Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 22 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 504/16

Uzasadnienie

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 9 listopada 2015r., sygn. akt IV SA/Wa 1985/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi K. C. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 17 kwietnia 2015r., nr... w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, uchylił zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Pismem z dnia 24 sierpnia 2010r Wójt Gminy P., zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. z wnioskiem o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych oraz dwóch budynków rekreacji indywidualnej na działkach o nr geodezyjnych (...) obręb D., gmina P. Postanowieniem z dnia 2 września 2010r., znak:..., Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w O. postanowieniem z dnia 2 września 2010r. odmówił uzgodnienia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, powołując się na § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia nr 23 Wojewody W. z dnia 9 sierpnia 2007r. w sprawie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Jeziora S." (Dz. U. Woj. W. Nr 122, poz. 1697 z 2007r.), według którego na terenie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Jeziora S." obowiązuje zakaz zmiany sposobu użytkowania ziemi. Organ I instancji wskazał, iż przedmiotowe działki nie są działkami budowlanymi, natomiast są oznaczone na mapie symbolem Lz (zadrzewienia).

Na powyższe postanowienie zażalenie wniósł K. C. Postanowieniem z dnia 10 maja 2012r., Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji.

Inwestor wniósł skargę na postanowienie z dnia 10 maja 2012r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 10 grudnia 2012r., sygn. akt IV SA/Wa 1415/12, uchylił zaskarżone postanowienie, wskazując w uzasadnieniu, iż powodem uchylenia jest brak dokonania przez organ uzgadniający oceny planowanej inwestycji w kontekście jej zgodności z celami utworzenia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 25 września 2014r., sygn. akt. II OSK 662/13, oddalił skargę kasacyjną. W uzasadnieniu wyroku NSA wskazał jednak, iż przy ponownym rozpoznaniu sprawy Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska ustali w oparciu o wypis z rejestru gruntów prawidłowe przeznaczenie działek objętych postępowaniem uzgodnieniowym i ustali, czy doszło do naruszenia zakazu wynikającego z § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia nr 23 Wojewody W. z dnia 9 sierpnia 2007r. w sprawie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Jeziora S.". NSA jednocześnie nie podzielił dokonanej przez Sąd I instancji wykładni ww. przepisu. Zgodnie z oceną prawną NSA, w przypadku gdy zabudowa mieszkaniowa ma być prowadzona na działkach o przeznaczeniu rolnym czy też leśnym, wówczas niewątpliwie dojdzie do zmiany sposobu użytkowania ziemi z gruntu o charakterze rolnym lub leśnym na grunt pod zabudowę mieszkaniową, a więc dojdzie do naruszenia zakazu wynikającego z § 3 ust. 1 pkt 7 powołanego rozporządzenia.

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska rozpatrując ponownie sprawę, zgromadził dokumenty w postaci wypisu i wyrysu z ewidencji gruntów i wydał zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wskazał, że z treści wypisu z rejestru gruntów wynika, iż w obszarze przedmiotowej inwestycji, na działkach nr (...) znajdują się grunty orne (RIVb), natomiast działka nr... jest działką budowlaną. Projekt decyzji o warunkach zabudowy daje możliwość zabudowy mieszkaniowej na wszystkich czterech działkach. Tym samym, projekt decyzji w zakresie w jakim dopuszcza zabudowę mieszkaniową na gruntach ornych jest niezgodny z zakazem zmiany sposobu użytkowania ziemi.

Jednocześnie organ rozpatrzył możliwość zastosowania odstępstwa od zakazu, określonego w § 3 ust. 3 rozporządzenia Wojewody, stanowiącego, iż zakaz ten nie dotyczy obszarów zwartej zabudowy wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin (lub w równorzędnych dokumentach planistycznych) oraz uzupełnień zabudowy mieszkaniowej. Organ wskazał, że z części graficznej i tekstowej Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy P. przyjętego Uchwałą nr... Rady Gminy P. z dnia 30 września 2000r., wynika, iż działki o nr ewidencyjnych (...) nie znajdują się w obszarze zwartej zabudowy wsi. Teren przedmiotowych działek zlokalizowany jest w granicach jednostki strukturalnej "RT" - obszar o predyspozycjach zarówno do rozwoju turystyki jak i rolnictwa. Zgodnie ze Studium w jednostce strukturalnej "RT".ośrodkiem obsługi ludności jest wieś D., która także pełni funkcję pomocniczego ośrodka obsługi gminy.

Nowe zainwestowanie turystyczne, usługowe, mieszkalne i produkcyjne, powinno rozwijać się w nawiązaniu do istniejących jednostek osadniczych. Organ wskazał, iż studium nie posługuje się terminem zwartej zabudowy, ani nie określa zwartości zabudowy na obszarze obowiązywania Studium. Z powyższego wywiódł iż przedmiotowe działki nie znajdują się obszarze zwartej zabudowy, o którym mówi § 3 ust. 3 rozporządzenia Wojewody. Obszar jednostki "RT" o predyspozycjach zarówno do rozwoju turystyki jak i rolnictwa nie możne zostać uznany jako obszar zwartej zabudowy, gdyż nie wynika to wprost z zapisów Studium.

Tym samym, zapisy Studium nie pozwalają na zastosowanie wyjątku zwartej zabudowy, określonego w § 3 ust. 3 rozporządzenia Wojewody, tym bardziej, że planowana inwestycja nie stanowi też uzupełnienia zabudowy mieszkaniowej. Oprócz dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w skład planowanej inwestycji wchodzą również dwa budynki rekreacji indywidualnej. Powołując się na definicję zawartą ustawie z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013r., poz. 1409, z późn. zm.), organ wskazał, że budynek mieszkalny jednorodzinny to "budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30 % powierzchni całkowitej budynku".

Natomiast budynkiem rekreacji indywidualnej jest "budynek przeznaczony do okresowego wypoczynku", co zapisane jest w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002r., Nr 75, poz. 690, z późn. zm.). Skoro inwestycja ma stanowić uzupełnienie, to znaczy że powinna czynić zabudowę kompletną, dodając to, co stanowi jej dopełnienie. W okolicznościach niniejszej sprawy planowana inwestycja stanowi kontynuację zabudowy, bowiem stanowi budowę kolejnych nowych obiektów budowlanych na działce, w sąsiedztwie której istnieją już zabudowania pozwalające na kontynuację funkcji i parametrów zabudowy znajdującej się na terenie sąsiednim.

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska stwierdził, że nie jest możliwe zastosowanie żadnego z odstępstw od ww. zakazu, określonych w art. 45 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody, stanowiących odpowiednio, iż zakazy wymienione w ust. 1 nie dotyczą: prac wykonywanych na potrzeby ochrony przyrody po uzgodnieniu z organem ustanawiającym daną formę ochrony przyrody; realizacji inwestycji celu publicznego po uzgodnieniu z organem ustanawiającym daną formę ochrony przyrody; zadań z zakresu obronności kraju w przypadku zagrożenia bezpieczeństwa państwa; likwidowania nagłych zagrożeń bezpieczeństwa powszechnego i prowadzenia akcji ratowniczych.

K. C., działający przez profesjonalnego pełnomocnika wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie z dnia 17 kwietnia 2015r. zarzucając: (1) naruszenie § 3 ust. 1 pkt 7 Rozporządzenia nr 23 Wojewody W. z dnia 9 sierpnia 2007r. w sprawie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Jeziora S." poprzez błędne uznanie, iż uzgodnienie warunków zabudowy terenu przedmiotowej inwestycji stanowić będzie zmianę sposobu użytkowania ziemi, w sytuacji gdy zmiana taka może potencjalnie nastąpić dopiero na etapie ubiegania się przez inwestora o pozwolenie na budowę; (2) naruszenie art. 153 p.p.s.a., poprzez brak realizacji wskazań zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 grudnia 2012r. (sygn. IV SA/Wa 1415/12), (3) naruszenie art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.

Dz.U. z 2013r., poz. 267 z późn. zm.), zwanego dalej k.p.a., poprzez zaniechanie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz brak dbałości interes społeczny i słuszny interes obywateli, (4) art. 10 k.p.a., poprzez niezapewnienie stronom możliwości czynnego uczestniczenia w każdym stadium postępowania, wynikające z braku zawiadomienia, przed wydaniem postanowienia, o możliwości zaznajomienia się z aktami sprawy i ustosunkowania do przeprowadzonych dowodów, pomimo przeprowadzeni uzupełniającego postępowania dowodowego.

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację podniesioną w zaskarżonym postanowieniu.

Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p., decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska w odniesieniu do innych, niż wymienione w pkt 7 obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów ustawy o ochronie przyrody. Uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a. Do form ochrony przyrody, stosownie do treści art. 6 ust 1 pkt 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013r., poz. 627 ze zm. zalicza się zespoły przyrodniczo-krajobrazowe.

Sąd stwierdził, że nieruchomość objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy znajduje się w granicach zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Jeziora S.", będącego jedną z form ochrony przyrody, co oznacza, że nieruchomość jest położona na terenach podlegających ochronie ze względu na ich walory estetyczne lub widokowe (art. 43 ustawy o ochronie przyrody). Zespoły przyrodniczo-krajobrazowe, zgodnie z przywołanym przepisem, są to fragmenty krajobrazu naturalnego i kulturowego zasługujące na ochronę ze względu na ich walory widokowe lub estetyczne. Ustanowienie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego następuje w drodze uchwały rady gminy, która określa nazwę danego obiektu lub obszaru, jego położenie, sprawującego nadzór, szczególne cele ochrony, w razie potrzeby ustalenia dotyczące jego czynnej ochrony oraz zakazy właściwe dla tego obiektu, obszaru lub jego części, wybrane spośród zakazów wymienionych w art. 45 ust. 1 (art. 44 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie przyrody).

Art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody wskazuje jakie zakazy mogą być wprowadzone w zespole przyrodniczo-krajobrazowym. Art. 45 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody przewiduje, że w zespole przyrodniczo-krajobrazowym może być wprowadzony m.in. zakaz zmiany sposobu użytkowania ziemi.

Podstawę negatywnego dla skarżącego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy rozporządzenia nr 23 Wojewody W. z dnia 9 sierpnia 2007r. w sprawie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Jeziora S." (Dz. Urz. Woj. W. z 2007r., nr 122, poz. 1697 z późn. zm.), które będąc aktem zawierającym przepisy prawa powszechnie obowiązującego o charakterze miejscowym, ustanawia zasady postępowania na obszarze objętym ochroną. W § 3 ust. 1 pkt 7 tego rozporządzenia powtórzono zakaz określony w art. 45 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody, tj. zakaz zmiany sposobu użytkowania ziemi.

Sad wskazał, że organ uznał, iż realizacja planowanej inwestycji spowoduje zmianę sposobu użytkowania ziemi, gdyż planowana inwestycja ma być realizowana na gruntach ornych, ponieważ działki o nr ewid. (...) oraz... oznaczone są w ewidencji gruntów symbolem RIVb.

Zdaniem Sądu, ustalenia i wynikające z nich wnioski są przedwczesne. Ze zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów wynikają bowiem sprzeczne informacje. Mianowicie z nadesłanego przy piśmie Starosty Powiatowego w Mrągowie (pismo z dnia 17 marca 2015r., znak...) wyrysu z ewidencji gruntów, sporządzonego na kopii mapy ewidencyjnej, wynika iż działka nr 339/4 oznaczona jest symbolem Bp-RIVb, zaś działki nr... oraz... oznaczone są symbolem Bp. Zgodnie z natomiast z rozporządzeniem Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (jedn. tekst Dz. U. z 2015r., poz. 542 ze zm.), symbol Bp oznacza grunty zabudowane i zurbanizowane (§ 68 ust. 3 pkt 4).

Jednocześnie z załączonego do tego samego pisma Starosty wypisu z ewidencji gruntów, wynika że działki o nr ewid.... stanowią grunty orne oznaczone symbolami RIVb. Powyższe oznacza, że istnieje niezgodność pomiędzy oznaczeniami wynikającymi z wypisu oraz z wyrysu z ewidencji gruntów i rozbieżność ta ma istotne znaczenie dla sprawy. Tym samym powinna ona zostać wyjaśniona, tak aby ustalenie klasyfikacji i przeznaczenia gruntów, na których ma zostać zrealizowana planowana inwestycja, było jednoznaczne i nie budziło wątpliwości.

Sąd wyjaśnił również, że wbrew twierdzeniom skarżącego, organ nie dopuścił się naruszenia art. 153 p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu organ związany jest oceną prawną wyrażoną przez sąd. Jednak w niniejszej sprawie, ocena prawna wyrażona w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie została zakwestionowana w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem to ocena prawa wyrażona w wyroku NSA jest wiążąca dla organu orzekającego w niniejszej sprawie. Tym samym, jeżeli przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ ponad wszelką wątpliwość, usuwając wskazane powyżej rozbieżności, ustali, że działki na których ma być realizowana inwestycja stanowią grunty rolne, wówczas prawidłowe będzie uznanie, że dojdzie do zmiany sposobu użytkowania ziemi.

Oceniając zaskarżone postanowienie, Sąd wskazał również, że Rada Gminy S. uchwałą nr... z dnia 29 czerwca 2011r. w sprawie zmiany rozporządzenia nr 23 Wojewody W. z dnia 9 sierpnia 2007r. w sprawie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Jeziora S." w jej § 1 dodała do § 3 rozporządzenia nr 23 Wojewody ust. 3 o treści: "Zakaz, o którym mowa w ust.1 pkt 7 nie dotyczy obszarów zwartej zabudowy wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin (lub równorzędnych dokumentach planistycznych) oraz uzupełnień zabudowy mieszkaniowej." Mając na uwadze powyższy zapis, organ rozważając w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, czy istnieją przesłanki do wyłączenia zakazu zmiany sposobu użytkowania ziemi, przywołał zapisy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy P., przyjętego Uchwałą nr... Rady Gminy P. z dnia 30 września 2000r.

Jednakże w aktach sprawy brak jest potwierdzonego urzędowo wypisu ze studium dla działek objętych wnioskiem o uzgodnienie, który wskazywałby w jakim obszarze położone są działki inwestora oraz jakie są ustalenia studium dla tego obszaru. Brak ten winien zostać uzupełniony przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, albowiem w przeciwnym wypadku, Sąd nie posiada materiału dowodowego pozwalającego mu, po pierwsze na ustalenie, w jakim obszarze w studium położone są działki objęte wnioskiem o uzgodnienie, a po drugie jakie są ustalenia studium dla tego obszaru.

Uzgodnienie, które dokonywane jest w niniejszej sprawie – stosownie do treści art. 53 ust. 5 u.p.z.p – dokonywane jest w trybie przepisu art. 106 k.p.a. Stanowisko organu współdziałającego jest istotnym elementem rozstrzygnięcia w sprawie o wydanie decyzji, niejednokrotnie determinującym wynik tej sprawy. Dlatego ważne jest, żeby było wyczerpujące i odzwierciedlało rzeczywisty stan okoliczności, może mieć to bowiem wpływ na ostateczny kształt stanowiska tego organu, a w konsekwencji na wydaną w sprawie decyzję. Stąd też – w okolicznościach rozpoznawanej sprawy mając na uwadze wskazane powyżej braki w zgromadzonym materialne dowodowym Sąd I instancji uznał, że organ uzgadniając pominął ogólne reguły postępowania wynikające z art. 7, 77 § 1, 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

Zdaniem Sądu, wobec braku ustalenia czy w wyniku zrealizowania inwestycji dojdzie do zmiany sposobu użytkowania ziemi, przedwczesne byłoby wypowiadanie się w zakresie pozostałych ustaleń dotyczących interpretowania zapisów Studium, tym bardziej, że jak wyżej wskazano, brak jest dokumentacji zawierającej stosowne ustalenia.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art 7, 77 § 1 i art. 80, a także art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie.

W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz jej oddalenie (art. 176 w zw. z art. 188 § 1 p.p.s.a.), ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie (art. 176 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a.), nadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych

Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. 1) art. 153 w związku z art. 171 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie oceny prawnej wcześniejszego prawomocnego wyroku z dnia 25 września 2014 r., sygn. akt II OSK 662/13, w uzasadnieniu którego Naczelny Sąd Administracyjny, kontrolując wcześniej wydane postanowienie organu odwoławczego w niniejszej sprawie stwierdził, że "W aktach administracyjnych brak jest bowiem wypisów z rejestru gruntów działek o nr (...), a więc nie ma możliwości sprawdzenia ich przeznaczenia... Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska ustali w oparciu o w/w dokumenty prawidłowe przeznaczenie działek objętych postępowaniem uzgodnieniowym i ustali czy doszło do naruszenia zakazu wynikającego z § 3 ust. 1 pkt 7 w/w rozporządzenia (Nr 23 Wojewody W. z dnia 9 sierpnia 2007r. w sprawie zespołu przyrodniczo - krajobrazowego "Jeziora S." (Dz. Urz. Woj. W. Nr 122, poz. 1697. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie nie podziela poglądu Sądu I instancji dotyczącego przeprowadzenia wykładni wyżej wymienionego przepisu. Jeżeli z prawidłowo ustalonego stanu faktycznego będzie wynikało, iż zabudowa mieszkaniowa ma być prowadzona na działkach o przeznaczeniu rolnym czy też leśnym to ewidentnie będziemy mieli do czynienia ze zmianą sposobu użytkowania ziemi z gruntu o charakterze rolnym lub leśnym na grunt pod zabudowę mieszkaniową, a więc dojdzie do naruszenia zakazu wynikającego z § 3 ust. 1 pkt 7 powołanego rozporządzenia", tym samym skoro organ odwoławczy uzyskał ww. dokumenty i wynikało z nich, że trzy z ww. działek mają przeznaczenie rolne to organ nie mógł uzgodnić projektu decyzji, która także na tych działkach ustalała możliwość zabudowy mieszkaniowej i rekreacyjnej, tym samym Sąd I instancji winien skargę oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.;
2. 2) art. 134 § 1 w związku z art. 141 § 4 oraz art. 153 p.p.s.a., poprzez dokonanie niepełnej kontroli postanowień organów administracji, ponieważ zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm, dalej: "p.u.s.a.) w związku z art. 178 pkt 1 Konstytucji, zgodnie z którymi sądy administracyjne związane są jedynie Konstytucją i ustawami, Sąd I instancji winien odmówić zastosowania § 3 ust. 3 rozporządzenia jako wzorca kontroli w sytuacji, gdy przepis ten został wprowadzony na obszarze gminy P. § 1 pkt 1 uchwały Rady Gminy S. Nr... Rady Gminy S. z dnia 29 czerwca 2011 r. w sprawie zmiany rozporządzenia Nr 23 Wojewody W. z dnia 9 sierpnia 2007r. w sprawie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Jeziora S." (Dz. Urz. Woj. W. z 2011r. Nr 110, poz. 1821, dalej uchwały), a zatem z naruszeniem art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013r., poz. 594 ze zm., dalej u.s.g.) oraz art. 94 Konstytucji i tym samym dojść do wniosku, że postanowienie organu odwoławczego odpowiadało przepisom ustawy i Konstytucji, a zatem było prawidłowe, a Sąd I instancji winien skargę oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.;
3. 3) art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez nie ustalenie przez Sąd I instancji na podstawie akt sprawy, że treść studium znajdująca się w aktach sprawy stanowi wydruk ze strony Biuletynu Informacji Publicznej Gminy P. oraz że w sprawie będącej przedmiotem kontroli, nie zachodzą przesłanki określone w § 3 ust. 3 rozporządzenia, zgodnie z którym zakaz zmiany sposobu użytkowania ziemi nie dotyczy obszarów zwartej zabudowy miast i wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin (lub w równorzędnych dokumentach planistycznych) oraz uzupełniania zabudowy mieszkaniowej i usługowej, podczas, gdy ani w studium teren planowanej inwestycji nie został określony jako zwarta zabudowa wsi, ani nie stanowi on części zwartej zabudowy wsi w terenie (co jest niezbędne by w studium mógł taki obszar w ogóle zostać wyznaczony), a także uzupełnienia zabudowy mieszkaniowej i usługowej (co wynika zarówno z załącznika graficznego do projektu decyzji o warunkach zabudowy, wydruków map ze strony G., jak i zakresu samej inwestycji, która obejmuje nie tylko zabudowę mieszkaniową i usługową ale i rekreacyjną) skutkiem czego było naruszenie przez Sąd art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy skargę należało oddalić;
4. 4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r. poz. 267, z późn. zm. dalej: "k.p.a.") poprzez dokonanie błędnej oceny, że organ odwoławczy nie ustalił przeznaczenia działek pod planowaną inwestycję oraz nie odniósł się w sposób wystarczający do spełnienia przez planowaną Inwestycję wyjątku określonego w § 3 ust. 3 rozporządzenia, podczas, gdy z wypisów z rejestru gruntów wynikało, że trzy działki, na których planowana była zabudowa mieszkaniowa i rekreacyjna, stanowiły w całości grunty rolne (orne IVb klasy), natomiast ze studium gminy P. wynika, że miejsce planowanej inwestycji położone jest w jednostce strukturalnej RT, o predyspozycjach do rozwoju turystyki i rolnictwa, nie znajduje się także w terenie zwartej zabudowy występującej faktycznie w terenie oraz nie stanowi uzupełnienia zabudowy mieszkaniowej i usługowej (co wynika z załącznika graficznego do projektu decyzji o warunkach zabudowy, wydruków map ze strony G., jak i zakresu samej inwestycji, która obejmuje nie tylko zabudowę mieszkaniową i usługową ale i rekreacyjną), tym samym Sąd I instancji powinien był skargę oddalić, a zatem naruszył także art. 151 p.p.s.a.

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez:

1. 1) dokonanie nieprawidłowej wykładni oraz nieprawidłowe zastosowanie § 3 ust. 3 rozporządzenia, jako wzorca kontroli, na skutek niezastosowania art. 92 Konstytucji RP w związku z art. 40 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którymi akty prawa miejscowego obowiązują na obszarze działania organu stanowiącego, tym samym § 3 ust. 3 rozporządzenia nie obowiązywał na obszarze gminy P., ponieważ został wprowadzony § 1 pkt 1 uchwały Rady Gminy S., tym samym organy uzgadniające nie mogły naruszyć tej regulacji, w przypadku inwestycji realizowanej poza granicami obowiązywania przepisu aktu prawa miejscowego i prawidłowo zastosowały § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia, zgodnie z którym na obszarze zespołu przyrodniczo-krajobrazowego zabrania się zmiany sposobu użytkowania ziemi, ponieważ w jego świetle niedopuszczalna była budowa budynków mieszkalnych i rekreacyjnych (nie w zabudowie zagrodowej) na gruncie rolnym - ornym IVb klasy (według wypisów z rejestru gruntów dla działek nr...), a w wiec Sąd I instancji winien skargę oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.;
2. 2) niezastosowanie art. 4 p.u.s.a., w związku z art. 178 pkt 1 oraz art. 8 ust. 2 Konstytucji, zgodnie z którymi sądy administracyjne związane są jedynie Konstytucją i ustawami i tym samym jako strzegące także porządku ustawowego Sąd I instancji winien odmówić zastosowania § 3 ust. 3 rozporządzenia jako wzorca kontroli w sytuacji, gdy przepis ten został wprowadzony na obszarze gminy P. § 1 pkt 1 uchwały Rady Gminy S., a zatem z naruszeniem art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz art. 94 Konstytucji (poprzez bezpośrednie zastosowanie tego przepisu) i tym samym dojść do wniosku, że postanowienie organu odwoławczego odpowiadało przepisom ustawy i Konstytucji, a zatem było prawidłowe, a Sąd I instancji winien skargę oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.;
3. 3) dokonanie nieprawidłowej oceny, że w sprawie mógł mieć zastosowanie § 3 ust. 3 rozporządzenia, zgodnie z którym zakaz zmiany sposobu użytkowania ziemi (§ 3 ust. 1 pkt 7 ww. rozporządzenia) nie dotyczy określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin obszarów zwartej zabudowy wsi oraz uzupełniania zabudowy mieszkaniowej i usługowej i tym samym naruszenie tego przepisu poprzez jego niewłaściwe zastosowanie (w szerokim znaczeniu jako wzorca kontroli) w przypadku, gdy w przedmiotowej sprawie teren planowanej inwestycji nie znajduje się w granicach zwartej zabudowy, określonej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy P. (a w obszarze RT rozwoju turystyki i rolnictwa), w granicach zwartej zabudowy wsi faktycznie występującej w terenie oraz nie stanowi uzupełnienia zabudowy mieszkaniowej i usługowej (co wynika z załącznika graficznego do projektu decyzji o warunkach zabudowy, wydruków map ze strony G., jak i zakresu samej inwestycji, która obejmuje nie tylko zabudowę mieszkaniową i usługową ale i rekreacyjną), a czemu Organ odwoławczy dał wyraz w uzasadnieniu uchylonego przez Sąd I instancji postanowienia, tym samym Sąd ten powinien skargę oddalić stosownie do art. 151 p.p.s.a., a zatem także naruszając go.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych podniesionych przez organ.

Skarga kasacyjna wniesiona przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia.

Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 153 w związku z art. 171 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie oceny prawnej prawomocnego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 2014r., sygn. akt II OSK 662/13.

Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. Sąd I instancji związany był oceną prawną wyrażoną w powołanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 2014r., sygn. akt II OSK 662/13.

Na wstępie wskazać należy, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w O. postanowieniem z dnia 2 września 2010r. odmówił uzgodnienia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, powołując się na § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Nr 23 Wojewody W. z dnia 9 sierpnia 2007r. w sprawie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Jeziora S." (Dz. U. Woj. W. Nr 122, poz. 1697 z 2007 r.), według którego na terenie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Jeziora S." istnieje zakaz zmiany sposobu użytkowania ziemi. Rozpoznając zażalenie K. C. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z dnia 10 maja 2012r. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p. utrzymał w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. z dnia 2 września 2010r., które wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 10 grudnia 2012r. zostało uchylone.

Na skutek wniesionej skargi kasacyjnej przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska NSA wyrokiem z dnia 25 września 2014r., sygn. akt II OSK 662/13 oddalił skargę kasacyjną, podnosząc że dokonanie prawidłowej subsumcji odpowiedniej normy prawa materialnego wymaga przede wszystkim sprawdzenia prawidłowości ustalenia stanu faktycznego. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w aktach postępowania administracyjnego brak jest podstawowych dokumentów, na podstawie których można by ustalić przeznaczenie nieruchomości będącej przedmiotem postępowania, a mianowicie wypisów z rejestru gruntów, które powinny być zgromadzone w ramach postępowania administracyjnego. NSA zalecił, aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska ustalił w oparciu o ww. dokumenty prawidłowe przeznaczenie działek objętych postępowaniem uzgodnieniowym i ustalił, czy doszło do naruszenia zakazu wynikającego z § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Nr 23 Wojewody W. z dnia 9 sierpnia 2007r. w sprawie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Jeziora S.", które w § 3 ust. 1 pkt 7 zabrania zmiany sposobu użytkowania ziemi.

Ustalenia, co do przeznaczenia działek, które są przedmiotem postępowania przed organami ochrony środowiska były dokonane przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, który złożył wniosek o udostępnienie danych zgromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym i uzyskał od Starosty Powiatowego w Mrągowie wypisy z rejestru gruntów z dnia 26 marca 2015r. oraz wyrys z mapy ewidencyjnej, datowany na 26 marca 2015r. - odnośnie działek nr ewid.....

Dokumenty te zawierają odmienne określenie przeznaczenia działek nr ewid....: z wypisu z rejestru gruntów wynika, że są one "gruntami ornymi", zaś na wyrysie z mapy ewidencyjnej oznaczono je "Bp", tzn. "grunty zabudowane i zurbanizowane". Zwrócił na to uwagę Sąd I instancji i było to powodem uchylenia zaskarżonego postanowienia. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska w zaskarżonym postanowieniu pominął milczeniem tę różnicę i przyjął przeznaczenie gruntów, określone w wypisie z ewidencji gruntów.

W tej sytuacji nie można podzielić zarzutu skarżącego kasacyjnie organu, że Sąd I instancji naruszył art. 153 w związku z art. 171 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie oceny prawnej prawomocnego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 2014r., sygn. akt II OSK 662/13. Nie ulega wątpliwości, że NSA wskazał na potrzebę zgromadzenia dokumentów, w tym wypisów z ewidencji gruntów, które będą określały przeznaczenie gruntów, gdyż od przeznaczenia zależy uznanie, czy przedmiotowa inwestycja zmieni usposób użytkowania ziemi. Jednak ustalenia te muszą być dokonane na podstawie dokumentów bezspornych, oczywistych, nie podważonych skutecznie innymi dokumentami. Tymczasem w sprawie niniejszej organ uzyskał dwa sprzeczne ze sobą dokumenty, przekazane przez starostę.

Należy zatem wskazać, że zgodnie z art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. 2016.1629) starosta udostępnia informacje zawarte w operacie ewidencyjnym w formie wypisów z rejestru, kartotek i wykazów tego operatu (pkt 1) oraz wyrysów z mapy ewidencyjnej (pkt 2). Ewidencja gruntów i budynków, to zgodnie z art. 2 pkt 8 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, system informacyjny zapewniający gromadzenie, aktualizację oraz udostępnianie, w sposób jednolity dla kraju, informacje o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych podmiotach władających lub gospodarujących tymi gruntami, budynkami lub lokalami. Dane zawarte w ewidencji gruntów mają walor dokumentu urzędowego i stanowią dowód tego, co zostało w nich stwierdzone. Ewidencja gruntów jest bowiem specjalnie prowadzonym i wywierającym określone skutki prawne zbiorem informacji o gruntach, który pełni funkcje informatyczno-techniczne.

Rejestr gruntów jest raportem sporządzonym na podstawie danych ewidencyjnych wymienionych w § 60 ust. 1 pkt 1, 3-11 oraz ust. 2, dotyczących wszystkich działek ewidencyjnych w granicach obrębu, zestawionych według przynależności tych działek do poszczególnych jednostek rejestrowych gruntów (§ 23 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków - Dz.U.2016.1034). Danymi ewidencyjnymi dotyczącymi działek ewidencyjnych są, m.in. informacje określające pola powierzchni konturów użytkowych gruntowych i klas bonitacyjnych w granicach działki ewidencyjnej (§ 60 ust. 1 pkt 4 ww. rozporządzenia). Przepis § 52 rozporządzenia określa w ust. 2, co powinien zawierać wypis z rejestru gruntów, zaś ust. 6, co powinien zawierać wyrys z mapy ewidencyjnej.

Z powyższego wynika w sposób jednoznaczny, że treść wypisu i wyrysu powinna być jednakowa, gdyż pochodzi z tych samych dokumentów źródłowych. Nie można zatem w sytuacji, gdy są one ze sobą sprzeczne orzekać na podstawie jednego z nich, bez wyjaśnienia przyczyn rozbieżności. Ponadto zauważyć należy, że żaden z tych dokumentów nie zawiera podpisu osoby je sporządzającej, czego wymaga § 52 ww. rozporządzenia.

W związku z powyższym nie jest zasadny zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a.

Wobec istniejących nadal braków w zakresie ustalenia stanu faktycznego, co do przeznaczenia gruntów, nie jest możliwe rozpoznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, w tym zarzutów naruszenia prawa materialnego. Z tych powodów skarga kasacyjna podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a., gdyż wyrok Sądu I instancji uchylający zaskarżone postanowienie odpowiada prawu.

1. - ---------------------- 15