego stanu technicznego konstrukcji drewnianej stropu, wynikającego niewątpliwie z jego znacznego zużycia technicznego na skutek upływu czasu, braku prawidłowej i systematycznej konserwacji, a także niewłaściwego użytkowania - przeciążenia, co zostało szeroko przedstawione i wywiedzione w uzasadnieniu uchylonej decyzji, Sąd nie wskazał w uzasadnieniu wyroku jak należy zinterpretować art. 66 ust 1a ustawy Prawo budowlane i na czym miałoby polegać uchybienie organów, w sytuacji jego niezastosowania przez organy w niniejszej sprawie,
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w związku z art. z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107§3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r. poz. 1257) zwanej dalej Kpa) polegające na tym, że przepis ten został zastosowały w stanie faktycznym i prawnym, w którym nie powinien zostać zastosowany, a w konsekwencji Sąd uchylił zaskarżoną decyzję organu odwoławczego i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji w sytuacji, gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy jest kompletny i daje podstawę do wydania tych decyzji, a w szczególności dokonana analiza zgromadzonego materiału dowodowego dowodzi, że podstawą nałożenia obowiązku winien być art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, a adresatem obowiązku usunięcia nieprawidłowości stanu technicznego budynku przy ul. M. [...] w K. w zakresie konstrukcji stropu pod strychowego oraz więźby dachowej winna być W. [...] w K.
- - naruszenie art. 151 ppsa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że art. 151 ppsa nie został zastosowany pomimo, iż w stanie faktycznym i prawnym sprawy zaistniały podstawy do jego zastosowania i oddalenia skargi,
- - naruszenie przepisu art. 141 § 4 ppsa poprzez brak w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, wyjaśnienia podstawy prawnej, jasnych i przekonywujących motywów stanowiących konsekwentną i logiczną całość, pozwalających na jednoznaczne ustalenie przesłanek, jakimi kierował się Sąd I instancji podejmując zaskarżone orzeczenie,
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona wskazała, że celem organów nadzoru budowlanego jest między innymi eliminowanie z przestrzeni urbanistycznej przypadków obiektów mogących negatywnie wpływać na otoczenie i naruszać zasady bezpieczeństwa, zarówno podczas ich użytkowania, jak i podczas przebywania w ich sąsiedztwie. Stosownie do treści art. 66 ustawy Prawo budowlane w przypadku stwierdzenia, że dany obiekt budowlany może zagrażać życiu łub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, względnie jest w nieodpowiednim stanie technicznym albo powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia, organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Możliwe jest jednoczesne wprowadzenie zakazu użytkowania obiektu budowlanego, którego dotyczy nakaz usunięcia nieprawidłowości.
W przypadku zagrożenia życia lub zdrowia nakaz taki może być wprowadzony ustnie i jest natychmiastowo wykonalny, co stanowi istotny, lecz niezmiernie potrzebny, wyjątek od zasady pisemności w postępowaniu administracyjnym. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] podkreślił, że w związku z działalnością tzw. czyścicieli kamienic - tj. osób, które pośrednio wywierały na lokatorów presję w celu zmuszenia ich do opuszczenia mieszkań, doszło do uchwalenia ustawy z dnia 10 września 2015 r. o zmianie ustawy - Kodeks karny, ustawy - Prawo budowlane oraz ustawy - Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia (Dz.U. z 2015 r. poz. 1549). Wspomnianą ustawą w art. 66 dodano ustęp 1 a, na mocy którego w przypadku stwierdzenia nieuzasadnionych względami technicznymi lub użytkowymi ingerencji łub naruszenia wymagań dotyczących obiektu budowlanego, których charakter uniemożliwia lub znacznie utrudnia użytkowanie go do celów mieszkalnych, organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie skutków ingerencji lub naruszeń lub przywrócenie stanu poprzedniego.
Przepis ma umożliwić lokatorom budynków mieszkalnych obronę w przypadkach podjęcia przez tzw. czyścicieli kamienic działań uniemożliwiających użytkowanie posiadanych przez lokatorów lokali. Działania te bardzo często polegały na wywieraniu na lokatorów presji np. poprzez odłączenie w mieszkaniach prądu, wody, gazu lub innych mediów, zamurowywanie okien lub drzwi, albo rozpoczęcie prac "remontowych", które trwają od wczesnych godzin rannych do późnych godzin wieczornych. Organ nadzoru budowlanego w przypadku stwierdzenia w/w przesłanek nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie skutków ingerencji lub naruszeń lub przywrócenie stanu poprzedniego. Decyzja organu nadzoru budowlanego podlega natychmiastowemu wykonaniu i może być ogłoszona ustnie. Organ skarżący kasacyjnie podkreślił, że zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy Prawo budowlane obiekt budowlany należy użytkować w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej, w szczególności w zakresie związanym z wymaganiami, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 1-7 ustawy Prawo budowlane.
Wymagania, o których mowa, dotyczą między innymi konieczności zapewnienia warunków użytkowych zgodnych z przeznaczeniem obiektu, w szczególności w zakresie zaopatrzenia w wodę i energię elektryczną oraz, odpowiednio do potrzeb, w energię cieplną i paliwa, przy założeniu efektywnego wykorzystania tych czynników (art. 5 ust. 1 pkt 2 lit. a). Stosownie do art. 61 pkt i ustawy Prawo budowlane, obowiązek utrzymywania i użytkowania obiektu zgodnie z zasadami określonymi w art. 5 ust. 2 przedmiotowej ustawy ciąży na właścicielu lub zarządcy tego obiektu. Z uwagi na powyższe, obiekty budowlane powinny być w czasie ich użytkowania poddawane przez właściciela lub zarządcę kontroli także w przypadku zgłoszenia przez osoby zamieszkujące lokal mieszkalny znajdujący się w obiekcie budowlanym o dokonaniu nieuzasadnionych względami technicznymi lub użytkowymi ingerencji lub naruszeń, powodujących, że nie są spełnione warunki określone w art. 5 ust. 2 (art. 62 ust. 1 pkt 4a ustawy Prawo budowlane).
Kontrolę, o której mowa w ust. 1 pkt 4a, właściciel lub zarządca jest zobowiązany przeprowadzić w terminie 3 dni od otrzymania zgłoszenia (art. 62 ust. 2a ustawy Prawo budowlane). Natomiast zgodnie z art. 66 ust. 1 a, o którym mowa była już powyżej, w przypadku stwierdzenia nieuzasadnionych względami technicznymi lub użytkowymi ingerencji lub naruszenia wymagań dotyczących obiektu budowlanego, których charakter uniemożliwia lub znacznie utrudnia użytkowanie go do celów mieszkalnych, organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie skutków ingerencji lub naruszeń lub przywrócenie stanu poprzedniego. Decyzja podlega natychmiastowemu wykonaniu i może być ogłoszona ustnie. Ze względu na powyższe okoliczności art. 66 ust. 1 a ustawy Prawo budowlane będzie miał zastosowanie jedynie w najcięższych przypadkach. W rozpatrywanej sprawie natomiast, ze zgromadzonego materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że prowadzone, przez M. [...] Sp. z o.o., w sposób nieprawidłowy roboty budowlane przyczyniły się do wystąpienia awarii - częściowego zawalenia się przedmiotowego stropu, na co jednoznacznie wskazuje znajdujące się w aktach niniejszej sprawy opracowanie autorstwa rzeczoznawcy budowlanego Pana mgr inż.
Z. D., czy też ekspertyza techniczna z 22 sierpnia 2016r. autorstwa Pana mgr inż. R. C. Zgromadzony materiał dowodowy w tym protokół oględzin przeprowadzonych przez PINB w dniu 15 kwietnia 2016r. jak i opracowanie rzeczoznawcy budowlanego Pan mgr inż. Z. D. jednoznacznie wskazują także na liczne nieprawidłowości przedmiotowego stropu (np. spękania i ugięcia belek stropowych, nie fachowo wykonane wzmocnienia konstrukcji stropu, dociążenie stropu zalegającym gruzem i śmieciami, zanieczyszczenie drewnianej konstrukcji odchodami ptasimi co przyspiesza korozję biologiczną drewna) wynikające niewątpliwie z jego zużycia technicznego na skutek upływu czasu, braku prawidłowej konserwacji i niewłaściwego użytkowania (przeciążenia).
Ponadto organ skarżący kasacyjnie wskazał, że w postępowaniu mającym na celu kontrolę prawidłowości utrzymania obiektu budowlanego, zmierzającym do usunięcia nieprawidłowości w tym zakresie (tak jak niniejsze postępowanie), organ administracji nie bada przyczyn, które doprowadziły do tego, że obiekt jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu lub bezpieczeństwu mienia, jak i kto ponosi odpowiedzialność za tenże stan. Ujawniając taki stan organ nadzoru budowlanego zobligowany jest natomiast skierować nakaz usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości do właściciela bądź zarządcy budynku.
Ponadto prowadzone przez właściciela lokalu nr [...] roboty budowlane miały na celu przystosowanie lokalu dla potrzeb jego właściciela. Natomiast z faktu, że były one prowadzone w sposób nieprawidłowy nie sposób wywieść i przypisać inwestorowi, że jego działanie było działaniem celowym, zmierzającym do naruszenia wymagań dotyczących budynku przy ul. M. [...] w K., których charakter uniemożliwia lub znacznie utrudnia użytkowanie go do celów mieszkalnych. Tym samym zdaniem organu skarżącego kasacyjnie wskazany przez WSA w Krakowie art. 66 ust. 1a ustawy Prawo budowlane w przedmiotowej sprawie nie miał zastosowania.
Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów procedury organ skarżący kasacyjne podniósł, że WSA w Krakowie nie przeprowadził prawidłowej kontroli legalności skarżonej decyzji. Sąd I instancji eliminując z obrotu prawnego na podstawie art. 145§ 1 pkt 1 lit. a i c ppsa zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ja decyzję organu I instancji podniósł, że organ naruszył przepisy prawa materialnego (art. 66 ust. 1 a ustawy Prawo budowlane) oraz przepisy postępowania (art. 7, art. 77, art. 80 Kpa) w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadniając stawiane organom zarzuty w uzasadnianiu wyroku Sąd wskazał, że rozważania organu przedstawione w uzasadnieniu decyzji były trafne, ale przed nowelizacją art. 66 prawa budowlanego dokonaną przez art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 10 września 2015r., (Dz. U. 2015.1549) zmieniającej ustawę Prawo budowlane z dniem 7 stycznia 2016r., bowiem z chwilą dodania do art. 66 prawa budowlanego ust. la poglądy te wynikające z przywołanych przez organ orzeczeń straciły aktualność.
Zdaniem Sądu przedmiotowy przepis ma zastosowanie w sprawie, a przeoczenie przez organ tej nowelizacji i nieuwzględnienie w/w przepisu w okolicznościach niniejszej sprawy stanowi istotną wadę zaskarżonych decyzji. Organ skarżący kasacyjne nie zgadza się z Sądem I instancji, iż w/w przesłanki w kontekście zgromadzonego materiału sprawy uzasadniały zastosowanie konstrukcji prawnej z art. 145§ 1 pkt 1 lit a i c ppsa. W przedmiotowej sprawie przeprowadzona przez organ analiza zgromadzonego materiału dowodowego wykazała, że będzie miał zastosowanie art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, a adresatem obowiązku usunięcia nieprawidłowości stanu technicznego budynku przy ul. M. [...] w K. w zakresie konstrukcji stropu pod strychowego oraz więźby dachowej winna być W. [...] w K.. Wyjaśniono ponadto, że prowadzone przez M. [...] Sp. z o.o. w sposób nieprawidłowy roboty budowlane przyczyniły się do wystąpienia awarii (częściowego zawalenia się) przedmiotowego stropu, przy jednoznacznym wykazaniu licznych nieprawidłowości stropu (np. spękania i ugięcia belek stropowych, niefachowo wykonane wzmocnienia konstrukcji stropu, dociążenie stropu zalegającym gruzem i śmieciami, zanieczyszczenie drewnianej konstrukcji odchodami ptasimi co przyspiesza korozję biologiczną drewna) wynikających z jego zużycia technicznego na skutek upływu czasu, braku prawidłowej konserwacji i niewłaściwego użytkowania (przeciążenia).
Ponadto wskazano, że w postępowaniu mającym na celu kontrolę prawidłowości utrzymania obiektu budowlanego, zmierzającym do usunięcia nieprawidłowości w tym zakresie (tak jak niniejsze postępowanie), organ administracji nie bada przyczyn, które doprowadziły do tego, że obiekt jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu lub bezpieczeństwu mienia, jak i kto ponosi odpowiedzialność za tenże stan. Ujawniając taki stan organ nadzoru budowlanego zobligowany jest natomiast skierować nakaz usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości do właściciela bądź zarządcy budynku. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] podniósł, że w uzasadnieniu wyroku WSA w Krakowie nie uzasadnił swego zarzutu o naruszeniu, przez organy nadzoru budowlanego przepisów postępowania administracyjnego i nie wskazał jakie okoliczności nie zostały wyjaśnione, ani na czym konkretnie polega naruszenie wskazanych przepisów.
Brak jest wskazania przez Sąd: jaka czynność, zdaniem Sądu, nie została podjęta celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (art. 7 Kpa), na czym polega brak wyczerpującego zabrania i rozpatrzenia materiału dowodowego (art. 77 § 1 Kpa), oraz na czym polega, zdaniem Sądu, brak oceny, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 Kpa). W rozpoznawanej sprawie wydanie przez organ odwoławczy decyzji było poprzedzone dokładnym opisem stanu faktycznego sprawy oraz obszernym wyjaśnieniem podstawy prawnej oraz motywów, którymi kierował się organ podejmując rozstrzygniecie. W uzasadnieniu wyroku brak jest wskazania przez Sąd interpretacji, wykładni przepisu 66 ust. 1 a ustawy Prawo budowlane, zwłaszcza w kontekście zastosowania w/w przepisu w stanie faktyczno - prawnym rozpatrywanej sprawy, brak jest uzasadnienia dlaczego przedmiotowy przepis winien być zastosowany, jak również wyjaśnienia stawianych organom zarzutów, że w związku z nowelizacją art. 66 ustawy Prawo budowlane błędne są poglądy że w postępowaniu zmierzającym do usunięcia nieprawidłowości obiektu budowlanego organ administracji nie bada przyczyn, które do tego doprowadziły, jak i tego kto ponosi odpowiedzialność za tenże stan.
W uzasadnieniu wyroku Sąd nie uzasadnił, dlaczego uważa, że w niniejszej sprawie należało zastosować art. 66 ust. 1a ustawy Prawo budowlane. Ograniczył się tylko do stwierdzenia, że organ przeoczył i nie uwzględnił nowelizacji przepisu art. 66 ustawy Prawo budowlane, zanegował, bez własnych wyjaśnień poglądy zawarte w uchylanych decyzjach, oraz wskazał na uzupełnienie materiału dowodowego w zakresie, który został już przez organy nadzoru budowlanego dostatecznie i wszechstronnie wyjaśniony. Sąd nie wskazał w uzasadnieniu wyroku na czym miałoby polegać uchybienie w zakresie stosowania przepisów procedury administracyjnej przez organy, jakie istotne okoliczności dla sprawy nie zostały wyjaśnione i czym uchybiają uzasadnienia uchylonych decyzji. Powyższe świadczy także, że zaskarżony wyrok wydany został ponadto z uchybieniem art. 141 § 4 ppsa, jako, że analiza skarżonego wyroku nie pozwala na prześledzenie toku rozumowania Sądu i poznania motywów jakimi się kierował, stanowiących konsekwentną i logiczną całość i nie zawiera on jednoznacznych wskazań co do dalszego postępowania, a zaprezentowana przez Sąd I instancji ocena prawna jest niepełna i lakoniczna.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną W. [...] w K. wniosła o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania przez sądem II - instancji, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych. Zdaniem W. Sąd I - instancji w sposób prawidłowy przyjął, iż zmiana treści art. 66 ustawy - prawo budowlane poprzez dodanie ust. 1a determinuje - odmiennie niż dotychczas - konieczność poczynienia przez organy administracyjne działań zmierzających do ustalenia przyczyny nieprawidłowego stanu technicznego. Ustalenie przyczyny nieprawidłowego stanu technicznego budynku pozwoli nie tylko na poprawne określenie podstawy prawnej dla wykonania nałożonego decyzją organu obowiązku, ale również jest niezbędne dla określenia rodzaju koniecznych do podjęcia czynności oraz podmiotu zobowiązanego do ich wykonania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skargę kasacyjną należało uwzględnić z uwagi na zasadność zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.
Stosownie do treści art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak szczegółowego odniesienia się przez wojewódzki sąd administracyjny do wszystkich zarzutów zawartych w skardze i skoncentrowanie się tylko na istotnych kwestiach, nie jest wadliwe, o ile to te kwestie mają znaczenie dla rozstrzygnięcia, a wątki pominięte mają jedynie charakter uboczny i nie rzutują na wynik sprawy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2004 r., sygn. akt FSK 2633/04). Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. zobowiązuje bowiem Sąd do rozważenia w uzasadnieniu orzeczenia wszystkich zarzutów strony oraz stanowisk pozostałych stron, jeżeli mogą one mieć wpływ na wynik sprawy, a zatem do zarzutów istotnych. Brak natomiast powołania lub zajęcia stanowiska przez Sąd w stosunku do zarzutów, wprawdzie podniesionych w skardze, ale nie mających znaczenia dla rozstrzygnięcia, nie może być traktowany jako uchybienie określone w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że art. 141 § 4 p.p.s.a. można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia.
W niniejszej sprawie uzasadnienie wyroku Sądu wojewódzkiego jest wyjątkowo skrótowe i lakoniczne, a motywy zdawkowe i niezrozumiale. Sąd I instancji wskazał, że "skarga zasługuje na uwzględnienie z powodu naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego (art. 66 ust. 1a prawa budowlanego) oraz przepisów postępowania (art. 7, art. 77, art. 80 kpa) w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy". Z uzasadnienia nie wynika jednak jakie okoliczności nie zostały przez organy orzekające wyjaśnione ani też na czym polega naruszenie wskazanych przepisów procesowych. Nakładając na W. [...] w K. obowiązki usunięcia nieprawidłowego stanu technicznego budynku organy nadzoru budowlanego miały na uwadze przeprowadzone w dniu 15 kwietnia 2016 r. przez uprawnionych inspektorów oględziny, ekspertyzę techniczną z 22 sierpnia 2016 r. R. C. i opracowanie Z. D.. Zupełnie zatem nie wiadomo na czym zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie polega brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz na czym polega brak oceny czy dana okoliczność została udowodniona.
Należy przypomnieć, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] [...] wszczął postępowanie administracyjne z urzędu w sprawie stanu technicznego budynku przy ul M. [...]. Podstawą orzekania organów nadzoru budowlanego był art. 66 ust. 1 pkt. 3 prawa budowlanego t.j. nieodpowiedni stan techniczny obiektu budowlanego. Rolą sądu I instancji było zatem skontrolowanie czy w tak ustalonym stanie faktycznym wskazany przepis ma zastosowanie czy też nie i czy nałożone na stosowny podmiot obowiązki usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości są zasadne.
Sąd wojewódzki natomiast nie poddał kontroli zaskarżonej decyzji wydanej na podstawie wskazanego wyżej przepisu ustawy prawo budowlane, a jedynie wskazał w uzasadnieniu wyroku, że "przeoczenie przez organ" nowelizacji art. 66 prawa budowlanego dokonanej przez art. 2 pkt. 2 ustawy z dnia 10 września 2015 r. (Dz.U.2015.1549) zmieniającej ustawę prawo budowlane z dniem 7 stycznia 2016 r. i nie uwzględnienie dodanego tą nowelizacją artykułu 61 ust. 1 a w okolicznościach niniejszej sprawy stanowi istotną wadę zaskarżonych decyzji.
Taka argumentacja sądu I instancji jest niejasna, brak jest wskazania dlaczego zastosowany przez organy tryb art. 66 ust. 1 pkt. 3 prawa budowlanego nie ma zastosowania w tak ustalonym stanie faktycznym i dlaczego ust.1 a art. 66 winien być zastosowany w przedmiotowej sprawie.
Powyższe okoliczności stanowią o uchybieniu przepisowi art. 141 § 4 p.p.s.a. gdyż analiza uzasadnienia wyroku nie pozwala na prześledzenie toku rozumowania sądu wojewódzkiego i motywów jakimi kierował się wydając zaskarżony skargą kasacyjną wyrok, nie zawiera ono oceny odnoszącej się co do istoty sprawy. Uniemożliwia to dokonanie kasacyjnej kontroli trafności rozstrzygnięcia zawartego w sentencji wyroku. Należy pamiętać, że szczególne znaczenie jakie przypisuje się uzasadnieniu wyroku wynika stąd, że stanowi ono odzwierciedlenie dokonania przez sąd administracyjny oceny zgodności z prawem rozstrzygnięcia organu administracji publicznej. Treść uzasadnienia wyroku winna zatem potwierdzać proces badania przez sąd legalności zaskarżonego do sadu rozstrzygnięcia organu administracji.
W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 wyroku. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego znajduje uzasadnienie w przepisie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.
Skarga kasacyjna został rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.