Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 21 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 504/12

Uzasadnienie

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 6 października 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 83/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu skarg S.Ł. i K.A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy w punkcie 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; w punkcie 2. zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz skarżącego S.Ł. kwotę 757 zł oraz na rzecz skarżącego K.A. kwotę 500 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

W dniu 11 czerwca 2008 r. A.S. (k.

27) złożył wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "budowa dwóch budynków biurowych z możliwością lokalizacji funkcji mieszkalnej na wyższych kondygnacjach i usług na parterze, z garażem i parkingiem podziemnym, wjazdem z ul. G. oraz rozbudowa wjazdu do celów przeciwpożarowych z ul. K." z oznaczeniem granic terenu inwestycji jako działki nr A, B i C gdy chodzi o obiekty kubaturowe i działki nr D, E, F, G, H, B i C gdy chodzi o wjazdy na teren inwestycji.

W dniu 4 sierpnia 2008 r. pełnomocnik inwestora dokonał korekty wniosku wskazując na funkcje usługowo-mieszkalną budynków oraz podając, że w miejsce działki nr A inwestycja będzie realizowana na działkach nr B i C (protokół – k. 31). W dniu 18 sierpnia 2008 r. (protokół – k.

54) inwestor dokonał kolejnej modyfikacji wniosku dokonując adnotacji na formularzu wniosku. W konsekwencji dokonanych zmian wniosek dotyczył ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "budowa budynku usługowo-mieszkalnego z garażem i parkingiem podziemnym na działce nr B i F oraz wjazdem z ul. G. na działce nr D i F oraz E i I".

Prezydent Miasta Krakowa decyzją z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...] ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "budowa budynku usługowo-mieszkalnego z garażem i parkingiem podziemnym na działkach nr F i B obr. 17 Śródmieście i wjazdem z ul. G. na działkach nr D, F, E i I obr. 17 Śródmieście w Krakowie".

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia [...] października 2009 r., sygn. akt: [...] uchyliło decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] lipca 2009 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało m.in. na konieczność uzupełnienia analizy urbanistycznej o wyznaczenie linii zabudowy podnosząc, że jest to element konieczny w świetle § 4 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588, dalej jako rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003 r. lub rozporządzenie wykonawcze). Wskazano również na brak ustalenia geometrii dachu dla planowanej inwestycji oraz niedopuszczalne alternatywne ustalenie wysokości elewacji frontowej.

Podkreślono też, że dostęp inwestycji do drogi publicznej musi mieć charakter prawny, a nie jedynie faktyczny, a służebność przejazdu przez działki nr E i I nie została ustanowiona. Podniesiono również nieaktualność dokumentacji dotyczącej mediów.

Prezydent Miasta Krakowa decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...] po rozpatrzeniu wniosku A.S. ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "budowa budynku usługowo-mieszkalnego z garażem i parkingiem podziemnym na działkach nr F, B obr. 17 Śródmieście i wjazdem z ul. G. na działkach nr J, F, E oraz I obr. 17 Śródmieście w Krakowie". W uzasadnieniu podniesiono, że postępowanie w sprawie wszczęto na wniosek z dnia 11 czerwca 2008 r., a teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Uprzednio wydana w niniejszej sprawie decyzja została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia [...] października 2009 r. W toku ponownie prowadzonego postępowania uzupełniono postępowanie dowodowe, mając na względzie uwagi zawarte w decyzji uchylającej, uzupełniono analizę urbanistyczno-architektoniczną, uzyskano aktualne warunki podłączeń w zakresie mediów, ustosunkowano się do kwestii dostępu do drogi publicznej.

Organ I instancji podkreślił ponadto, że zostały spełnione łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm., dalej jako "u.p.z.p."), przedstawiając w uzasadnieniu argumenty przemawiające za zasadnością przyjęcia stosownych rozwiązań. Wydana decyzja określa stosowne warunki zabudowy oraz dołączono do niej wymagane prawem załączniki. Szczegółowo ustosunkowano się do podniesionych zarzutów. Wskazano również, że nastąpiła zmiana numeracji działki drogowej ul. G. z numeru D na numer J (obr. 17 Śródmieście).

Odwołania od powyższej decyzji złożyli M.J., S.Ł. i K.A.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...] wydaną na podstawie art. 54, art. 59, art. 61, art. 64 u.p.z.p., § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie zaskarżona decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie narusza przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy, a postępowanie przeprowadzono z zachowaniem wymaganych procedur. Decyzja została w sposób prawidłowy uzasadniona, a z ustaleń organu I instancji wynika, że zamierzenie realizuje przesłanki, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Kolegium stwierdziło, że w trakcie postępowania pierwszoinstancyjnego przeprowadzono analizę, o jakiej mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Analiza zawiera część graficzną - mapę ewidencyjną, na której zakreślono granice obszaru analizowanego, granice terenu objętego wnioskiem, jak i część tekstową.

W ocenie Kolegium, sporządzona analiza urbanistyczno-architektoniczna odpowiada wymogom formalnym, o których mowa w cytowanym rozporządzeniu. Obszar analizowany określono w sposób zgodny z § 3 rozporządzenia. Parametry urbanistyczne zostały określone w sposób zgodny z wymogami rozporządzenia wykonawczego, uwzględniają one wymóg ładu przestrzennego, a ustalono je w sposób wyważony. Kolegium stwierdziło, że w obszarze analizowanym niewątpliwie istnieją działki sąsiednie, pozwalające na kontynuację funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu, w szczególności działki nr K,L,F,M obr. 17 Śródmieście. W rozpatrywanej sprawie organ I instancji uzasadnił odstąpienie od wyznaczania linii zabudowy znacznym odsunięciem terenu inwestycji od drogi publicznej ul. K. oraz ul. G. (z której inwestycja ma dostęp do drogi publicznej) oraz usytuowanie wnioskowanego budynku w drugiej linii zabudowy, a Kolegium Odwoławcze poglądu tego nie zakwestionowało.

Zauważono, że nawet gdyby organ taką linię wyznaczył to i tak pozostałe parametry zamierzenia inwestycyjnego nie uległyby zmianie. Linia zabudowy określa minimalne oddalenie projektowanej zabudowy od drogi publicznej. Przy założeniu, że zamierzenie inwestycyjne (tak jak to miało miejsce w tej sprawie) obejmowało konkretne numery działek, warunki zabudowy również obejmowały parametry zamierzenia inwestycyjnego na tychże konkretnych działkach. Kolegium zwróciło uwagę, że inwestor przedkładając projekt budowlany na etapie postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę determinowany jest również wskaźnikiem wielkości powierzchni zabudowy, a ponadto przepisami techniczno-budowlanymi, które ograniczają możliwość zbliżania planowanej zabudowy do granicy z sąsiednią działką budowlaną. Usytuowanie obiektu na działce nastąpi z uwzględnieniem zarówno treści decyzji o warunkach zabudowy jak również szczegółowych norm prawa budowlanego.

Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy ustalono na poziomie do 45%, czyli na podstawie § 5 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego, tj. w oparciu o średni wskaźnik w obszarze analizowanym, a zatem zgodnie z zasadami ogólnymi wyznaczania tego rodzaju wskaźników. Szerokość elewacji frontowej od strony ul. G. wyznaczono według wartości 12m z tolerancją 20%. Jednocześnie od strony wewnętrznej drogi dojazdowej, od strony wschodniej wyniósł on maksymalnie 100 m, z tym że dotyczy to jedynie szerokości elewacji w parterze budynku z wyraźnym rozbiciem budynku powyżej parteru na dwa elementy. Wskaźnik wysokości elewacji frontowej wyniósł do 21 m, a geometria dachu to dach płaski. Podkreślono, że projektowane obiekty nie zakłócą istniejącego charakteru zabudowy, który jest bardzo zróżnicowany oraz ładu przestrzennego w sąsiedztwie wnioskowanej inwestycji. Wnioskowana zabudowa wpisuje się wysokością i charakterem zabudowy pomiędzy nowe obiekty powstające na działce nr K (do 27m) oraz istniejące na działce nr N (do 23m wraz z kondygnacją techniczną do 25m) oraz zabudowę wzdłuż wschodniej pierzei ulicy K. (15m).

Wyznaczenie wysokości elewacji frontowej jest uśrednieniem wysokości w obszarze analizowanym, a wskaźniki te obrazuje załącznik do decyzji obejmujący tzw. wyniki analizy architektoniczno-urbanistycznej. Podkreślono również, że zaskarżona decyzja zawiera prawidłowo sporządzone załączniki, zarówno obejmujący część tekstową wyników analizy architektoniczno-urbanistycznej oraz załącznik graficzny zawierający prawidłowo wyznaczony obszar analizowany. Uzupełniono również warunki w zakresie zapewnienia dostawy mediów, tj. opinię [...] Oddział w Krakowie, Zakładu Gazowniczego w Krakowie oraz Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w Krakowie. W tym kontekście brak jest jakichkolwiek podstaw do twierdzenia, że zamierzenie nie spełnia wymogu, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. Kolegium Odwoławcze podzieliło również pogląd organu I instancji, że przedmiotowe zamierzenie ma zapewniony dostęp do drogi publicznej w rozumieniu art. 2 pkt 14 ustawy.

Organ I instancji w sposób szczegółowy odniósł się do tej kwestii w toku ponownie prowadzonego postępowania. Teren wskazany we wniosku obejmuje m.in. część działki nr J obr. 17, tj. działki stanowiącej pas drogowy ul. G. W związku z tym teren objęty wnioskiem ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej, a stanowisko to zostało potwierdzone w opinii Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie. Obsługa komunikacyjna powinna odbywać się z drogi publicznej, jaką jest ul. G. z wykorzystaniem istniejącego zjazdu na działce nr F (ustanowiona została służebność przechodu i przejazdu na nieruchomości stanowiącej działkę nr F na rzecz każdoczesnego właściciela nieruchomości stanowiącej działkę nr B - teren inwestycji - powstałej w wyniku podziału działki nr A) oraz drogi dojazdowej na działce nr B. Niezależnie od powyższego Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie wskazał, że docelowa obsługa komunikacyjna projektowanego obiektu będzie mogła odbywać się poprzez projektowany zjazd na teren inwestycji, którego warunki zostały określone w decyzji o warunkach zabudowy.

Brak zatem podstaw do twierdzenia, że dostęp do drogi publicznej jest warunkowy. Należy raczej stwierdzić, że inwestor ma swoistą alternatywę, natomiast w świetle wymogów art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. nie budzi wątpliwości, że przedmiotowe zamierzenie spełnia powyższy warunek. W końcowej części uzasadnienia Kolegium powołało szereg orzeczeń sądów administracyjnych dotyczących ustalania warunków zabudowy dla inwestycji podkreślając, że nie ma podstaw prawnych do twierdzenia, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy powinna określać minimalną liczbę miejsc parkingowych (powołano się na wyrok NSA z dnia 9 lipca 2009 r., II OSK 1129/08).

Skargi na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...] złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie S.Ł. i K.A.. Sprawy ze skarg S.Ł. i K.A. zostały połączone do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia zarządzeniem WSA w Krakowie z dnia 17 maja 2011 r.

S.Ł. reprezentowany przez adwokata zakwestionowanej decyzji zarzucił naruszenie:

1. - art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., poprzez przyjęcie, że przedmiotowa nieruchomość ma dostęp do drogi publicznej;
2. - art. 54 pkt 2 a i c oraz art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 5 wyżej wymienionej ustawy, przez uznanie, iż zaskarżona decyzja spełnia wymogi przepisów dotyczących zapewnienia ładu przestrzennego, określenia infrastruktury technicznej oraz obsługi w zakresie komunikacji pomimo nie ustalenia w decyzji minimalnej ilości miejsc parkingowych oraz niedopatrzenie w zakresie braku umowy inwestora z dostawcami mediów dotyczącej warunków rozbudowy sieci przesyłowych,
3. - art. 7 i 77 k.p.a. poprzez brak podjęcia odpowiednich kroków zmierzających do ustalenia stanu faktycznego w niniejszej sprawie i wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego w oderwaniu od istniejącej sytuacji, bez zbadania czy istniejący na działce 181/6 zjazd do drogi publicznej – ul. G., spełnia parametry techniczne umożliwiające korzystanie z nieruchomości B zgodnie z jej przeznaczeniem i celem planowanej inwestycji, co doprowadziło do przyjęcia, wbrew stanowi faktycznemu, że nieruchomość ma dostęp do drogi publicznej,
4. - § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r., poprzez nierzetelne przeprowadzenie analizy architektonicznej porównywanego terenu i bezzasadne odstąpienie od ustalenia linii zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

W związku z powyższym S.Ł. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o uchylenie decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] sierpnia 2010 r.

K.A. zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie:

1. - art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. przez przyjęcie, że przedmiotowa nieruchomość (działki nr F, B) ma dostęp do drogi publicznej,
2. - art. 54 pkt 2 lit. a,c,d powołanej wyżej ustawy, przez przyjęcie, że przedmiotowa inwestycja spełnia warunki i wymagania ładu przestrzennego i zasady dobrego sąsiedztwa oraz prawidłowo określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy w zakresie komunikacji i wymagań ochrony interesu osób trzecich, obrazę przepisów postępowania mającą istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj.:
3. - art. 138 § 2 k.p.a., w zw. z art. 106 § 1 k.p.a. w zw. z art. 6, 7, 10, 15 i 77 k.p.a., poprzez nieuchylenie decyzji administracyjnej wydanej przez organ I instancji pomimo zażaleń złożonych przez K.A. stwierdzających, że faktyczny teren inwestycji nie ma dostępu do drogi publicznej, a opinia Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu, określająca dostęp do drogi publicznej, nie została dostarczona skarżącemu w postaci postanowienia, powodując w konsekwencji brak zapewnienia K.A. i innym uczestnikom procesu decyzyjnego, czynnego udziału w każdym stadium postępowania,
4. - art. 7 i 77 § 1 k.p.a., poprzez niezebranie materiału dowodowego mającego być podstawą rozstrzygnięcia sprawy,
5. - art. 8 i 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez oparcie rozstrzygnięcia w sprawie przy braku rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób wnikliwy, prawidłowy i wyczerpujący.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa ewentualnie o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o ich oddalenie w pełni podtrzymując swoje stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji, w dalszym ciągu nie podzielając poglądów sformułowanych w skargach, będących powtórzeniem zarzutów podniesionych w odwołaniach stron.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w zaskarżonym wyroku z dnia 6 października 2011 r. przytaczając treść art. 61 ust. 1 u.p.z.p. przedstawił ogólną charakterystykę decyzji o warunkach zabudowy. Postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy może być wszczynane wyłącznie na wniosek zainteresowanego (art. 52 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). Organy administracji są związane tym wnioskiem co do granic określonego w nim terenu inwestycji, charakteru planowanej inwestycji i nie mają kompetencji do podejmowania czynności postępowania bez żądania uprawnionego podmiotu.

Sąd I instancji wskazał, iż w niniejszej sprawie wielokrotnie modyfikowany przez inwestora wniosek o ustalenie warunków zabudowy w ostatecznej wersji dotyczył ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "budowa budynku usługowo-mieszkalnego z garażem i parkingiem podziemnym na działce nr B i F oraz wjazdem z ul. G. na działce nr D i F oraz E i I". Z treści tego wniosku jednoznacznie wynika, że teren inwestycji obejmuje działki nr B, F, D (obecnie działka nr J), E i I, z tym że obiekty kubaturowe przewidziano do realizacji na działkach nr B i F, a wjazd z ul. G. ma być realizowany na działkach nr D (obecnie działka nr J) i F oraz E i I. W odniesieniu do kwestii dostępu inwestycji do drogi publicznej Sąd I instancji wskazał, iż organy obydwu instancji przyjęły, że teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej, którą stanowi ul. G. w sposób pośredni. Nie dopuszczono obsługi komunikacyjnej od strony ul. K., wskazano jednakże, że obsługa komunikacyjna od ul. G. jest możliwa z wykorzystaniem istniejącego zjazdu na działce nr F i drogi dojazdowej na działce nr B obr. 17 Śródmieście na zasadzie służebności przejazdu.

Teren wskazany we wniosku obejmuje m.in. część działki nr J obr. 17, tj. działki stanowiącej pas drogowy ul. G. Organy stanęły zatem na stanowisku, że teren objęty wnioskiem ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej powołując się opinię Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie. Z faktu pozytywnego zaopiniowania, że obsługa komunikacyjna powinna odbywać się z drogi publicznej, jaką jest ul. G. z wykorzystaniem istniejącego zjazdu na działce nr F (ustanowiona została służebność przechodu i przejazdu na nieruchomości stanowiącej działkę nr F na rzecz każdoczesnego właściciela nieruchomości stanowiącej działkę nr B powstałą w wyniku podziału działki nr A) oraz drogi dojazdowej na działce nr B, nie wynika jednak w niniejszej sprawie, że teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej. Z dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy, w tym również z załącznika graficznego decyzji organu pierwszej instancji oraz analizy architektoniczno-budowlanej wynika bowiem, że objęte terenem inwestycji działka nr I nie graniczy z ul. G. Działka nr I graniczy – gdy chodzi o działki, na których ma być realizowana inwestycja – z działką nr B i E. Dla dopuszczalności ustalenia na działce nr I warunków zabudowy w zakresie wjazdu na teren inwestycji z ul. G. działka ta musiałaby mieć dostęp do ul. G. W ocenie Sądu I instancji z akt sprawy dostęp taki nie wynika, ani przez działkę nr E, ani przez działki nr B i F, zwłaszcza nie można przyjąć – nie wynika to z akt sprawy - że dostęp do działki nr I zagwarantowany jest służebnością na działkach B, F i E. Jak dodatkowo wynika z oświadczeń pełnomocnika skarżącego S.Ł. złożonych na rozprawie w dniu 6 października 2011 r., na będących w użytkowaniu wieczystym S.Ł. i D.Ł. działkach nr E i I nie ustanowiono żadnego prawa rzeczowego na rzecz nieruchomości nr F i B, a S.Ł. i D.Ł. nie wyrażają zgody na korzystanie z tych nieruchomości w charakterze dojazdu do działek nr F i B. W tym stanie rzeczy nie było podstaw do ustalenia warunków zabudowy dla wjazdu z ul. G. na działce I. Działka nr I wchodzi w skład terenu inwestycji objętej wnioskiem i nie ma dostępu do drogi publicznej, a tym samym nie można przyjąć, że cały teren inwestycji objętej wnioskiem ma dostęp do drogi publicznej.

W ocenie Sądu I instancji nie jest dopuszczalne przyjęcie, że dla spełnienia wymogu dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej wystarczy, aby niektóre tylko działki składające się na teren inwestycji miały dostęp do drogi publicznej. Mogłoby to prowadzić do sytuacji, w której w istocie wystarczałoby objąć wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy jakąkolwiek działkę mającą dostęp do drogi publicznej a graniczącą z pozostałymi działkami objętymi wnioskiem, aby uznać, że cały teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej, a to z kolei nie odpowiadałoby ustawowej definicji "dostępu do drogi publicznej" wyrażonej w art. 2 pkt 14 u.p.z.p., zgodnie z którą przez dostęp taki należy rozumieć bezpośredni dostęp do drogi publicznej albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej.

W konsekwencji Sąd I instancji stwierdził, że nie został spełniony w stosunku do wnioskowanej inwestycji wymóg z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., co na tym etapie postępowania obligowało organ do odmowy ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Na okoliczność tę wskazywało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie w decyzji kasacyjnej z dnia [...] października 2009 r.

Sąd I instancji zaznaczył, iż dla potrzeb ustalenia warunków zabudowy dla projektowanej decyzji sporządzono analizę architektoniczo-urbanistyczną. Wyznaczono obszar analizowany, na którym przeprowadzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., zgodnie z § 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. W wynikach analizy urbanistyczno-architektonicznej podano, że obszar analizowany wyznaczono w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu na działce nr C. Działka nr C nie była objęta wnioskiem inwestora, a wyniki analizy urbanistyczno-architektonicznej będąc częścią decyzji administracyjnej stanowią dokument urzędowy, stąd jeżeli nawet błędne oznaczenie terenu inwestycji byłoby tylko efektem oczywistej omyłki, wymagało sprostowania w odpowiednim trybie, czego nie uczyniono.

Sąd I instancji uznał, iż w pozostałym zakresie zarzuty podnoszone w skargach dotyczące zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nie są zasadne. W tym zakresie Sąd I instancji podzielił stanowisko wyrażone przez pełnomocnika uczestnika A.S. na rozprawie w dniu 6 października 2011 r. stanowiące szczegółowe ustosunkowanie się do zarzutów skarg. Sąd I instancji podkreślił, że parking, czy też miejsca parkingowe nie mieszczą się w granicach pojęcia "uzbrojenie terenu", tak więc nie ma do nich zastosowania art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 marca 2007 r., IV SA/Wa 2210/06, LEX nr 325245), a w obowiązującym systemie prawnym nie ma żadnego przepisu szczególnego, który nakazywałby wskazanie określonej liczby miejsc parkingowych w zależności od planowanego sposobu zagospodarowania terenu (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 listopada 2010 r., IV SA/Wa 1681/10, LEX nr 758863).

Odnosząc się do kwestionowanej przez skarżących dopuszczalności odstąpienia przez organy w niniejszej sprawie od wymogu wyznaczenia linii zabudowy, Sąd I instancji stwierdził, że odstąpienie takie w niniejszej sprawie nie przesądza o wadliwości zaskarżonej decyzji. Za dopuszczalnością odstąpienia od określania linii zabudowy przemawia fakt usytuowania inwestycji w drugiej linii zabudowy zarówno od strony ul. G. jak i Kotlarskiej, a wniosek taki wynika również z analizy. W tej sytuacji nie ma potrzeby wyznaczania linii zabudowy, gdyż ograniczeniem dla nowej inwestycji będą przepisy prawa budowlanego.

Sąd I instancji podkreślił, iż wskaźniki nowej zabudowy takie jak wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych) zostały wyznaczone w oparciu o średnie wskaźniki tych wielkości występujące w obszarze analizowanym, a zatem w sposób typowy i znajdują odzwierciedlenie w analizie. Szerokość elewacji frontowej oraz wysokość górnej krawędzi elewacji zostały wyznaczone na podstawie § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4 (czyli z odstępstwem od zasady ustanowionej w ust. 1 stanowiącym, iż parametr ten określa się na poziomie średniego wielkości w obszarze analizowanym). Warunkiem dopuszczalności wyznaczenia innej szerokości elewacji frontowej i wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej jest pokrycie w wynikach przeprowadzonej analizy, co ma miejsce w niniejszej sprawie. W kwestii określenia geometrii dachu Sąd I instancji wskazał, iż parametr ten wyznaczono w oparciu o wyniki analizy, w których ustalono, że w obszarze analizowanym przeważają dachy płaskie.

Sąd I instancji stwierdził, że organy obydwu instancji ustalając warunki zabudowy na skutek nieznajdującego potwierdzenia w wynikach przeprowadzonego postępowania przyjęcia, że spełniony został wymóg art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. naruszyły zarówno tę normę prawa materialnego, jak i przepisy postępowania – zwłaszcza zasadę prawdy obiektywnej określoną w art. 7 k.p.a. – a uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy, gdyż bezpośrednio zdeterminowało treść zaskarżonego rozstrzygnięcia. Z tego powodu zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji podlegały uchyleniu również na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej jako "p.p.s.a.).

Sąd I instancji wskazując na treść art. 135 p.p.s.a. wyjaśnił, iż wyeliminowanie decyzji obydwu instancji było niezbędne do końcowego załatwienia sprawy, gdy uwzględni się treść zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W toku ponownie prowadzonego postępowania organy zobowiązane są uwzględnić wyżej wskazane stanowisko przed wydaniem rozstrzygnięcia kończącego postępowanie w niniejszej sprawie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył A.S. reprezentowany przez radcę prawnego. Wyrok zaskarżono w całości zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania tj.:

1. - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. oraz artykułem 77 § 1 k.p.a. polegające na uchyleniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] listopada 2010 roku utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] sierpnia 2010 roku o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "budowa budynku usługowo - mieszkaniowego z garażem i parkingiem podziemnym na działkach F; B obr. 17 Śródmieście i wjazdem z ul. G. na działkach nr J, F, E oraz I obr. 17 Śródmieście w Krakowie" i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] sierpnia 2010 roku, mimo iż organy obu instancji nie naruszyły zasady prawdy obiektywnej i prawidłowo ustaliły, że zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwalał na uznanie, iż teren inwestycji, w tym także każda z poszczególnych działek wchodzących w skład terenu inwestycji ma dostęp do drogi publicznej,
2. - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. polegające na uchyleniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] sierpnia 2010 roku, mimo iż organy obu instancji nie naruszyły przepisów prawa materialnego, to jest art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p i art. 2 pkt 14 u.p.z.p. i prawidłowo przyjęły, że spełniona jest przesłanka istnienia dostępu do drogi publicznej warunkująca ustalenie warunków zabudowy;
3. - art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia w sposób uniemożliwiający kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku w części dotyczącej stwierdzenia przez sąd I instancji, że zgodnie z wynikami analizy urbanistycznej stanowiącej załącznik do decyzji o warunkach zabudowy analiza ta została sporządzona dla działki nr C, podczas gdy działka ta nie była objęta wnioskiem inwestora;
4. - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, 107 § 3 k.p.a. w zw. z § 3 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., polegające na uchyleniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] sierpnia 2010 r. i bezpodstawnym przyjęciu, że organy nie wyjaśniły stanu faktycznego, albowiem istnieją wątpliwości co do prawidłowości oznaczenia terenu, dla którego została sporządzona analiza urbanistyczna;

oraz naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

1. - art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z art. 2 pkt. 14 u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię:
2. - i przyjęcie, że teren ma dostęp do drogi publicznej, jeśli wszystkie działki wchodzące w skład tego terenu mają swój własny dostęp do drogi publicznej, bezpośredni lub poprzez drogę wewnętrzną lub poprzez ustanowienie służebności drogowej
3. - i nieuwzględnienie, że bezpośredni dostęp do drogi publicznej w rozumieniu art. 2 pkt 14 u.p.z.p. ma nie tylko działka położona bezpośrednio przy drodze publicznej, ale także ta, która graniczy z taką działką i jednocześnie stanowi przedmiot własności, współwłasności, użytkowania lub współużytkowania wieczystego tej samej osoby, co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego zastosowania art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. i przyjęcia, że w sprawie nie została spełniona przesłanka dostępu do drogi publicznej, a zatem brak było podstaw do ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, ewentualnie w przypadku zaistnienia okoliczności, o których mowa w art. 188 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku, rozpoznanie skarg i oddalenie obu skarg.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż ocena stanu faktycznego dokonana przez Sąd I instancji jest wadliwa. Podniesiono, iż wniosek o ustalenie warunków zabudowy teren inwestycji obejmował nie jedną, lecz kilka działek ewidencyjnych położonych w Obr. 17 Śródmieście, a to: część działki nr J, część działki E i cześć działki I, część działki F oraz działkę nr B. Z zebranego przez organy administracyjne materiału dowodowego wynika, że działka nr J, stanowi pas drogowy ul. G., działka nr F położona jest bezpośrednio przy drodze publicznej, to jest ulicy Grzegórzeckiej, działka nr E, położona jest również bezpośrednio przy ul. G., działka nr I graniczy z działką nr E a działka nr B graniczący z działką nr F. Dla działki nr B, na której zgodnie z wnioskiem ma być realizowana inwestycja kubaturowa (budynek usługowo-mieszkalny) została ustanowiona służebność przejazdu i przechodu po działce nr F. Organy dopuściły komunikację planowanej inwestycji z drogą publiczną z wykorzystaniem istniejącego zjazdu na działce F. Zdaniem skarżącego bez znaczenia, dla ustalenia okoliczności, iż w niniejszej sprawie teren ma dostęp do drogi publicznej, jest fakt, że działka nr I nie leży przy drodze publicznej, ani że nie została dla niej ustanowiona służebność przejazdu i przechodu po działce B i F oraz E. Bez znaczenia jest także fakt, na który również zwrócił uwagę sąd I instancji, iż użytkownicy wieczyści działki I, nie wyrazili mojemu Mocodawcy zgody na korzystanie z niej, w tym na korzystanie w charakterze dojazdu.

Fakt posiadania zgody lub jej braku na korzystanie z przedmiotowej działki, w szczególności korzystania z nich na cele budowlane, nie ma żadnego znaczenia na etapie ustalania warunków zabudowy. Okoliczności te miałyby znaczenie, wówczas, gdyby działka ta nie była objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i służyła, obok działki E, wyłącznie jako droga dojazdowa z drogi publicznej (ul. G.) do terenu inwestycji, tj do działki nr B oraz gdyby działka ta nie miała żadnego innego dostępu do drogi publicznej, jak tylko przez działkę E i I. Z akt sprawy wyraźnie jednak wynika, że działka nr B ma zapewniony dostęp do drogi publicznej, poprzez służebność przejazdu po działce nr F oraz, że zgodnie z ustaleniami organu, dojazd do lokalizacji inwestycji na działce B będzie się odbywał przez działkę F, zatem brak było podstaw do traktowania działki I jako tej która ma zapewnić działce nr B dostęp do drogi publicznej.

Nadto podniesiono, iż uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie odpowiada tym wymogom, w zakresie w jakim dotyczy ono stwierdzenia przez sąd I instancji (s. 16 uzasadnienia), że w wynikach analizy urbanistyczno-architektonicznej podano, iż obszar analizowany wyznaczono w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu na działce nr C, natomiast działka nr C nie była objęta wnioskiem inwestora. Sąd I instancji wskazał dalej, że nawet jeśli błędne oznaczenie terenu inwestycji byłoby efektem oczywistej omyłki, wymagało sprostowania w odpowiednim trybie, czego nie uczyniono. Z treści uzasadnienia nie wynika jednak, czy stwierdzona przez sąd I instancji rozbieżność w treści wyników analizy urbanistycznej, dotyczącej działki nr C uznana jest za naruszenie przez organy administracji przepisów prawa materialnego, czy procesowego oraz nie zawiera wskazania, który ewentualnie przepis został tym samym naruszony przez organy obu instancji.

Nie wiadomo również, czy stwierdzona przez sąd I instancji rozbieżność w tym zakresie była ostatecznie podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także jakie są wskazania w tym zakresie sądu dla organów ponownie rozpoznających sprawę. Analiza ostatniej części uzasadnienia zaskarżonego wyroku (s.

18) może sugerować, że okoliczność ta nie była podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji, nie mniej jednak fakt stwierdzenia przedmiotowego uchybienia przez Sąd I instancji i nie wskazanie w sposób jednoznaczny, jakiego rodzaju jest to naruszenie, powoduje, że w tym zakresie brak jest możliwości skutecznej kontroli kasacyjnej zaskarżonego wyroku. Z tego też powodu należy uznać, że naruszenie przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. miało wpływ na wynik sprawy. Podniesiono także, iż Sąd I instancji dokonując oceny, legalności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji naruszył przepisy prawa materialnego to jest art. 61 ust. 1 pkt 2 u.z.p. w zw. z art. 2 pkt 14 u.p.z.p poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie dla uznania, iż teren ma dostęp do drogi publicznej konieczne jest aby każda z działek wchodząca w skład tego terenu, miała swój własny dostęp do drogi publicznej. To z kolei doprowadziło do niewłaściwego zastosowania tego przepisu przez sąd I instancji i przyjęcia, że ustalony przez organy obu instancji stan w sprawie stan faktyczny nie pozwalał na uznanie, że spełniona jest przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. i że w związku z tym brak było podstaw do ustalenia warunków zabudowy dla wskazanego przez inwestora. Zdaniem skarżącego kasacyjnie literalna wykładnia art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. nie daje zatem żadnych podstaw do przyjęcia stanowiska, jakie zajął Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, że każda z działek ewidencyjnych musi mieć dostęp do drogi publicznej. Gdyby ustawodawca chciał uregulować kwestię dostępu do drogi publicznej, w taki sposób, jaki przyjął sąd, wówczas nie posłużyłby się w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. pojęciem "teren" lecz wskazałby wyraźnie, że to każda z działek wchodzących w skład terenu inwestycji ma mieć dostęp do drogi publicznej. Zdaniem skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji powinien był przyjąć w tej sytuacji, że dostęp do drogi publicznej działki nr I w swej istocie jest równoznaczny z dostępem bezpośrednim. Zdaniem skarżącego to prawo współużytkowania wieczystego, analogicznie jak prawo własności, czy współwłasności jest bowiem tym prawem, które pozwala w tym wypadku na legalny bezpośredni dostęp do drogi publicznej działki nr I, w zupełności wypełniając legalną definicję dostępu do drogi publicznej zawartą w art. 2 pkt 14 u.p.z.p.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów, sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1. 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2. 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Autor skargi kasacyjnej zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie istota postawionych zarzutów na obydwu podstawach wymienionych w art. 174 p.p.s.a. sprowadza się do rozstrzygnięcia kwestii, czy teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej. Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny zajmie stanowisko odnośnie istoty sprawy, gdyż stan faktyczny nie nasuwa żadnych wątpliwości, a tym samym możliwa jest jego subsumcja pod odpowiednią normę prawną.

Rozpoznając zatem skargę kasacyjną w tak określonych granicach, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że jest ona zasadna.

Zgodnie z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Natomiast wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, gdy teren ma dostęp do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p). Zauważyć więc należy, że przepis ten posługuje się pojęciem terenu, a nie działki ewidencyjnej. Chodzi więc o cały teren objęty przedmiotem inwestycji, który tak jak w rozpatrywanej sprawie może składać się z kilku działek ewidencyjnych. Wnioskować więc należy, że wystarczającym jest aby dany teren miał dostęp do drogi publicznej tak jak statuuje to przepis, a nie każda odrębna działka ewidencyjna wchodząca w skład tego terenu, tak jak to przyjął w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, że działka nr I nie ma dostępu do drogi publicznej.

Jest to jedna z działek objętych terenem inwestycji, a ponieważ dostęp do drogi publicznej (ul. G.) ma działka nr B poprzez ustanowienie służebności przejazdu przez działkę nr F nie może budzić wątpliwości, iż teren inwestycji objęty wnioskiem złożonym w sprawie ma dostęp do drogi publicznej. Takie stanowisko zajął również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 września 2012 r. sygn. akt II OSK 200/12 oraz w wyroku z dnia 1 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1471/08 dostępnych w bazie orzeczeń: http://cbois.nsa.gov.pl). W związku z tym organ administracji ma obowiązek zbadać przesłanki z art. 61 u.p.z.p. jedynie w zakresie wytyczonym wnioskiem inwestora. W niniejszym postępowaniu organy przeprowadziły to w sposób prawidłowy i brak jest podstaw, ażeby decyzje te zostały wyeliminowane z obiegu prawnego.

Oczywiście, jak to słusznie podniesiono w skardze kasacyjnej kwestię wymienienia w załączniku nr 3 (wyniki analizy urbanistyczno – architektonicznej) działki nr C należy traktować jako oczywistą omyłkę, która powinna zostać sprostowana przez organ I instancji, ale nie ma ona żadnego znaczenia w sprawie i Sąd I instancji po prostu zwrócił na tę kwestię uwagę nie łącząc tego uchybienia z uchyleniem zaskarżonych decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny mając na uwadze zarzuty zgłoszone w niniejszej sprawie na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargi.

O zwrocie kosztów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. na zasądzone koszty składają się:

250,00 zł – wpis od skargi kasacyjnej, 17,00 zł – opłata skarbowa od pełnomocnictwa, 180,00 zł i 240,00 zł – zwrot kosztów zastępstwa procesowego na podstawie § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) i pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).