Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 6 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 507/16

Uzasadnienie

Wyrokiem z 7 października 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie sygn. II SA/Kr 716/15 po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 października 2015 r. sprawy ze skarg S.K., A.K. oraz J. Z-G. i W.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. (dalej: SKO w K., Kolegium, organ II instancji) z [...] 2015 r. nr [...]w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia: I. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądził od SKO w K. na rzecz skarżących A.K., S.K. i W.G. kwoty po 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Burmistrz Gminy K. (dalej: organ I instancji) w decyzji z [...]2014 r. nr [...] orzekł o ustaleniu środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia pn.: "Wznowienie eksploatacji i przeróbki wapieni dewońskich z udokumentowanych złóż [...]", na działkach nr: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], obręb D., gmina Kr. oraz przeprowadzeniu postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko.

Od powyższej decyzji odwołania zostały złożone przez J. Z-G., M.D-W., B.W., S.K., W.G. oraz Zarząd Dróg Powiatu K..

W decyzji z [...]2015 r. nr [...]Kolegium, działając na podstawie art. 71 ust. 2 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm., dalej: u.u.i.ś.), § 3 ust. 1 pkt 39 i 40 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010 r. Nr 213, poz. 1397) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Kolegium wskazało, że zbadało zaskarżoną decyzję organu I instancji mając na względzie prawidłowość pod względem formalnym (tj. badając, czy zaskarżona decyzja, jak również poprzedzające jej wydanie dokumenty zawierały wszystkie wymagane prawem elementy), pod względem przestrzegania przepisów proceduralnych i zasad postępowania administracyjnego oraz pod względem merytorycznym. Kolegium uznało, że przedmiotowe zamierzenie jest zgodne z treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Nr XV1I/154/2004 Rady Miejskiej w Krzeszowicach z dnia 29 stycznia 2004 r., zaktualizowanym uchwałą nr XLIX/399/06 Rady Miejskiej z dnia 12 października 2006 r. oraz uchwałą Nr XXXVIII/301/2009 Rady Miejskiej w Krzeszowicach z dnia 25 czerwca 2009 r.

Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję złożyli w ustawowym terminie za pośrednictwem organu I instancji: S.K., A.K. oraz J. Z-G. i W.G..

S.K. w swojej skardze podtrzymując wszystkie zarzuty i argumentację podniesioną w odwołaniu od decyzji organu I instancji z [...] 2014 nr [...], zarzucił decyzji obrazę przepisów prawa oraz nie uwzględnienie istotnych kwestii formalnych jak i merytorycznych dotyczących przedmiotu sprawy, co narusza jego interes prawny i faktyczny dotyczący działek nr [...] i [...] położonych w miejscowości D. i znajdujących się w obszarze oddziaływania środowiskowego planowanego przedsięwzięcia. W szczególności ponowił następujące zarzuty:

1. 1) dopuszczenie do realizacji projektu przedsięwzięcia przekraczającego dopuszczalne poziomy emisji szkodliwych pyłów i hałasu wskazane w rozporządzeniach ministerialnych miedzy innymi Ministra Środowiska;
2. 2) dopuszczenie do warunków realizacji przedsięwzięcia naruszających zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Studium uwarunkowań przestrzennych oraz przepisy dla terenów chronionych (Parki Krajobrazowe i obszar Natura 2000) w zakresie zakazu lokowania przedsięwzięć mających znaczący negatywny wpływ na środowisko;
3. 3) nie uwzględnienie skumulowanego oddziaływania środowiskowego działających w promieniu 2-3 km dodatkowo dwóch zakładów górniczych D. i Cz. realizujących wydobycie metodami strzałowymi i przeróbkę na miejscu;
4. 4) nie uwzględnienie w ocenie oddziaływania na środowisko planowanego transportu urobku drogą powiatową K 2126, a także dodatkowo nie dopuszczenie w związku z tym osób fizycznych i prawnych, których nieruchomości znajdują się bezpośrednio przy ww. drodze jako stron postępowania;
5. 5) brak w sentencji decyzji dokładnie określonego (na mapie) obszaru wyłączenia terenu z eksploatacji zgodnie ze wskazaniami Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie;
6. 6) brak merytorycznego i formalnego uzasadnienia oddalenia wielu uwag i wniosków dowodowych stron postępowania między innymi w zakresie badań i określenia szkodliwych emisji pyłów i hałasu zarówno na obszarze wydobycia jak i podczas transportu drogą gminną w miejscowości D. oraz powiatową K 2126 na odcinku D-k oraz w zakresie innych kwestii poruszanych podczas konsultacji społecznych.

W związku z powyższym wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji organu II instancji oraz w całości poprzedzającej jej decyzji organu I instancji, obciążenie kosztami postępowania organu I instancji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania na rzecz skarżącego.

A.K. w swojej skardze zarzucił decyzji naruszenie przepisów prawa przez zignorowanie norm dotyczących dopuszczalnych poziomów emisji hałasu i emisji pyłów i dopuszczenie do realizacji projektu zakładu górniczego z ustalonymi warunkami środowiskowymi niezgodnymi z obowiązującymi aktualnie przepisami, co narusza jego interes prawny i formalny na działkach nr [...] i [...] położonych w miejscowości D. W związku z powyższym wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji organu II instancji oraz w całości poprzedzającej jej decyzji organu I instancji, obciążenie kosztami postępowania organu I instancji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania na rzecz skarżącego.

J. Z-G. i W.G. w swojej skardze zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie art. 77 § 1 w związku z art. 80 k.p.a., które to normy prawa obligują organ administracji do zebrania i oceny całokształtu materiału dowodowego, co ma wpływ na wynik sprawy. Wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania w sprawie.

W odpowiedzi na skargi SKO w K. wniosło o ich oddalenie w pełni podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: Sąd I instancji) w uzasadnieniu wyroku z 7 października 2015 r., sygn. II SA/Kr 716/15 wskazał, że skargi wniesione w tej sprawie uzasadniają uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, ponieważ decyzje te naruszają przepisy postępowania w stopniu uzasadniających ich wyeliminowanie z obrotu prawnego.

Zdaniem Sądu I instancji, nie ulega wątpliwości, że zamierzenie inwestycyjne obejmujące wznowienie eksploatacji i przeróbki wapieni dewońskich z udokumentowanych złóż D. i D.I, zostało prawidłowo zaklasyfikowane jako przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko. Wynika to z § 3 ust. 1 pkt 39 i 40 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010 r. Nr 213, poz. 1397 ze zm.) wprost wskazujące na instalacje do przerobu kopalin oraz wydobywanie kopalin ze złoża metodą odkrywkową. Zasadnie organy administracji w tej sprawie uznały, że inwestor winien sporządzić raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko.

W ocenie Sądu I instancji, skarżący trafnie podnoszą w skardze, że jednym z warunków wydania decyzji określającej środowiskowe uwarunkowania dla ww. przedsięwzięcia jest zbadanie zgodności tej inwestycji z treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że w odniesieniu do obszaru objętego wnioskiem o wydanie decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania inny plan miejscowy obowiązywał w dacie wydawania decyzji przez organ I instancji (uchwała Rady Miejskiej w Krzeszowicach z 29 stycznia 2004 r. Nr XVII/154/2004 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości: Nowa Góra, Miękinia, Czerna, Paczółtowice, Żary, Dębnik, Dubie i Siedlec w Gminie Krzeszowice w ich granicach administracyjnych z wyłączeniem terenów objętych zmianami planu po roku 1995, Dz. Urz. Woj. Małop. z 2004 r. Nr 48, poz. 627 ze zm.), a inny plan miejscowy w dacie rozstrzygania przez organ II instancji (uchwała Nr XLV/532/2014 Rady Miejskiej w Krzeszowicach z 22 października 2014 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectw; Dębnik, Dubie, Siedlec w Gminie Krzeszowice (Dz. Urz. Woj. Małop. z 2014 r., poz. 6396).

Według Sądu I instancji, z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Kolegium w ogóle nie dokonywało oceny zgodności tej inwestycji z obowiązującym planem miejscowym. Już ta wada w ocenie Sądu I instancji, uzasadnia uchylenie wydanych w sprawie decyzji.

Dokonanie oceny zgodności zamierzonej inwestycji z planem miejscowym ma znaczenie nie tylko co zgodności bądź braku zgodności takiej inwestycji z konkretnym przeznaczeniem planistycznym danego terenu. Plan miejscowy może także określać jaki rodzaj działalności gospodarczej (uciążliwej lub nieuciążliwej) może być na danym terenie wykonywany. Ten ostatni wymóg (o ile znajduje się on w obowiązującym planie miejscowym) będzie wymagał oceny także poprzez wykorzystanie informacji zawartych w raportach dostarczonych przez inwestora, a dotyczących w szczególności zakresu emisji hałasu lub pyłu. W szczególności będzie wymagało zbadania, czy plan miejscowy dopuszcza na tym terenie realizację inwestycji, której zakres uciążliwości przekracza granice nieruchomości będące własnością inwestora.

Sąd I instancji wyjaśnił, że SKO w Krakowie przyjęło założenie, że skoro przedmiotowe przedsięwzięcie nie ma charakteru znaczącego negatywnego wpływu na obszar Natura 2000, to nie ma podstaw do odmowy wydania decyzji określającej środowiskowe uwarunkowania dla realizacji danego przedsięwzięcia. To założenie w ocenie Sądu I instancji, wynikające wprost z art. 81 ust. 2 u.u.i.ś. jest trafne, ale nie oznacza ono obowiązku wydania decyzji bez nałożenia na inwestora określonych (i to konkretnych) obowiązków. Ma to szczególnie znaczenie wówczas, gdy zakres negatywnego oddziaływania danej inwestycji przekracza granice terenu należącego (będącego własnością) inwestora. Taka zaś sytuacja ma miejsce w tej sprawie, co wynika chociażby z raportów dotyczących zasięgu emisji hałasu i pyłu.

W związku z tym w ocenie Sądu I instancji, trafnie skarżący podnoszą, że nakładane obowiązki mają bezpośredni wpływ na zakres prowadzonej później działalności gospodarczej i jako takie nie mogą być tak ogólnie formułowane, że ich naruszenie będzie bardzo trudne do stwierdzenia. Zarzuty skarżących dotyczące zbyt ogólnie i nieprecyzyjnie nakładanych na inwestora obowiązków częściowo zasługiwały na uwzględnienie. Zdaniem Sądu I instancji, mają rację skarżący podnosząc, że warunek dotyczący konieczności minimalizowania liczby i wielkości jednocześnie używanych maszyn niezbędnych do realizacji przedsięwzięcia jest zbyt ogólny. Taki warunek mógł zostać określony, ale jego realizacja powinna polegać nie na ogólnym określeniu "niezbędnej" ilości maszyn, ale wyraźnym wskazaniu liczby i rodzajów maszyn oraz urządzeń, poprzez np. zobowiązanie do jednorazowego wykorzystywania nie więcej niż np. dwóch wiertnic lub dwóch koparek.

Obowiązek precyzyjnego określenia zakresu wykorzystywanych jednorazowo maszyn wynika chociażby z raportów przedłożonych przez inwestora co do poziomu emisji hałasu oraz emisji i imisji pyłu. W ocenie Sądu I instancji, zarzut zbyt ogólnego warunku, jakim jest zabezpieczenie odpowiedniej ilości sorbentów celem neutralizacji wycieków substancji niebezpiecznych także jest zasadny. Według Sądu I instancji, zarzuty skarżących dotyczące braku zdefiniowania pojęcia "okres suszy" i okres "wietrznej pogody" nie są zasadne. Sąd I instancji uznał za uzasadniony zarzut dotyczący braku precyzyjnego określenia miejsca montowania łaty wodowskazowej w sytuacji kilku zbiorników wodnych. Zdaniem Sądu I instancji, nietrafny jest zarzut skarżących J.Z-G i W.G co do braku rozpoznania odwołania w zakresie dotyczącym postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...]2013 r. uzgadniającego pozytywnie realizację przedmiotowego przedsięwzięcia i wskazujące pewne obowiązki, jakie ma wykonać na etapie realizacji i eksploatacji inwestor.

Nie można więc zarzucić Kolegium naruszenia prawa poprzez brak rozpoznania zarzutów kierowanych wobec postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...]2013 r., skoro nikt takich zarzutów nie postawił. Jako zasadny Sąd I instancji uznał zarzut skarżących o braku w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko oraz w załącznikach do niego inwentaryzacji grzybów.

Kolejny zarzut skarżących dotyczący całkowitego pominięcia niektórych roślin podlegających ochronie jak: kruszczyk rdzawoczerwony, kruszczyk szerokolistny i rojownik pospolity i jest w ocenie Sądu I instancji, tyko częściowo trafny. Trafnie zdaniem Sądu I instancji, zarzucają skarżący brak w raporcie analizy pod kątem charakterystyki przedsięwzięcia z uwzględnieniem powiązań z innymi przedsięwzięciami, w szczególności kumulowania się oddziaływań przedsięwzięć znajdujących się na obszarze, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie.

Sąd I instancji odniósł się do zarzutu zawartego we wszystkich skargach, dotyczący określenia środowiskowych uwarunkowań mimo przekroczenia poziomu hałasu i emisji pyłu.

W ocenie Sądu I instancji, organy powinny ustalić, czy przekroczenie stanów emisji hałasu i pyłu oraz innego negatywnego oddziaływania na środowisko naturalne to sytuacja kwalifikującą się lub nie kwalifikująca się jako znaczące negatywne oddziaływanie na cele ochrony obszaru Natura 2000. Nie jest to kwestia identyczna z "ponadnormatywnymi uciążliwościami dla środowiska" jak wynikałoby to z postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...]2013 r. Według Sądu I instancji, w tej sprawie należało dokonać oceny, dlaczego znacząco ponadnormatywne emisje nie zostały uznane za uciążliwe dla środowiska naturalnego (strona 44 i 45 decyzji organu I instancji), a zarazem realizacja przedsięwzięcia zgodnie z zaskarżoną decyzją nie będzie powodować ponadnormatywnych uciążliwości dla środowiska (strona 47 decyzji organu I instancji). Zdaniem Sądu I instancji, w tej sprawie obowiązkiem organów było dokładne zbadanie, także przy uwzględnieniu powołanego art. 33 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, czy zakres oddziaływania na środowisko naturalne kwalifikuje się jako znacząco negatywny, czy też nie. Brak uzasadnienia tej istotnej w sprawie kwestii stanowi dodatkowo naruszenie zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.) oraz zasady zaufania do organów administracji (art. 8 k.p.a.).

Sąd I instancji wskazał, że ponownie prowadząc postępowanie organ I instancji winien kierować się wskazówkami zawartymi w uzasadnieniu, a w szczególności dokonać oceny zgodności zamierzonej inwestycji z planem miejscowym i na tej podstawie dokonać oceny wniosku wraz z raportem, kierując się stanowiskiem zawartym w tej sprawie. W przypadku spełnienia warunków do wydania dla inwestora decyzji pozytywnej, należy dążyć do precyzyjnego określania obowiązków. Organ powinien także wyjaśnić, czy w tej sprawie przedsięwzięcie znacząco negatywnie nie oddziałuje na obszar Natura 200 lub inne obszary chronione.

W skardze kasacyjnej Z.J. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą: [...] reprezentowany przez r. pr. A.Z. zaskarżył w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 7 października 2015 r., sygn. II SA/Kr 716/15.

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie prawa materialnego:

1. - błędną wykładnię oraz błędne zastosowanie art. 80 ust. 2 u.u.i.ś. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., poprzez przyjęcie, że brak wzmianki w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego o dokonaniu przez organ stwierdzenia zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego - w sytuacji, gdy lokalizacja przedsięwzięcia jest faktycznie zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego - uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji;
2. - błędne zastosowanie art. 82 ust. 1 pkt 1 u.u.i.ś., poprzez przyjęcie, że organ I instancji nie określił, jaką maksymalną liczbę maszyn wiertniczych może użyć skarżący;
3. - błędne zastosowanie art. 82 ust. 1 pkt 1 u.u.i.ś., poprzez przyjęcie, że organ I instancji nie określił, na jakim zbiorniku wodnym skarżący powinien zamontować łatę wodowskazową;
4. - błędne zastosowanie art. 82 ust. 1 pkt 1 u.u.i.ś., poprzez przyjęcie, że obowiązki nałożone na skarżącego decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia zostały sformułowane zbyt ogólnie bądź niewyczerpująco;
5. - błędne zastosowanie art. 82 ust. 1 pkt 1 u.u.i.ś. w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a., poprzez przyjęcie, że organ I instancji nie wyjaśnił, dlaczego, w jego ocenie, przedsięwzięcie planowane przez skarżącego nie stanowi znacząco negatywnego oddziaływania na cele ochrony obszaru Natura 2000, a w konsekwencji przyjęcie, że organ I instancji naruszył zasadę przekonywania oraz zasadę zaufania do organów administracji.

Ponadto na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie prawa procesowego, tj. art. 133 p.p.s.a., poprzez przyjęcie, że w aktach zgromadzonych w sprawie brak analizy ewentualnego kumulowania się hałasu oraz emisji pyłu z planowanego przedsięwzięcia oraz zakładów górniczych w Cz. i D..

W związku z powyższymi zarzutami wniesiono o:

1. - uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie sprawy poprzez oddalenie skarg na decyzję SKO w K. z [...]2015 r. nr [...], wniesionych do Sądu I instancji przez: S.K., A.K., J. Z-G. i W.G., oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania. Ewentualnie wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania. Ponadto wniesiono także o: rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że niewątpliwie zgodnie z art. 80 ust. 2 u.u.i.ś. obowiązkiem organu II instancji było zbadanie zgodności lokalizacji wnioskowanego przedsięwzięcia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, aktualnym w dniu wydania decyzji w postępowaniu odwoławczym.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, w niniejszej sprawie brak jednak podstaw do twierdzenia, że organ II instancji nie uczynił zadość wymogom rzeczonego przepisu prawa. Lokalizacja wnioskowanego przedsięwzięcia była zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zarówno na dzień wydania decyzji przez Burmistrza Gminy K., jak i na dzień wydania decyzji przez SKO w K.. Według skarżącego kasacyjnie, nie ma powodu, by twierdzić, że organ II instancji nie zbadał tej okoliczności w toku postępowania odwoławczego. W ocenie skarżącego kasacyjnie, nawet jednak gdyby przyjąć, że organ odwoławczy nie przeprowadził powyższego badania, nie sposób zgodzić się z twierdzeniem Sądu I instancji, że okoliczność ta uzasadnia uchylenie decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Skarżący kasacyjnie podnosi, że w sprawie niniejszej w treści aktualnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectw: Dębnik, Dubie, Siedlec w Gminie Krzeszowice z 22 października 2014r. wyraźnie zaznaczono, że na nieruchomości należącej do skarżącego wyznacza się tereny wyrobiska złoża D. i D.I.

W tym zakresie pomimo uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwałą Rady Miejskiej w Krzeszowicach z 22 października 2014 r. wszelkie ustalenia organu I instancji odnośnie zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego pozostają w mocy. Skarżący kasacyjnie wyjaśnił, że przeznaczenie przedmiotowego obszaru pod eksploatację złóż wapieni D. i D.I zostało również przewidziane w uchwale nr XV/247/ll Sejmiku Województwa Małopolskiego z 28 listopada 2011 r. w sprawie Parku Krajobrazowego Dolinki Krakowskie, co zostało podniesione w decyzji organu I instancji z [...]2014 r. o środowiskowych uwarunkowaniach.

W ocenie skarżącego kasacyjnie, wobec powyższego brak podstaw do twierdzenia, że ewentualne naruszenie prawa przez organ II instancji w zakresie wyżej opisanym miało wpływ na wynik sprawy, a tym samym uchylenie decyzji organu odwoławczego w oparciu.

Skarżący kasacyjnie uważa również, że Sąd I instancji błędnie zinterpretował treść decyzji organu I instancji przyjmując, że wyrażony w decyzji obowiązek o treści: "Należy minimalizować liczbę i wielkość jednocześnie używanych maszyn, do liczby i wielkości niezbędnej do funkcjonowania kopalni" daje skarżącemu prawo użycia większej liczby maszyn, niż to przyjęto w raporcie o oddziaływaniu przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko.

Taka wykładnia użytego w decyzji terminu "minimalizowanie" jest nieprawidłowa. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, z treści decyzji organu I instancji, przede wszystkim zaś z redakcji nałożonych na skarżącego obowiązków, niezbicie wynika, że tylko jedno zagłębienie terenu wypełnione wodą umiejscowione na przedmiotowym obszarze jest nazywane "zbiornikiem wodnym". W tej sytuacji stwierdzenie w zaskarżonym wyroku Sądu I instancji, że skarżący będzie miał możliwość wyboru zbiornika, na którym będzie mógł zamontować łatę wodowskazową, jest całkowicie chybione i pozbawione podstaw.

Według skarżącego kasacyjnie, nie sposób również zgodzić się z twierdzeniem Sądu I instancji, jakoby organ I instancji niewłaściwie określił obowiązek zapewnienia przez skarżącego ilości sorbentów celem neutralizacji wycieków substancji niebezpiecznych. W ocenie skarżącego kasacyjnie, za zbyt ogólne Sąd I instancji uznał również rozstrzygnięcie kwestii ewentualnego negatywnego oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia na zlokalizowane w pobliżu spornego terenu zabytki kultury. Analogiczne uwagi w ocenie skarżącego kasacyjnie, odnieść można do sformułowanego przez Sąd I instancji zarzutu, jakoby w decyzji organu I instancji brakowało wyczerpującego rozważenia kwestii wpływu, jaki planowane przedsięwzięcie wywrze na występujących na przedmiotowym terenie grzybach.

Również i w tym wypadku stanowisko Organu I instancji jest całkiem jednoznaczne i polega na przychyleniu się do twierdzenia zawartego w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, zaaprobowanym także przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną S.K. wniósł o: oddalenie skargi kasacyjnej oraz obciążenie kosztami postępowania skarżącego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1. 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2. 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Ponadto w przypadku podniesienia w skardze kasacyjnej jednocześnie zarzutów naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego należy w pierwszej kolejności rozpatrzyć te pierwsze, ponieważ determinują one ocenę prawidłowego zastosowania lub właściwej wykładni przepisów prawa materialnego powołanych w tej sprawie.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa procesowego wskazać należy, ze nie zasługuje na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 133 p.p.s.a. Skarżący kasacyjnie wskazuje, że Sąd I instancji naruszył ww. przepis poprzez przyjęcie, że w aktach zgromadzonych w sprawie brak jest analizy ewentualnego kumulowania się hałasu oraz emisji pyłu z planowanego przedsięwzięcia oraz zakładów górniczych w Cz. i D.. Skarżący kasacyjnie zarzuca naruszenie art. 133 p.p.s.a. nie wskazuje przy tym, której jednostki redakcyjnej dotyczy ten zarzut. Art. 133 p.p.s.a. składa się bowiem z czterech paragrafów.

Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu wskazać należy, że zakres rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny powinien być kształtowany w oparciu o materiał faktyczny i dowodowy, który legł u podstaw wydania zaskarżonego aktu i znajduje się w aktach sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji nie uchybił obowiązkowi wynikającemu z art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz nie naruszył zakazu wyjścia poza materiał znajdujący się w tych aktach. Ponadto należy wyjaśnić, że naruszenie przepisów postępowania ze względu na treść art. 174 pkt 2 p.p.s.a. może być skuteczną podstawą skargi kasacyjnej jeżeli uchybienia w tym zakresie mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ze skargi kasacyjnej nie wynika jaki wpływ na wynik sprawy ma wskazywane w niej tym zakresie uchybienie, w tym znaczeniu, że mogło ono doprowadzić do odmiennego rozstrzygnięcia.

Nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego. Skarżący kasacyjnie na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zarzuca zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie prawa materialnego tj. błędną wykładnię oraz błędne zastosowanie art. 80 ust. 2 oraz 82 ust. 1 pkt 1 u.u.i.ś. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Odnosząc się do konstrukcji postawionego zarzutu naruszenia prawa materialnego należy wyjaśnić, że z treści art. 174 pkt 1 p.p.s.a. jednoznacznie wynika, że wady w zakresie stosowania prawa materialnego mogą polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu. Nie mogą być one popełnione w sposób łączny, bo dotyczą różnych etapów procesu stosowania prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd wojewódzki stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, że stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa.

W obu powyższych przypadkach autor skargi kasacyjnej nie wykazał, jak w jego ocenie, powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w odniesieniu do zarzutu niezastosowania przepisu skarżący kasacyjnie nie wyjaśnił dlaczego powinien być zastosowany. Ponadto skarżący kasacyjnie zarzut naruszenia prawa materialnego na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., łączy z art. 145 § 1 pkt 1 bez wskazania dalszego podziału redakcyjnego art. 145 pkt 1 p.p.s.a. Skarżący kasacyjnie nie powiązał naruszenia art. 82 ust. 1 pkt 1 u.u.i.ś. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, p.p.s.a. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., decyzja lub postanowienie podlega uchyleniu, jeżeli sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut dotyczący błędnego zastosowania art. 80 ust. 2 u.u.i.ś. Zgodzić należy się z Sądem I instancji, który wskazuje, że jednym z warunków wydania decyzji określającej środowiskowe uwarunkowania dla ww. przedsięwzięcia jest zbadanie zgodności tej inwestycji z treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wynika to wprost z art. 80 ust. 2 u.u.i.ś. W odniesieniu do obszaru objętego wnioskiem o wydanie decyzji ustalającej środowiskowej inny plan miejscowy obowiązywał w dacie wydawania decyzji przez organ I instancji (uchwała Rady Miejskiej w Krzeszowicach z 29 stycznia 2004 r. Nr XVII/154/2004 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości: Nowa Góra, Miękinia, Czerna, Paczółtowice, Żary, Dębnik, Dubie i Siedlec w Gminie Krzeszowice w ich granicach administracyjnych z wyłączeniem terenów objętych zmianami planu po roku 1995, Dz. Urz.

Woj. Małop. z 2004 r. Nr 48, poz. 627 ze zm.), a inny plan miejscowy w dacie rozstrzygania przez organ II instancji (uchwała Nr XLV/532/2014 Rady Miejskiej w Krzeszowicach z 22 października 2014 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectw; Dębnik, Dubie, Siedlec w Gminie Krzeszowice (Dz. Urz. Woj. Małop. z 2014 r., poz. 6396). Kolegium w ogóle nie dokonywało oceny zgodności tej inwestycji z obowiązującym planem miejscowym. Już ta wada stwarzała konieczność uchylenia wydanych w sprawie decyzji. Prawidłowo zatem uzasadnił Sąd I instancji, że dokonanie oceny zgodności zamierzonej inwestycji z planem miejscowym ma znaczenie nie tylko co zgodności bądź braku zgodności takiej inwestycji z konkretnym przeznaczeniem planistycznym danego terenu. Plan miejscowy może także określać jaki rodzaj działalności gospodarczej (uciążliwej lub nieuciążliwej) może być na danym terenie wykonywany.

Ten ostatni wymóg (o ile znajduje się on w obowiązującym planie miejscowym) będzie wymagał oceny także poprzez wykorzystanie informacji zawartych w raportach dostarczonych przez inwestora, a dotyczących w szczególności zakresu emisji hałasu lub pyłu. W szczególności będzie wymagało zbadania, czy plan miejscowy dopuszcza na tym terenie realizację inwestycji, której zakres uciążliwości przekracza granice nieruchomości będące własnością inwestora.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut dotyczący błędnego zastosowania art. 82 ust. 1 pkt 1 u.u.i.ś. poprzez przyjęcie, że organ I instancji nie określił jaką maksymalną liczbę maszyn wiertniczych może użyć skarżący. Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że warunek dotyczący konieczności minimalizowania liczby i wielkości jednocześnie używanych maszyn niezbędnych do realizacji przedsięwzięcia jest zbyt ogólny. Taki warunek mógł zostać określony, ale jego realizacja powinna polegać nie na ogólnym określeniu "niezbędnej" ilości maszyn, ale wyraźnym wskazaniu liczby i rodzajów maszyn oraz urządzeń, poprzez np. zobowiązanie do jednorazowego wykorzystywania nie więcej niż np. dwóch wiertnic lub dwóch koparek.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut dotyczący błędnego zastosowania art. 82 ust. 1 pkt 1 u.u.i.ś. poprzez przyjęcie, że organ I instancji nie określił, na jakim zbiorniku wodnym skarżący powinien zamontować łatę wodowskazową.

Prawidłowo Sąd I instancji za zasadny uznał zarzut braku precyzyjnego określenia miejsca montowania łaty wodowskazowej, kiedy występuje kilka zbiorników wodnych, a inwestor może dowolnie wybrać, gdzie taką łatę umiejscowić.

Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji wykazał jakie obowiązki zostały nałożone na inwestora w decyzji środowiskowej w sposób zbyt ogólny lub niewyczerpujący oraz jaki wpływ miało to uchybienie miało na wynik sprawy.

Nie ma racji skarżący kasacyjnie, że Sąd I instancji błędnie przyjął, że organ I instancji nie wyjaśnił, dlaczego w jego ocenie, planowane przedsięwzięcie nie stanowi znacząco negatywnego oddziaływania na cele ochrony obszaru Natura 2000. Należy zgodzić się z oceną Sądu I instancji, według którego organy powinny ustalić, czy przekroczenie stanów emisji hałasu i pyłu oraz innego negatywnego oddziaływania na środowisko to sytuacja kwalifikującą się lub nie kwalifikująca się jako znaczące negatywne oddziaływanie na cele ochrony obszaru Natura 2000. Jaj słusznie zauważa to Sąd I instancji, nie jest to bowiem kwestia identyczna z "ponadnormatywnymi uciążliwościami dla środowiska jak wynikałoby to z postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] 2013 r. Zasadnie argumentuje Sąd I instancji, że w sprawie należało dokonać oceny, dlaczego znacząco ponadnormatywne emisje nie zostały uznane za uciążliwe dla środowiska naturalnego, a zarazem realizacja przedsięwzięcia zgodnie z zaskarżoną decyzją nie będzie powodować ponadnormatywnych uciążliwości dla środowiska.

Sąd I instancji prawidłowo zatem uznał, że obowiązkiem organów było dokładne zbadanie, także przy uwzględnieniu powołanego art. 33 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, czy zakres oddziaływania na środowisko naturalne kwalifikuje się jako znacząco negatywny, czy też nie. Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że brak uzasadnienia tej istotnej w sprawie kwestii stanowiło dodatkowo naruszenie zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.) oraz zasady zaufania do organów administracji (art. 8 k.p.a.).

W uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji na str. 20 (ostatni akapit) znalazło się błędne stwierdzenie, które nie wynika z treści rozważań Sądu przedstawionych w uzasadnieniu - "Mając powyższe na uwadze Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Wykazane bowiem naruszenia prawa mają charakter naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Tym samym na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Sąd uchylił decyzje".

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazana wyżej błędna konkluzja Sądu I instancji nie mogła mieć istotnego wpływu na wynik przedmiotowej sprawy.

Mając to wszystko na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.