Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 1 grudnia 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 845/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 sierpnia 2021 r., nr WOA.7721.219.2021.MO, którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania z dnia 17 czerwca 2021 r., znak: PINB-OOA-70041/3466/2020, nakazującą skarżącej Spółce – P. sp. z o.o. z siedzibą w P. rozbiórkę ogrodzeń ogródków lokatorskich, wybudowanych na nieruchomości przy ul. [...] w Poznaniu, na działce nr [...] arkusz nr [...], obręb [...].
W ocenie Sądu, organy nadzoru budowlanego I i II instancji prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy, z czynnym udziałem strony skarżącej, który Sąd uznał za własny i uczynił podstawą do dalszych rozważań. Przechodząc do merytorycznej oceny Sąd stwierdził, że przedmiotowe ogrodzenie zostało zrealizowane z naruszeniem uchwały Nr [...] Rady Miasta Poznania z dnia [...] lipca 2015 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania i przestrzennego [...] (Dz. Urz. Woj. Wielkopolskiego z [...] lipca 2015 r. poz. [...]). Znajduje się na terenie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej oznaczonej w planie miejscowym symbolem 5MW. Zgodnie z § 4 pkt 2 lit. d tiret 2 planu miejscowego w zakresie zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego zakazuje się lokalizacji ogrodzeń na terenach MW, z uwzględnieniem pkt 3 lit. k tej uchwały. Punkt 3 lit. k planu miejscowego stanowi z kolei, że dopuszcza się na terenach MW lokalizację ogrodzeń ażurowych służących zabezpieczeniu placów zabaw oraz boisk sportowych, o wysokości dostosowanej do sposobu zagospodarowania.
Sąd stwierdził, że plan miejscowy przewiduje ogólny zakaz lokalizacji ogrodzeń na terenach zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z wyraźnymi wyłączeniami. Dodatkowe wyłączenia zawiera projekt uchwały krajobrazowej, m.in. w postaci postanowienia dotyczącego ogrodzeń wzdłuż działek przynależnych do lokali mieszkalnych. Jednak nie jest to akt obowiązujący i nie może być podstawą do oceny w niniejszej sprawie.
Dalej Sąd wskazał, że na realizację przedmiotowego ogrodzenia nie było wymagane ani pozwolenie na budowę, ani zgłoszenie – jednak z uwagi na niezgodności przedmiotowej inwestycji z przepisami prawa (przesłanka z art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane; Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.; zwanej dalej "P.b.") wymagane było wdrożenie postępowania naprawczego z art. 50-51 P.b., a tej oceny nie zmienia obowiązywanie zasady wolności budowlanej wynikającej z art. 4 P.b. (por. wyrok NSA z 6 grudnia 2017 r., II OSK 151/17; uchwała NSA z 3 października 2016 r., II OPS 1/16; wyrok NSA z 24 lutego 2012 r., II OSK 2342/10; wyrok NSA 18 kwietnia 2012 r., II OSK 259/12).
W konsekwencji, Sąd nie dopatrzył się w niniejszej sprawie naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Organy nadzoru budowlanego wobec stwierdzenia niezgodności wykonanych robót budowalnych z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego były nie tylko uprawnione, ale wręcz zobligowane do prowadzenia postępowania naprawczego. Jeżeli bowiem w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego okaże się, że nastąpiło niedające się usunąć naruszenie prawa, wówczas właściwy organ jest obowiązany wydać decyzję zakazującą prowadzenia dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, a w przypadku szczególnym może także nakazać przywrócenie obiektu do stanu poprzedniego (art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b.). Decyzja taka kończy postępowanie naprawcze.
Nadto zgodnie z treścią art. 52 P.b. decyzja została skierowana do skarżącej Spółki jako właściciela nieruchomości.
Sąd rozpoznający niniejszą sprawę nie doszukał się także innych uchybień przepisów postępowania skutkujących uchyleniem zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W tym stanie sprawy skarga okazała się niezasadna, a jej zarzuty nie odniosły zamierzonego skutku, dlatego Sąd zastosował art. 151 p.p.s.a. i oddalił skargę.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła skarżąca Spółka, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. przez błędną wykładnię tego przepisu i mylne uznanie, że projekt tzw. uchwały krajobrazowej wydanej na podstawie art. 37b ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z uchwałą Rady Miasta Poznania nr [...] z dnia [...] marca 2017 r. nie jest zagadnieniem wstępnym i nie pozostaje w bezpośrednim związku przyczynowym z postępowaniem w sprawie legalności przedmiotowego ogrodzenia;
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 3 pkt 1 P.b. w zw. z art. 8 K.p.a., a to poprzez zastosowanie w niniejszej sprawie normy prawnej art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b., stanowiącej podstawę prawną zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, w sytuacji faktycznej odbiegającej od hipotezy tejże normy, co zaś stanowiło konsekwencję uprzednio dokonanej błędnej wykładni przepisu art. 3 pkt 1 P.b.
Ponadto zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na zaniechaniu rozpoznania istoty sprawy, w szczególności przez brak jakiegokolwiek odniesienia się do istotnej części zarzutów formułowanych przez skarżącego, co może budzić uzasadnioną wątpliwość czy sąd się z nimi w ogóle zapoznał i wziął je pod uwagę przy orzekaniu;
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8 K.p.a. przez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania strony do władzy publicznej, z uwagi na oddalenie skargi pomimo posiadania informacji, że wdrożono postępowanie w przedmiocie zmiany uchwały krajobrazowej zezwalającej na stawianie ogrodzeń wzdłuż działek przynależnych do lokali mieszkalnych;
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. przez nieuwzględnienie skargi pomimo niewyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych, istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy oraz niezebrania i nierozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie w sposób wyczerpujący przez organ drugiej instancji, w szczególności braku ustalenia w sprawie czy przedmiotowe ogrodzenie zamyka ciągi komunikacyjne, utrudnia korzystanie z infrastruktury osiedla oraz ogranicza dostęp do osiedla osobom trzecim oraz, że ww. ogrodzenie stanowi wyłącznie rusztowanie dla roślinności, stwarza naturalna barierę przed hałasem i zanieczyszczeniami oraz przyczynia się do zachowania poczucia bezpieczeństwa wśród mieszkańców osiedla.
Ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a. i w sprawie nie żądano przeprowadzenia rozprawy, dlatego przedmiotowa sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego i procesowego.
Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że dla wyniku niniejszej sprawy nie ma znaczenia okoliczność przyjęcia projektu ww. uchwały "krajobrazowej" (art. 37b ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwanej dalej "u.p.z.p."). Wszczęcie procedury planistycznej zmierzającej do uchwalenia aktu prawa miejscowego, w tym wskazywanej uchwały "krajobrazowej", nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Nie jest to bowiem przeszkodą do dokonania oceny, czy przedmiotowa inwestycja jest zgodna z obowiązującymi przepisami prawa, jak i – co do legalności zaskarżonej decyzji. Dla tej bowiem oceny ma znaczenie m.in. w jakich warunkach prawnych została zrealizowana inwestycja, i czy zaskarżona decyzja jest zgodna z obowiązującymi w dniu jej wydania przepisami prawa. Do takiego badania sprowadza się w istocie wyrażona w Konstytucji RP zasada legalizmu (praworządności), powtórzona w art. 6 K.p.a. Ponadto stronie skarżącej należy wyjaśnić, na czym polega tzw. "zagadnienie wstępne", o jakim mowa w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. W ugruntowanym orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie wskazywano, że pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, będącej przedmiotem postępowania, a zagadnieniem wstępnym musi istnieć związek przyczynowy, to jest sytuacja, gdy bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji byłoby niemożliwe.
O takiej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z 26 kwietnia 2023 r., II OSK 1470/20). W okolicznościach niniejszej sprawy o takiej zależności nie przesądza ani treść art. 50-51 P.b., ani wskazywany w skardze kasacyjnej art. 37b ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. Należy wskazać, że zgodnie z art. 37a ust. 4 u.p.z.p. to uchwała w sprawie sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń jest aktem prawa miejscowego i dla tej oceny nie ma znaczenia okoliczność wyłożenia projektu uchwały do publicznego wglądu. W tych warunkach prawnych wydanie przez organ nadzoru budowlanego decyzji w trybie naprawczym nie jest uzależnione od uprzedniego uchwalenia aktu prawa miejscowego, ma bowiem znaczenie to jakie akty prawa miejscowego obowiązują w dniu orzekania przez organ administracyjny. To one wywierają określone skutki prawne; natomiast następczo uchwalone akty prawne mają znaczenie, ale dla przyszłych działań inwestycyjnych.
Dlatego zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej niezgodność przedmiotowej inwestycji z planem miejscowym stanowiła przesłankę z art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b. warunkującą wdrożenie postępowania naprawczego na podstawie art. 50-51 P.b. Artykuł 50 ust. 1 pkt 4 P.b. nie dotyczy tylko stwierdzenia naruszenia warunków technicznych, ponieważ zawiera także dodatkowy wymóg zgodności z przepisami. Ma rację Sąd I instancji, że budowa obiektu budowlanego lub prowadzenie robót budowlanych, nawet niewymagających pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, wbrew postanowieniom tego planu jest innym przypadkiem samowoli budowlanej polegającym na realizacji tego obiektu niezgodnie z przepisami (art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b.). W wypadku wybudowania takiego obiektu wbrew postanowieniom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego odpowiednie zastosowanie ma m.in. przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z ust. 7 P.b., dający podstawę do orzeczenia nakazu rozbiórki obiektu, gdy nie można doprowadzić go do stanu zgodnego z prawem (por. wyrok NSA z 3 lutego 2022 r., II OSK 684/19).
Dla tej oceny nie ma znaczenia kwalifikacja prawna ogrodzenia, tj. czy jest to obiekt budowlany (art. 3 pkt 1 P.b.), czy obiekt małej architektury (art. 3 pkt 4 lit. b P.b.), czy urządzenie budowlane (art. 3 pkt 9 P.b.). Postępowanie naprawcze nie odnosi się bowiem szczegółowo do kwalifikacji prawnej przedmiotu postępowania, lecz stanowi o przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49f P.b. oraz oceny legalności wykonanych robót budowlanych. W niniejszej sprawie niewątpliwie mamy do czynienia z ogrodzeniem, które zostało zrealizowane w miejscu, gdzie obowiązujący plan miejscowy ustanawia zakaz realizacji ogrodzeń. To, że przy okazji przedmiotowe ogrodzenie może pełnić inne funkcje (np. jako obiekt architektury ogrodowej, czy też urządzenie budowlane powiązane funkcjonalnie z lokalami mieszkalnymi), nie zmienia oceny, co do podstawowego przeznaczenia tego rodzaju obiektu jako pełniącego funkcję ogrodzenia.
Poza tym prawnie nieskuteczne jest argumentowanie, że przedmiotowe ogrodzenie to urządzenie budowlane powiązane funkcjonalnie z lokalami mieszkalnymi (jako te które zamyka ciągi komunikacyjne, utrudnia korzystanie z infrastruktury osiedla oraz ogranicza dostęp do osiedla osobom trzecim oraz, że ww. ogrodzenie stanowi wyłącznie rusztowanie dla roślinności, stwarza naturalną barierę przed hałasem i zanieczyszczeniami oraz przyczynia się do zachowania poczucia bezpieczeństwa wśród mieszkańców osiedla). Takiego powiązania nie wykazano bowiem na podstawie projektu budowlanego, który stanowił podstawę realizacji poszczególnych lokali mieszkalnych na parterze budynku.
Ponadto argumentu w sprawie nie mogą stanowić podnoszone w skardze kasacyjnej kwestie odszkodowawcze. Inwestor powinien liczyć się z tym, że realizacja inwestycji niezgodnie z prawem (planem miejscowym) rodzi określne skutki prawne, które w takiej sytuacji w całości obciążają inwestora. Następcze uchwalenie nowych przepisów w bliżej nieokreślonej przyszłości nie zmienia oceny, że za naruszenie prawa należy ponieść negatywne skutki swoich działań. Ponadto z konstrukcji panelowej przedmiotowego ogrodzenia nie wynika aby problematyczny był jego demontaż (rozbiórka), zaś po uchwaleniu nowych przepisów – ewentualnie ponowny jego montaż. Brak jest tym samym podstaw do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja narusza wyrażoną w art. 8 K.p.a. zasadę budowania zaufania do organów władzy publicznej.
Dlatego zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 3 pkt 1 P.b. w zw. z art. 8 K.p.a., nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Przedstawiona powyżej ocena oznacza, że także pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, a dotyczące naruszenia prawa procesowego nie zawierają usprawiedliwionych podstaw, ponieważ brak jest podstaw do stwierdzenia, że wskazywane uchybienia prawa procesowego mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Poza tym za pomocą tych zarzutów nie wykazano w skardze kasacyjnej, aby tego rodzaju uchybienia rzeczywiście miały istotny wpływ na wynik sprawy, co oznacza, że tak sformułowane zarzuty nie spełniają wymogu, o jakim mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. W tym zakresie nie wystarczy samo wskazanie, że powinnością Sądu Administracyjnego jest odniesienie się do wszystkich zarzutów skargi "zwykłej". Jeśli chodzi o kwestię naruszenia prawa własności, to ewentualny brak ogrodzenia nie stanowi żadnej przeszkody z możliwości korzystania ze swojej własności, czy przedmiotu najmu.
Nie można w tym zakresie stwierdzić aby nakaz rozbiórki naruszał art. 21 w związku z art. 64 Konstytucji RP oraz art. 140 K.c. w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, tym bardziej, że braku ingerencji w prawo własności nie może uzasadniać zrealizowanie inwestycji niezgodnie z obowiązującymi przepisami. Prawo własności nie jest absolutne, a jego zakres wyznaczają obowiązujące przepisy prawa, w tym akty prawa miejscowego i Prawa budowlanego. W świetle przedstawionego powyżej wywodu brak jest też podstaw do konstatacji, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a. polegającym na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz zaniechaniu wszechstronnego rozważenia całokształtu okoliczności faktycznych sprawy, dowolną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego oraz wydanie decyzji z całkowitym pomięciem dyrektywy nakazującej uwzględnienie słusznego interesu strony.
Kluczowa dla wyniku niniejszej sprawy była bowiem ocena co do niezgodności przedmiotowego ogrodzenia z obowiązującym planem miejscowym. Taka zaś ocena nie uprawnia do stwierdzenia, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji narusza art. 8 i art. 107 § 3 K.p.a. Poza tym wbrew wywodom skargi kasacyjnej, Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyraził ocenę, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, w tym w zakresie jaki wyznaczają art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., a więc dotyczące zasad wyjaśnienia sprawy i wymogów uzasadnienia decyzji administracyjnej.
Należy pamiętać, że konieczny do wyjaśnienia zakres postępowania administracyjnego wyznaczają normy prawa materialnego, dlatego Sąd I instancji w głównej mierze swoją ocenę oparł na kwestiach merytorycznych, tj. skutkach ustalenia, że przedmiotowe ogrodzenie jest niezgodne z planem miejscowym, co było okolicznością przesądzającą dla wyniku niniejszej sprawy.
Dlatego wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a.; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8 K.p.a.; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. – nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.
Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.