Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 listopada 2006 r. oddalił skargę "[...]" z o.o. w G. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] maja 2006 r., którym uchylono postanowienie Wojewody P. z [...] czerwca 2005 r. o odmowie uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy wiatrowej i przekazano sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.
Z uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji wynikają następujące istotne okoliczności sprawy.
Postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy toczy się przed Dyrektorem Urzędu Morskiego w S. od [...] kwietnia 2004 r. Dotyczy ono inwestycji polegającej na budowie na polskim obszarze morskim, w sąsiedztwie miejscowości R., w odległości [...] km od brzegu, 37 siłowni wiatrowych o wysokości od 98 do 140 m, zajmujących powierzchnię [...] km2.
Wojewoda P., działając jako organ ochrony środowiska, uzgadniający w ramach postępowania w sprawie oceny oddziaływania tego przedsięwzięcia na środowisko decyzję o warunkach zabudowy, postanowieniem z dnia [...] czerwca 2005 r. odmówił uzgodnienia, gdyż przedłożony raport oddziaływania na środowisko nie posiadał wystarczających informacji na temat oddziaływania planowanej inwestycji na gatunki chronione w ramach Europejskiej Sieci Ekologicznej Natura 2000 na dwóch obszarach, określonych zgodnie z nazwami przyjętymi w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 21 lipca 2004 r. w sprawie obszarów specjalnej ochrony ptaków Natura 2000, jako [...] oraz [...].
Uzasadniając swoje postanowienie z [...] maja 2005 r. Minister Środowiska zaznaczył, że w sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy Prawo ochrony środowiska w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją dokonaną ustawą z 18 maja 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska, stosownie do art. 19 ust. 1 tej ustawy, gdyż skarżący w piśmie z [...] grudnia 2005 r. oświadczył, że chce skorzystać z możliwości, którą daje ten przepis. Minister Środowiska wyjaśnił, że według dotychczas obowiązujących przepisów ustaw Prawo ochrony środowiska i o ochronie przyrody dla planowanej inwestycji powinny być przeprowadzone dwa niezależne postępowania w zakresie ochrony środowiska, mianowicie jedno przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy, drugie przed wydaniem zezwolenia w trybie art. 33 ustawy o ochronie przyrody. Przedmiotem niniejszego postępowania jest jednakże, jak zaznaczył, wyłącznie uzgodnienie w zakresie wymagań ochrony środowiska, a nie rozstrzyganie o wszelkich kwestiach związanych z zamierzoną inwestycją.
Minister Środowiska wskazał dalej, że zgodnie z art. 52 ust. 1 pkt 2 Prawa ochrony środowiska raport oddziaływania na środowisko powinien zawierać opis elementów przyrodniczych, w tym również gatunków chronionych w ramach obszarów Natura 2000, objętych zakresem przewidywanego oddziaływania planowanego przedsięwzięcia. Wojewoda P. przed wydaniem postanowienia z [...] czerwca 2005 r. wezwał skarżącego do uzupełnienia raportu o informacje dotyczące wpływu planowanej inwestycji na pobliskie obszary chronione w ramach programu Natura 2000, jednakże skarżący stwierdził, że planowana inwestycja ze względu na jej położenie poza tymi obszarami nie będzie oddziaływać na ptaki tam chronione. W tej sytuacji Minister Środowiska uznał, że Wojewoda P. swoje postanowienie wydał bez uprzedniego zgromadzenia danych pozwalających na rozstrzygnięcie kwestii usytuowania planowanego przedsięwzięcia i jego oddziaływania na środowisko, w tym na obszary chronione w ramach programu Natura 2000. Jednocześnie organ ten podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, co do nierozpoznania oddziaływania na gatunki chronione w ramach programu Natura 2000. Wyjaśniając to wskazał na nieudokumentowane i sprzeczne, jego zdaniem, informacje zawarte w dotychczas przygotowanym raporcie oddziaływania na środowisko.
W konsekwencji stwierdził, że ze względu na niewystarczające informacje, co do oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na obszary chronione w ramach programu Natura 2000 organ pierwszej instancji powinien był zażądać uzupełnienia raportu oddziaływania na środowisko. To zaś sprawia, jak wskazał, że rozpoznanie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości.
W skardze skarżący zarzucił naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przez jego niezastosowanie (nieorzeczenie po uchyleniu zaskarżonej decyzji o istocie sprawy) oraz naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. przez jego zastosowanie, mimo że nie było wymagane przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części, przy czym w przypadku tego zarzutu skarżący wywodził, że niezasadnie przyjęto, iż wymagane jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w trybie art. 33 ustawy o ochronie przyrody oraz postępowania wyjaśniającego w zakresie raportu oddziaływania na środowisko.
Skarżący zarzucił także naruszenie art. 46 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska w brzmieniu obowiązującym przed dniem 28 lipca 2005 r., art. 13 ustawy z 16 października 1991 r. o ochronie przyrody w związku z art. 158 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody i art. 33 ustawy o ochronie przyrody z 2004 r. przez niewłaściwe ich zastosowanie, polegające na stosowaniu regulacji dotyczących programu Natura 2000, mimo że w chwili wszczęcia postępowania w polskim systemie prawnym regulacje dotyczące tego programu nie obowiązywały.
Wyjaśniając podstawę prawną swego rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji stwierdził, że uchylenie przez Ministra Środowiska postanowienia Wojewody P. i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpatrzenia było prawidłowe, gdyż do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy niezbędne jest uzupełnienie dokumentacji dotyczącej oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko w zakresie oddziaływania na gatunki podlegające ochronie w ramach Europejskiej Sieci Ekologicznej Natura 2000 na obszarach [...] i [...]. Sąd pierwszej instancji uznał, że organ odwoławczy wyczerpująco uzasadnił swoje stanowisko i podzielił tą argumentację w aspekcie stosowania art. 138 § 2 k.p.a. Wskazał, że przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w znacznej części naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, zaś wymagane było wyjaśnienie czy i w jakim zakresie planowane przedsięwzięcie będzie oddziaływać na ptaki objęte ochroną w ramach obszarów [...] i [...].
Sąd pierwszej instancji podzielił przy tym stanowisko organu odwoławczego, że organ pierwszej instancji powinien był, powołując się na art. 52 ust. 1 pkt 2 Prawa ochrony środowiska, żądać uzupełnienia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Sąd wskazał, że powołany przepis w brzmieniu obowiązującym przed dniem 28 lipca 2005 r., mającym zastosowanie stosownie do treści art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 18 maj 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska i żądania skarżącego, stanowił, iż raport o oddziaływaniu na środowisko powinien zawierać opis elementów przyrodniczych środowiska objętych zakresem przewidzianego oddziaływania planowanego przedsięwzięcia.
Sąd pierwszej instancji zaakceptował też stanowisko Ministra Środowiska, że Wojewoda nie był uprawniony do zawarcia w uzasadnieniu swojego postanowienia stwierdzenia, iż w pierwszej kolejności Dyrektor Urzędu Morskiego powinien był dokonać oceny wpływu przedsięwzięcia na obszary Natura 2000 i po stwierdzeniu braku negatywnego oddziaływania wydać zgodę na jego realizację.
Ponadto przyjął, że datą wszczęcia postępowania w sprawie uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy był dzień [...] grudnia 2004 r., kiedy to do Wydziału Środowiska i Rolnictwa Urzędu Wojewódzkiego w G. wpłynął wniosek Dyrektora Urzędu Morskiego z [...] grudnia 2004 r. o uzgodnienie decyzji o warunkach zabudowy. Oznacza to, jak wskazał, że zarówno Wojewoda P., jak i Minister Środowiska obowiązani byli stosować przepisy obowiązujące w chwili wydawania rozstrzygnięć, chyba że co innego wynikało z przepisów stosownego aktu, co miało miejsce w odniesieniu do przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska z uwagi na uregulowanie zawarte w art. 19 ustawy z dnia 28 maja 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska i nie zachodziło w odniesieniu do przepisów ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, gdyż zawarty w tej ustawie art. 158 nie miał zastosowania ponieważ postępowanie w sprawie uzgodnienia decyzji o warunkach prowadzone było w oparciu o przepisy ustawy Prawo ochrony środowiska.
Dalej Sąd pierwszej instancji stwierdził, że prawidłowo Minister Środowiska odwołał się do art. 33 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody oraz wydanego na podstawie jej art. 28 ust. 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z 21 lipca 2004 r. w sprawie obszarów specjalnej ochrony ptaków Natura 2000, które weszło w życie w dniu 5 listopada 2004 r. Sąd wywiódł, że skoro w powołanym art. 33 ust. 3 odsyła się do przepisów ustawy - Prawo ochrony środowiska regulujących w art. 46-57 postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, to raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko powinien zawierać ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na znajdujące się w jego pobliżu obszary Natura 2000, wymienione w § 2 pkt 70 i 71 powołanego rozporządzenia z 21 lipca 2004 r. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił przy tym, że sporządzony raport o oddziaływaniu planowanego przedsięwzięcia na środowisko, nawet po jego uzupełnieniu, nie odnosi się wprost do objętych ochroną w ramach wskazanych obszarów Natura 2000 gatunków ptaków. W związku z tym Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, że raport ten wymaga uzupełnienia.
W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego oraz przepisów postępowania. Naruszenie prawa materialnego miało polegać na błędnej wykładni art. 158 w zw. z art. 33 ust. 1 i 3 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody poprzez przyjęcie, iż ustawa ta ma zastosowanie do ustalonego stanu faktycznego, z kolei naruszenie przepisów postępowania miało polegać na błędnej wykładni art. 61 § 1 i 3 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż datą wszczęcia postępowania przed organami administracji nie jest data złożenia wniosku przez skarżącego, lecz data wystąpienia organu administracji o uzgodnienie do organu współdziałającego w wydaniu decyzji.
Uzasadniając podstawy skargi kasacyjnej wskazano, że w sprawie miały zastosowanie przepisy ustawy Prawo ochrony środowiska w brzmieniu sprzed 28 lipca 2005 r., w tym art. 46 ust. 1 i 4, art. 48 ust. 1 pkt 1, art. 51 i art. 52 ust. 1, które nie dawały podstawy do przyjęcia, iż skarżący miał obowiązek sporządzenia raportu o oddziaływaniu planowanego przez niego przedsięwzięcia na obszary chronione w ramach Europejskiej Sieci Ekologicznej Natura 2000. Obowiązek taki uzasadniały dopiero przepisy Prawa ochrony środowiska w brzmieniu obowiązującym po nowelizacji z 18 maja 2005 r. oraz art. 33 ustawy o ochronie przyrody, które w sprawie nie mają zastosowania.
Skarżący wskazał, że ustawa o ochronie przyrody z 2004 r. weszła w życie w dniu 1 maja 2004 r., a więc po złożeniu przez niego wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, zgodnie zaś z art. 158 tej ustawy do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie tej ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy dotychczasowe. Dalej wskazał, że poprzednia ustawa, mianowicie ustawa z 16 października 1991 r. o ochronie przyrody, nie nakładała żadnych obowiązków w zakresie oceny wpływu inwestycji na obszary Natura 2000. Zdaniem skarżącego Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że postępowanie zostało wszczęte w chwili, kiedy Dyrektor Urzędu Morskiego zwrócił się do Wojewody P. o uzgodnienie decyzji o warunkach zabudowy, gdyż postępowanie przed Wojewodą nie było postępowaniem odrębnym.
Skarżący wskazał też, że Sąd pierwszej instancji wyraźnie przyjął, iż zastosowanie w sprawie ma art. 33 ustawy o ochronie przyrody z 2004 r., gdyż art. 19 ustawy nowelizującej Prawo ochrony środowiska nie ma zastosowania do tej ustawy.
W oparciu o te zarzuty skargi kasacyjnej skarżący wniósł o uchylenie wyroku Sądu pierwszej instancji w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wnioski (uchylenie zaskarżonego wyroku w całości) i podstawy (wskazane w skardze kasacyjnej naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania).
Rozpoznając zatem skargę kasacyjną w tak określonych granicach, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie jest ona zasadna.
Formułując zarzut naruszenia prawa materialnego skarżący wskazał jedynie art. 158 w zw. z art. 33 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. nr 92, poz. 880 ze zm.). Art. 158 jest przepisem przejściowym i stanowi, że do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe. Określenie zakresu stosowania tego przepisu zależy od zakresu ustawy, w której jest on umieszczony. Dotyczy on zatem spraw, które przede wszystkim były prowadzone na podstawie uchylonej ustawą z 16 kwietnia 2004 r. ustawy z 16 października 1991 r. o ochronie przyrody, a także spraw, które były prowadzone na podstawie przepisów zmienionych tą ustawą, czyli przepisów wskazanych w rozdziale 12. Wśród tych przepisów nie ma przepisów, które dotyczą decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji mogącej znacząco oddziaływać na środowisko i uzgodnienia takiej decyzji z organem ochrony środowiska, czyli sprawy, której dotyczył zaskarżony akt.
Zatem, art. 158 ustawy o ochronie przyrody z 2004 r. nie miał w sprawie zastosowania. Wobec tego zarzut jego naruszenia, a także zarzut naruszenia art. 33 ust. 1 i 3 tej ustawy, stosowanego, jak twierdzi skarżący, w związku z tym przepisem, nie jest trafny.
Zauważyć w tym miejscu należy, że uzasadnienie zaskarżonego postanowienia, a także uzasadnienie wyroku Sądu pierwszej instancji, mogą być mylące, w tym sensie, że może z nich wynikać, iż art. 33 ust. 1 i 3 ustawy o ochronie przyrody z 2004 r. był stosowany. Z jednej strony Sąd pierwszej instancji stwierdza, że podziela stanowisko organu odwoławczego, że organ pierwszej instancji nie był uprawniony do zawarcia w uzasadnieniu postanowienia stwierdzenia, iż w pierwszej kolejności Dyrektor Urzędu Morskiego powinien był dokonać oceny wpływu przedsięwzięcia na obszary Natura 2000 oraz, że postępowanie w sprawie uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy było prowadzone wyłącznie w oparciu o przepisy Prawa ochrony środowiska. Z drugiej jednakże strony Sąd pierwszej instancji stwierdza, że organ odwoławczy prawidłowo odwołał się do art. 33 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody z 2004 r.
Jednakże mimo tego uchybienia zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Istota sprawy sprowadza się bowiem do tego czy operat oddziaływania planowanej przez skarżącego inwestycji na środowisko powinien uwzględniać oddziaływanie tej inwestycji na ptaki chronione na obszarach objętych ochroną w ramach programu Natura 2000. Odpowiedź na to pytanie zawarta jest w przepisach określających zawartość raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Zgodnie z art. 52 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. nr 25 z 2008 r., poz. 150), którego brzmienie jest niezmienne od uchwalenia tej ustawy, operat o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko powinien zawierać m.in. opis elementów przyrodniczych środowiska, objętych zakresem przewidywanego oddziaływania planowanego przedsięwzięcia. Takim elementem przyrodniczym środowiska jest zaś występowanie określonych gatunków ptaków na obszarach, które zostały określone, już w ramach programu Natura 2000, jako [...] oraz [...].
Inaczej mówiąc w operacie należało uwzględnić istniejący element przyrodniczy bez względu na to, czy został on objęty szczególną ochroną w ramach obszarów Natura 2000. Nie ulega bowiem wątpliwości, że ten element przyrodniczy istniał także zanim został objęty tą szczególną ochroną. Prawidłowo zatem przyjęto, iż sporządzony do tej pory raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wymaga uzupełnienia, które spowoduje konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części.
W tej sytuacji nie ma istotnego znaczenia ścisłe określenie daty wszczęcia postępowania. Wystarczy ustalenie, iż toczyło się ono pod rządami art. 52 ust. 1 pkt 2 Prawa ochrony środowiska. Niemniej należy przyznać rację skarżącemu, iż błędnie Sąd pierwszej instancji do określenia reguł wszczęcia postępowania w sprawie uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy zastosował art. 61 § 1 i 3 k.p.a. Przy czym Sąd pierwszej instancji wyraźnie nie powołał art. 61 § 3 k.p.a., który w sposób oczywisty nie może mieć zastosowania do współdziałania organów administracji publicznej przy wydawaniu decyzji, gdyż określa on datę wszczęcia postępowania na żądanie strony, zaś przy współdziałaniu żaden z organów współdziałających nie ma statusu strony w znaczeniu użytym w art. 61 § 3 k.p.a. Jednakże to uchybienie, wobec wskazanej istoty sprawy, nie miało wpływu na wynik sprawy.
Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił ją.