Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 18 listopada 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę I. S. i M. S. na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] sierpnia 2015 r., utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] lipca 2015 r. w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zgłoszenia zamiaru budowy dziesięciu wiat.
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy.
W dniu 19 czerwca 2015 r. I. i M. S. (inwestorzy) zgłosili zamiar wykonania robót budowlanych polegających na budowie 10 wiat o powierzchni zabudowy do 25,00 m² każda, na działce nr [-B-]. Do zgłoszenia dołączyli oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania na cele budowlane działkami nr [-B-], [-A-] i [-C-], opis projektowanych robót budowlanych wraz z rysunkami, fragment mapy z oznaczeniem lokalizacji planowanej inwestycji.
Decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. Starosta Kielecki na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 i art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm. – zwanej dalej Prawem budowlanym) wniósł sprzeciw wobec powyższego zgłoszenia, uznając, że inwestycja nie mieści się ani w dyspozycji art. 29 ust. 1 pkt 2 ani art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego.
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. Wojewoda Świętokrzyski – po rozpatrzeniu odwołania inwestorów – na podstawie art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Jak zauważył organ odwoławczy, inwestorzy na podstawie zgłoszenia z dnia 29 kwietnia 2015 r. uzyskali prawo budowy pięciu wiat na działce nr [-B-], zaś przedmiotowe zgłoszenie dotyczy budowy kolejnych 10 wiat na tej samej działce, wchodzącej w skład gospodarstwa w zabudowie siedliskowej. Składa się ona z sąsiadujących ze sobą działek nr [-A-], [-B-] i [-C-]. Na działce nr [-C-] znajduje się budynek mieszkalny, gospodarczy, zbiornik na ścieki sanitarne, studnia i gnojownik w budowie i jest ona położona na gruntach Br-RIVa (grunty rolne zabudowane), ŁIV (łąki trwałe), RIVa (grunty orne), RIVb (grunty orne), S-RIVa (sady). Działka nr [-B-] – RIVa (łąki trwałe) i ŁIV (łąki trwałe) jest niezabudowana.
Zgłoszenie obejmuje również częściowe utwardzenie działki nr [-B-], a projektowane wiaty są obiektami wolno stojącymi wykonanymi na słupach, bez ścian bocznych, przykrytymi dachami dwuspadowymi, o powierzchni liczonej po poziomie płyty betonowej 24,98 m² każda. Jak wskazał organ odwoławczy, działka siedliskowa to jedna działka pod budynkami wchodzącymi w skład gospodarstwa rolnego, a działkę rolną stanowi wydzielona geodezyjnie część nieruchomości, która jest lub może być wykorzystywana do prowadzenia działalności rolniczej, co wynika z kolei z przeznaczenia danej działki w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, bądź z informacji zawartej w ewidencji gruntów.
Tym samym za działkę rolną należało uznać działkę nr [-C-], ale działki nr [-B-] nie można było uznać za siedliskową. Z tych też przyczyn przedmiotowa inwestycja nie mieści się w dyspozycji art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego, a faktycznym zamiarem inwestorów jest powiększenie siedliska na działce nr [-C-], co doprowadzi do zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na działce nr [-B-] na siedlisko. Nie jest też możliwe zastosowanie art. 29 ust. 1 pkt 2 i art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego.
Skargę na powyższą decyzję złożyli I. i M. S., wnosząc o jej uchylenie i zarzucając jej naruszenie art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego oraz wskazując na interpretację tego przepisu zaprezentowaną w decyzji Wojewody Świętokrzyskiego dotyczącej zgłoszenia budowy poprzednich 5 wiat.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Świętokrzyski wniósł o jej oddalenie.
Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał ją za niezasadną.
Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w świetle art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 443), skoro postępowania wszczęto w dniu 3 lipca 2015 r., to powinno ono zostać przeprowadzone na podstawie przepisów obowiązujących od dnia 28 czerwca 2015 r. Pomimo jednak tego, że organy rozstrzygnęły sprawę na podstawie przepisów, które w dacie wydawania decyzji już nie obowiązywały, to naruszenie to nie miało wpływu na wynik sprawy, a spośród przepisów, które zostały w sprawie zastosowane zmianie uległ tylko art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, chociaż – jak zaznaczył Sąd – nie miał zastosowania do przedmiotowego zgłoszenia.
Wskazując następnie na przedmiot dokonanego zgłoszenia w sprawie, Sąd pierwszej instancji przytoczył brzmienie art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego (w powyższym brzmieniu), podkreślając, że nie dotyczy on obecnie jakichkolwiek wiat. Do wiat odnosi się natomiast art. 29 ust. 1 pkt 2c Prawa budowlanego. Sąd stwierdził, iż na działce nr [-B-] o powierzchni 0,6189 ha nie znajduje się budynek mieszkalny ani też nie jest to działka przeznaczona pod budownictwo mieszkaniowe, ani też art. 29 ust. 1 pkt 2, ani art. 29 ust. 1 pkt 2c ww. ustawy nie mogły być podstawą do odstąpienia od obowiązku uzyskania przez inwestorów pozwolenia na budowę. Z decyzji Wojewody z dnia [...] czerwca 2015 r. wynika, że zgłaszając budowę kolejnych 10 wiat na tej samej działce o powierzchni niecałych 62 arów, skarżący przekroczyli również dopuszczalną ilość wiat (art. 29 ust. 1 pkt 2c Prawa budowlanego), co dodatkowo uzasadniało wniesienie sprzeciwu od takiego zgłoszenia na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego.
Ponadto w ocenie Sądu nie było dopuszczalne zastosowanie w sprawie art. 29 ust. 1 pkt 2c Prawa budowlanego również dlatego, że przepis ten nie może być stosowany zamiennie z regulacją art. 29 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Ten ostatni reguluje w sposób kompletny zagadnienia związane z budową obiektów gospodarczych związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej, dla których nie jest wymagane pozwolenie na budowę. Nie może więc z innego przepisu wynikać dopuszczalność budowy bez pozwolenia na budowę obiektów gospodarczych związanych z produkcją rolną, których budowa bez pozwolenia nie byłaby dopuszczalna na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Innymi słowy, zakresy przedmiotowe art. 29 ust. 1 pkt 1 oraz pozostałych przepisów art. 29 ust. 1 Prawa budowlanego nie pokrywają się. Niezasadny jest zatem zarzut, że skoro art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie wskazuje rodzaju działki, jakiej dotyczy, to można na jego podstawie budować wymienione w nim obiekty również na działkach siedliskowych, jak i rolnych.
Kierując się dyrektywą z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.), Sąd rozważył, czy mogły w sprawie znaleźć zastosowanie inne przepisy pozwalające na realizację przedmiotowego zamierzenia budowlanego na podstawie zgłoszenia. Analizując w tym zakresie przepisy art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a oraz art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego, wątpliwości Sądu wzbudziło zgłoszenie polegające na częściowym utwardzeniu działki nr [-B-]. Jak określono to w zgłoszeniu, dotyczy ono robót budowlanych polegających na "budowie wiat w ilości 10 sztuk każda o pow. zab. do 25,0 m² wg. załączonego projektu budowlanego na działce nr [-B-]".
Natomiast z załączonego do zgłoszenia projektu budowlanego wynika "utwardzenie terenu do poszczególnych wiat kruszywem dolomitowym wg planu zagospodarowania". Dołączony plan zagospodarowania siedliska rolniczego przewiduje na działce nr [-B-] "projektowany dojazd utwardzony kruszywem dolomitowym". Utwardzenie gruntu jest również zaznaczone na tym planie zagospodarowania symbolem "utw" umieszczonym w sąsiedztwie projektowanych wiat. Ponieważ inwestorzy nie kwestionowali w toku postępowania ani w skardze, że działka oznaczona numerem [-B-] nie jest działką budowlaną, Sąd uznał, że roboty budowlane polegające na utwardzeniu powierzchni gruntu na tej działce nie są zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę na podstawie art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego, a zatem wniesienie sprzeciwu na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego było uzasadnione.
Ponadto, nawet gdyby przyjąć, że zamiarem inwestorów były roboty budowlane nie polegające na częściowym utwardzeniu działki nr [-B-], ale na wykonaniu opisanego i pokazanego na załączonym do zgłoszenia planie zagospodarowania siedliska "dojazdu utwardzonego kruszywem dolomitowym" na działce nr [-B-], co zdaje się wynikać z opisu znajdującego się na tym planie zagospodarowania, to i tak nie miałoby to mieć wpływu na wynik sprawy, ponieważ takie roboty budowlane również wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, a co wynika również z art. 29 ust. 2 oraz art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego. Dojazd ten należy traktować jako drogę przez wykonanie której w rozumieniu prawa budowlanego należy rozumieć czynności faktyczne zmierzające do urządzenia nieruchomości z przeznaczeniem jej do celów poruszania się zarówno pieszo, jak i mechanicznymi środkami transportu. Decydującym kryterium zakwalifikowania obiektu do określonej kategorii obiektów budowlanych powinna być, obok spełniania przez taki obiekt przesłanek wskazanych w art. 3 Prawa budowlanego, zamierzona i realizowana przez inwestora funkcja obiektu.
Utwardzenie gruntu, czy też drogi gruntowej tłuczniem kamiennym w taki sposób, że wykonana nawierzchnia umożliwia wykorzystanie jej jako dojazdu dla pojazdów mechanicznych, stanowi wykonanie obiektu spełniającego funkcję drogi.
Oceniając usytuowanie projektowanego dojazdu względem istniejącej na gruncie na działce nr [-A-] drogi dojazdowej utwardzonej kruszywem oraz względem projektowanych wiat, Sąd uznał, że jego celem będzie umożliwienie, czy ułatwienie poruszania się zarówno pieszo, jak i mechanicznymi środkami transportu pomiędzy projektowanymi wiatami, a drogą publiczną.
Wskazując na powyższe, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zaskarżona decyzja mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Natomiast oparcie sprzeciwu między innymi na twierdzeniu, że działki nr [-B-] nie można uznać za siedliskową, gdyż działką siedliskową jest działka nr [-C-] zabudowana domem mieszkalnym i zabudową towarzyszącą, może budzić wątpliwości. Zgłoszone wiaty nie stanowią budynków (art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego), ponieważ nie są wydzielone z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych ani nie są obiektami małej architektury (art. 3 pkt 4).
Zatem zgodnie z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego należało je zakwalifikować jako budowle. I choć literalna wykładnia art. 29 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego nie obejmującego swym enumeratywnym wyliczeniem jakichkolwiek budowli, to jednak wykładnia celowościowa tego przepisu wskazuje, że skoro zostały w nim ujęte obiekty gospodarcze związane z produkcją rolną o wyraźnie większym stopniu konstrukcyjnego skomplikowania niż budowle, tj. budynki gospodarcze, to nie można takich budowli, jak wiaty o wymiarach mieszczących się w parametrach przewidzianych dla parterowych budynków gospodarczych (art. 29 ust. 1 pkt 1a Prawa budowlanego) traktować bardziej rygorystycznie.
Tym samym, o tym, czy przedmiotowe wiaty mogłyby być uznane za obiekty gospodarcze (art. 29 ust. 1 pkt 1a Prawa budowlanego) rozstrzygałaby ocena, czy rzeczywiście zgłoszone wiaty planowane były do wybudowania w ramach istniejącej działki siedliskowej skarżących. Ocena przedstawiona przez organ w tym zakresie może budzić wątpliwości, skoro z planu zagospodarowania oraz decyzji Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 15 czerwca 2015 r. wynika, że na objętej zgłoszeniem działce nr [-B-] budowane lub projektowane są gnojownik, 5 wiat i budynek gospodarczy, przy czym budowa tych wiat nie został objęta skutecznym sprzeciwem, a budowa pozostałych obiektów jest, według twierdzeń skarżących, objęta prawomocnym pozwoleniem na budowę. Również i te wątpliwości zdaniem Sądu nie mogły jednak spowodować uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na zamiar utwardzenia powierzchni gruntu, bądź utwardzenia dojazdu.
Z przedstawionych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli I. S. i M. S., zarzucając mu naruszenie prawa materialnego polegające na bezzasadnym niezastosowaniu w niniejszej sprawie art. 29 ust. 1 pkt 1 a Prawa budowlanego, podczas gdy z całości materiału dowodowego wynika, że zgłoszone wiaty planowane były do wybudowania w ramach istniejącej działki siedliskowej skarżących.
Wskazując na powyższy zarzut, skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, zasądzenie od Wojewody Świętokrzyskiego na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według faktur przedstawionych w toku postępowania, a w braku ich przedstawienia, według norm przepisanych oraz o rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie.
W uzasadnieniu kasacji podkreślono, że zgłoszone wiaty planowane były do wybudowania w ramach istniejącej działki siedliskowej skarżących zgodnie z celowościową wykładnią art. 29 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Działka nr [...] była działką siedliskową w całości, a podzielona została w 2012 r. na działki nr [-A-], [-B-] oraz [-C-], z czego działka nr [-B-] nadal wchodzi w skład siedliska rolniczego i jest ściśle z nim związana przez istniejące obiekty takie jak budynek gospodarczy związany z produkcją rolną, dwa gnojowniki w budowie, zamontowany zbiornik na gnojownicę oraz pięć wiat o powierzchni zabudowy 25 m2 każda.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie podlegała uwzględnieniu.
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. nie wystąpiła, stąd też kontrola instancyjna ograniczona została do zbadania zasadności zarzut podniesionego w skardze kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego, a poza kontrolą pozostała zgodność orzeczenia z innymi przepisami prawa, bowiem na naruszenie żadnych innych norm prawa we wniesionej kasacji nie wskazano.
Tym samym oceną kasacyjną objęto stan prawny i faktyczny istniejący na dzień wydania decyzji kontrolowanej w niniejszej sprawie. Powyższe podkreślenie jest konieczne z uwagi na podaną przez skarżącego na rozprawie kasacyjnej informację o zmianie po wydaniu decyzji kontrolowanej wielkości działki siedliskowej.
Trafnie zwracał uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny, że art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie mógł znaleźć zastosowania, gdyż nie regulował on kwestii budowy wiat. Na dzień wydawania kontrolowanej w sprawie decyzji przepis ten zmieniono m.in. poprzez wykreślenie z niego takich obiektów jak wiaty. Te objęto regulacją zawartą w art. 29 ust. 1 pkt 2c Prawa budowlanego, którego niemożność zastosowania w sprawie również nie była kwestionowana w niniejszej kasacji.
Przedstawiając zarzut naruszenia art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego, skarżący nawiązali do twierdzeń Sądu pierwszej instancji odnośnie konieczności odczytania treści normatywnej ww. przepisu w drodze wykładni celowościowej. Z tym twierdzeniem nie można się jednak zgodzić z następujących powodów. Przede wszystkim zgodnie z ogólną zasadą wynikającą z art. 29 ust. 1 Prawa budowlanego: "Roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31". Oznacza to, że wszelkie wyjątki, a więc i te wymienione w art. 29 ust. 1 pkt 1 i 2c Prawa budowlanego, nie mogą być odczytywane rozszerzająco. Stwierdzić trzeba, że ustawodawca zwalnia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę jedynie wiaty mające cechy opisane w art. 29 ust. 1 pkt 2c Prawa budowlanego. Skoro ustawodawca zdecydował się na zwolnienie z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę wiaty spełniających określone cechy, to nie można uznać, że zwolnione mogą być również wiaty spełniające cechy innych budynków tylko i wyłącznie z uwagi na podobieństwo cech konstrukcyjnych. Tym samym ustawa wprowadza zwolnienie z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę dla realizacji jedynie te wiaty, które spełniają warunki określone w art. 29 ust. 1 pkt 2c Prawa budowlanego.
W warunkach niniejszej sprawy poza sporem pozostawała okoliczność, iż objęte przedmiotowym zgłoszeniem wiaty cech opisanych w art. 29 ust. 1 pkt 2c Prawa budowlanego nie spełniały, co powodowało, że zgłoszony w sprawie przez organ sprzeciw, utrzymany w mocy przez Wojewodę był skuteczny i prawidłowy.
W tym stanie sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił rozpoznawaną skargę kasacyjną.