Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 3 grudnia 2014 r. (sygn. akt II SA/Ke 885/14) po rozpoznaniu sprawy ze skargi H. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji - uchylił zaskarżoną decyzję oraz "poprzedzającą ją decyzję organu I instancji".
Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
W dniu 21 października 2013 r. H. S. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2012 r. (znak:[...]). Decyzja ta wydana została na podstawie art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych i orzeczono nią, że 26 działek ewidencyjnych, o łącznej powierzchni 3,9087 ha, stanowi mienie gminne. Wniosek H. S. dotyczył działki o nr[...], uznanej przez organ za drogę. Wnioskodawca podniósł, że stanowi ona jego własność, na podstawie aktu własności ziemi z dnia 27 grudnia 1974 r. Jest bowiem częścią, objętej tym aktem własności, działki nr[...].
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] maja 2014 r. (znak:[...]) umarzyło postępowanie wszczęte wnioskiem H. S. W uzasadnieniu wyjaśniono, że wnioskodawca nie posiada w tej sprawie interesu prawnego.
We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, H. S. zarzucił organowi brak ustaleń kiedy faktycznie powstała działka nr [...] oraz czy działka ta jest tożsama z działką nr[...]. Podkreślił, że obecnie oznaczony w ewidencji przebieg granic działki nr [...] nie jest tożsamy z przebiegiem granic działki nr [...] wskazywanym w latach 60. ubiegłego wieku. W ocenie składającego wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, decyzja Starosty [...] z dnia [...] marca 2012 r. nie odzwierciedla stanu faktycznego istniejącego na gruncie na dzień 5 lipca 1963 r., tj. na datę wejścia w życie ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Obecna działka nr [...] koliduje z prawidłowym przebiegiem działek nr[...], stanowiących własność autora wniosku. Mimo matematycznie równej powierzchni gruntów – obszar działki nr[...], nie znajduje odzwierciedlenia w rzeczywistym kształcie nieruchomości, zajmuje faktycznie szerszy pas gruntu, niż to wynika z ewidencji, co prowadzi do uszczuplenia powierzchni działek nr [...] i wskazuje, że co najmniej część działki nr [...] powstała kosztem działki wnioskodawcy nr[...], objętej aktem własności ziemi. W związku z powyższym zarzucił organowi naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.
Rozpatrując sprawę ponownie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. (znak:[...]) utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] maja 2014 r. (znak:[...]). Wskazało, że krąg stron postępowania wyznaczany jest w oparciu o art. 28 K.p.a. Zdaniem Kolegium, zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwala uznać aby H. S. w dniu 5 lipca 1963 r., tj. na dzień wejścia w życie wymienionej ustawy, posiadał jakikolwiek tytuł prawnorzeczowy do działki nr[...]. Tym samym Kolegium uznało, że nie dysponuje on legitymacją procesową w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2012 r.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze podało, że na podstawie operatu pomiarowego z 1967 r., rejestru gruntów z 1969 r. oraz protokołu ustalenia władania gruntami wsi [...] z 1967 r., działki objęte kwestionowaną decyzją Starosty[...], były działkami ogólnodostępnymi, służącymi mieszkańcom wsi i właścicielom pól przyległych do tych działek. Odnośnie działki nr [...] oględziny przeprowadzone w dniu 2.02.2011 r. wykazały, że stanowi ona drogę dojazdową do pól, a jej przebieg od czasów ukazu carskiego pozostał niezmieniony i jest zgodny z ewidencją gruntów. Przedmiotowa działka, o pow. 0,03 ha figuruje w jednostce rejestrowej, w której Skarb Państwa jest wpisany jako władający (na zasadzie posiadania samoistnego), a Urząd Gminy w [...] jest ujawniony jako gospodarujący zasobem nieruchomości Skarbu Państwa oraz gminnymi, powiatowymi i wojewódzkimi zasobami nieruchomości. W rejestrze z 1969 r. działka nr [...] o pow. 0,03 ha figuruje jako droga, zaś jako władający, wpisane jest Prezydium Powiatowej Rady Narodowej – Zarząd Dróg Lokalnych w[...].
Z kolei w rejestrze z 1989 r. powyższa działka ujawniona jest jako droga o pow. 0,05 ha, a jako władający figuruje urząd Gminy w[...]. Działka nr [...] uwidoczniona jest także na mapie ewidencji gruntów, wg stanu z 1967 r. Charakter ten potwierdzają oświadczenia zainteresowanych stron zawarte w protokole ustalenia stanu władania gruntami z października 1967 r. Kolegium wskazało, że J. i H. S, zgodnie z treścią aktu własności ziemi z dnia 27 grudnia 1974 r., stali się z mocy prawa właścicielami nieruchomości położonej we wsi [...] pod poz. rej.[...], oznaczonej numerami działek [...] o pow. 1,46 ha. Kolegium zauważyło, że akt ten nie obejmował zatem działki nr[...]. Aktualnie, wg ewidencji gruntów małżonkowie S. figurują jako współwłaściciele działek nr [...] o pow. 0,61 ha, nr [...] o pow. 0,01 ha i nr [...] o pow. 0.14 ha.
Nie można zatem, w ocenie organu, zasadnie twierdzić, aby H. S. posiadał w dniu 5 lipca 1963 r. jakikolwiek tytuł prawny do nieruchomości oznaczonej jako działka nr[...]. Tym samym nie posiada indywidualnego, własnego interesu prawnego w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2012 r.
Odnośnie twierdzeń wnioskodawcy, że działka nr [...] powstała w wyniku zajęcia części działki nr[...], Kolegium odesłało do argumentacji zawartej we własnej, wydanej w tej sprawie decyzji z dnia [...] maja 2014 r. ([...]). Nadto, organ odwoławczy wskazał, że w decyzji z dnia [...] marca 2001 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, uchylając decyzję Starosty[...], wyjaśnił, że w dokumentacji geodezyjnej sporządzonej dla potrzeb wywłaszczenia pod poszerzenie drogi nr [...] z nieruchomości małżonków S. oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,15 ha, wydzielono część o pow. 0,01 ha jako działkę nr[...], a pozostałą część (0,14 ha) oznaczono jako działkę nr[...]. Obie te działki nadal pozostają w pozycji rejestrowej małżonków S., z uwagi na brak decyzji wywłaszczeniowej. W opracowaniu geodezyjnym dotyczącym wznowienia granic działki nr[...], pomniejszono działkę nr [...] o 0,02 ha, powiększając jednocześnie powierzchnię powyższej drogi o 0,01 ha i dopisując tę powierzchnię do drogi oznaczonej jako działka nr[...].
Pomniejszenie działki nr [...] nastąpiło zatem bez podstawy prawnej, a jedynie w oparciu o dokumentacje geodezyjną. Decyzją ostateczną z dnia [...] czerwca 2001 r. Starosta [...] wprowadził na wniosek H. S. zmianę w ewidencji gruntów polegającą na zmianie powierzchni działki nr [...] z 0,12 ha na 0,14 ha oraz dopisaniu do pozycji rejestrowej małżonków S. działki nr [...] o pow. 0,01 ha. Ponadto dokonano zmiany powierzchni działki nr [...] z 0,05 ha na 0,03 ha.
Kolegium wyjaśniło również, że decyzja z dnia [...] czerwca 2001 r. nie była dokumentem przyznającym własność działki nr [...]. Dotyczyła bowiem wyłącznie zmiany jej powierzchni. Z wyjaśnień Starosty [...] wynika natomiast, że faktycznie zmianą z dnia [...] sierpnia 2004 r. błędnie przepisano działkę nr [...] o pow. 0,03 ha z jednostki rejestrowej, w której jako samoistny posiadacz wpisany był Skarb Państwa, do jednostki rejestrowej małżonków S. Błąd ten został skorygowany zmianą z dnia [...] września 2004 r.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach H. S. zarzucił brak ustaleń, co do tego, kto był właścicielem i w jaki sposób użytkował działkę nr [...] w dniu wejścia w życie ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, tj. w dniu 5 lipca 1963 r. Wyjaśnił, że od roku 1945 do roku 1959 działki nr [...] użytkowane były jako pole orne przez Z. i J. małż. Z. oraz A. Z. Około 1960 roku pole to zostało podzielone na 3 parcele pomiędzy: H. G. (siostrę A. Z.), I. K. (z domu Z.) oraz J. S. (z domu Z.) – jako następców prawnych małżonków Z. i A. Z. Dopiero wówczas wydzielony został z tych nieruchomości kawałek gruntu, który służył jako droga dojazdowa do posesji małżonków K. i H. G. Nie miała ona jednak nigdy charakteru drogi publicznej i nie była wydzielona jako odrębna działka. Nie było natomiast żadnej drogi między domem małżonków S., a działką J. S., prowadzącej do działki małżonków K. Nawet gdyby taka droga istniała, to na pewno nie służyła do wspólnego korzystania przez mieszkańców wsi. Na potwierdzenie skarżący załączył szkic wykonany w roku 1963.
Skarżący zauważył, że działka nr[...], jako "drogowa", pojawia się w dokumentach po raz pierwszy dopiero w latach 1966-67, kiedy w trakcie przeprowadzania pomiarów do założenia ewidencji gruntów drogę tę odgórnie potraktowano jako gminną. Brak jest zatem podstaw do przyjęcia, aby stanowiła "mienie gminne" na dzień 5 lipca 1963 r. Według ww. szkicu dojazd do działki małżonków K. (rzekoma droga) został poprowadzony przez działki należące do małżonków S., oznaczone obecnie numerami [...] ([...] w akcie własności ziemi z 1974 roku). Skarżący podtrzymał zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy twierdzenie, iż obecna działka nr [...] koliduje z prawidłowym przebiegiem działek nr[...], mimo matematycznie tożsamej powierzchni gruntów. Zarzucił organowi nieprzeprowadzenie pomiarów na gruncie oraz nieodniesienie się do pomiarów znajdujących się w ewidencji gruntów oraz zasobach organów administracji budowlanej.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wyjaśniło, że po wszczęciu niniejszego postępowania chęć udziału w nim zgłosiła B. K. twierdząc, iż działka nr [...] stanowi drogę dojazdową do wielu nieruchomości, w tym do działki nr[...], której jest współwłaścicielką. Wyjaśniła, że na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. sygn.[...], ustanowiona została służebność drogi koniecznej przez działkę nr[...]. Służebność ta wraz z działką nr [...] stanowi dojazd do działki nr [...] i innych działek.
Na rozprawie w dniu 3 grudnia 2014 r. B. K. wniosła o oddalenie skargi i złożyła szkic sytuacyjny na dowód tego, że sporna droga istniała. Wyjaśniła, że A. Z., który był właścicielem wszystkich działek obecnie należących do niej i skarżącego wydzielił drogę o szerokości 2 m. Skarżący oświadczył zaś, że w 1963 roku jego działka stanowiła pole, użytkowali ją A. Z. i J. Z. Żona skarżącego (córka J. Z.) otrzymała przedmiotowe działki od obu Z. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 3 grudnia 2014 r. (sygn. akt II SA/Ke 885/14) uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia sąd podał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] przedwcześnie uznało, iż wnioskodawca nie ma interesu prawnego do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2012 r. Ustalenie, na podstawie art. 8 ust. 1 ustawy z 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową lub mienie gromadzkie powinno być dokonane na dzień 5 lipca 1963 r. Z uzasadnienia kwestionowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2012 r. nie wynika jednak aby Starosta [...] w jakikolwiek sposób ustalał stan prawny działek, co do których orzekał, na dzień 5 lipca 1963 r. Powołał się jedynie na pochodzącą z XIX w., sporządzoną w języku rosyjskim, "Tabelę Likwidacyjną wsi[...] ", gdzie zapisane są grunty do ogólnego korzystania oraz na Pierworys scalenia gruntów wsi [...] z 1943 roku.
Nie dokonał jednak głębszej analizy treści tych dokumentów i nie odniósł ich do poszczególnych działek. Na podstawie tej decyzji nie można więc ustalić, czy działka nr [...] rzeczywiście, w dacie 5 lipca 1963 r. istniała i stanowiła mienie gromadzkie. Tym bardziej, że z pisma Starosty [...] z dnia 26.03.2014 r. wynika, że w zasobie Archiwum Państwowego nie zachowała się mapa do Tabeli nadawczej wsi[...], co oznacza brak możliwości sporządzenia wykazu synchronizacyjnego działek pomiędzy stanem w Tabeli nadawczej, a stanem w ewidencji gruntów. Dodatkowo, z tego samego pisma wynika, że scalenie gruntów wsi [...] z 1943 r. nigdy nie weszło w życie. Starosta [...] ograniczył się do ogólnego stwierdzenia, że działki objęte jego decyzją, w tym działka nr[...], od najdawniejszych czasów stanowiły mienie publiczne, służyły ogółowi mieszkańców wsi jako drogi dojazdowe. Zdaniem sądu I instancji, konieczne było wyjaśnienie, czy i jaki na dzień 5 lipca 1963 r. przysługiwał skarżącemu tytuł do spornej nieruchomości, czy jest następcą prawnym poprzedniego właściciela.
Było to konieczne gdyż w szczególności, na rozprawie przed sądem skarżący wyjaśnił, że nieruchomość ta w 1963 r. stanowiła pole użytkowane przez braci J. Z. i A. Z., a następnie żona skarżącego otrzymała ją od swojego ojca J. Z. Faktem jest, że akt własności ziemi skarżącego i jego żony, wydany został w trybie ustawy z dnia z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz.U z 1971r.,nr 27 poz.250) czyli według stanu posiadania nieruchomości na dzień 4 listopada 1971 r., ale nie zmienia to konieczności ustalenia, czy skarżący nie jest następcą prawnym poprzednich właścicieli (jego żona otrzymała według skarżącego sporną działkę od ojca J. Z.) i czy w związku z tym ma interes prawny w kwestionowaniu decyzji uznającej działkę nr ew. [...] za mienie gminne. WSA w Kielcach podkreślił, że z dalszej części uzasadnienia tej decyzji wynika wręcz, że organ ustalając czy nieruchomości nią objęte stanowią mienie gminne (zamiast gromadzkie), wziął pod uwagę stan prawny obowiązujący po dacie 5 lipca 1963 r. Powołał się bowiem na podział administracji na rządową i samorządową dokonany w 1990 r., a także odwołał się do obowiązującej ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
Powyższe wskazuje na to, że ustalano aktualny stan nieruchomości objętych kwestionowaną decyzją, w tym spornej działki. Sąd I instancji zaakcentował, iż w przedstawionej sytuacji, nie można pozbawić możliwości ochrony swoich praw osoby, która nie ma udziału we wspólnocie a twierdzi, że wspólnotą gruntową objęte są grunty stanowiące jej własność. Sąd zalecił wyjaśnienie, czy skarżący ma legitymację procesową do żądania stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] marca 2012 r.
Skargę kasacyjną od opisanego wyroku WSA w Kielcach wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w[...]. Organ ten zaskarżył wyrok w całości, domagając się jego uchylenia i oddalenia skargi, względnie uchylenia wyroku i przekazania sprawy sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Nadto, SKO w [...] domagało się zasądzenia kosztów postępowania.
Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
W zakresie zarzutu naruszenia prawa materialnego, wskazano na naruszenie następujących przepisów:
- 1) art. 3 i art. 10 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych hipotece (Dz.U.2013.707) przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż w przedmiotowym postępowaniu dopuszczalne jest prowadzenie przez organy administracji publicznej czynności i ustaleń zmierzających do zakwestionowania wpisu w dziale II księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości gruntowej, w skład której wchodzi m.in. działka[...], w sytuacji gdy w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji uznającej nieruchomości za mienie gminne, niedopuszczalne jest rozstrzyganie sporów własnościowych, a kompetencja do ustalania przebiegu granic nieruchomości i prawa własności należy do sądów powszechnych;
- 2) art. 2 § 1 K.p.c., poprzez błędne przyjęcie, iż w przedmiotowym postępowaniu dopuszczalne jest prowadzenie przez organ administracji publicznej postępowania zmierzającego do zakwestionowania wpisów w dziale II księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości gruntowej, w skład której wchodzi m.in. działka[...], w sytuacji gdy w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji uznającej za mienie gminne niedopuszczalne jest rozstrzyganie sporów własnościowych, a kompetencja do ustalania przebiegu granic nieruchomości i prawa własności należy do sądów powszechnych;
W zakresie zarzutu naruszenia przepisów postępowania wskazano na naruszenie:
- 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a., przez błędną ich wykładnię i przyjęcie, że dowody zgromadzone w sprawie są niewystarczające do oceny interesu prawnego skarżącego H. S. oraz poprzez przyjęcie, iż w przedmiotowym postępowaniu dopuszczalne jest prowadzenie przez organ administracji publicznej postępowania zmierzającego do zakwestionowania wpisu w Dziale II księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości gruntowej, w skład której wchodzi m.in. działka[...], w sytuacji gdy w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji uznającej za mienie gminne niedopuszczalne jest rozstrzyganie sporów własnościowych, kompetencja do ustalania przebiegu granic nieruchomości i prawa własności należy do sądów powszechnych;
- 2. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez podanie, w uzasadnieniu skarżonego wyroku WSA w Kielcach, błędnych zaleceń co do dalszego postępowania, poprzez nakazanie organom administracji publicznej prowadzenie postępowania dowodowego zmierzającego do zakwestionowania wpisu w dziale II księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości gruntowej, w skład której wchodzi m.in. działka[...], w sytuacji gdy w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji uznającej za mienie gminne niedopuszczalne jest rozstrzyganie sporów własnościowych, a kompetencja do ustalania przebiegu granic nieruchomości i prawa własności należy do sądów powszechnych;
- 3. art. 1 § 2 oraz art. 1 i art. 3 ust. 1 p.p.s.a., poprzez wyjście poza granice sprawy administracyjnej będącej przedmiotem skargi i dokonanie oceny prawidłowości decyzji Starosty [...] z dnia[...].03.2012 r. znak: [...] o ustaleniu, że nieruchomość oznaczona w ewidencji gruntów gm. [...] numerami działek: [...] o łącznej pow. 3,9087 ha stanowi mienie gminne, podczas gdy przedmiotem sprawy była ocena interesu prawnego H. S., domagającego się wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności opisanej wyżej decyzji Starosty[...].
Wg skarżącego kasacyjnie, WSA w Kielcach nie był uprawniony do kwestionowania ustaleń faktycznych dokonanych przez Starostę [...] w decyzji tego organu z dnia[...].03.2012 r. o ustaleniu, że określone nieruchomości stanowią mienie gminne. Dokonując oceny w tym względzie, Sąd I instancji wyszedł poza granice sprawy administracyjnej będącej przedmiotem skargi, czym naruszył "art. 1 § 2 oraz art. 1 i art. 3 ust. 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi."
Strona skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że uprawnienie do kwestionowania decyzji Starosty [...] z dnia [...].03.2012 r. o uznaniu za mienie gminne w części dotyczącej działki nr[...], przysługuje osobie, która w dacie jej wydania posiadała tytuł prawny do nieruchomości oznaczonej nr ewid. działki [...], ewentualnie jej następcy prawnemu. Wg Kolegium, materiał dowodowy sprawy potwierdza, że skarżący czy też jego poprzednik prawny, zarówno w dacie wejścia w życie ustawy o wspólnotach gruntowych, jak też w chwili wydania decyzji przez Starostę[...], oraz obecnie, nie legitymował się i nie legitymuje tytułem własności do działki ewidencyjnej nr[...]. Podkreślił organ, że jeżeli skarżący twierdzi, że na chwilę wejścia w życie ustawy o wspólnotach gruntowych tj. w dniu 5.07.1963 r. miał tytuł prawny do nieruchomości oznaczonej nr ewid. [...] powinien to ustalić w postępowaniu przed sądem powszechnym, w trybie roszczenia z art. 10 ustawy o księgach wieczystych i hipotece.
Podkreśliło skarżące kasacyjnie Kolegium Odwoławcze, iż w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] orzekające w sprawie nie są uprawnione do rozstrzygania sporu komu przysługuje tytuł prawny do tej nieruchomości. Przy ocenie kryterium interesu prawnego od którego zależy ustalenie kręgu stron postępowania organ bierze pod uwagę stan prawny nieruchomości z daty wydania kwestionowanej decyzji i aktualny stan prawny nieruchomości, wynikający z tytułu własności, zwłaszcza, jeżeli na jego podstawie dokonano wpisu w księdze wieczystej. Organ związany jest domniemaniem z art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece. Żądanie skarżącego aby w ramach badania jego interesu prawnego, z pominięciem treści istniejącej księgi wieczystej, treści wypisów z rejestru gruntu, organ ustalał przebieg granic nieruchomości i prawa własności i poprzez zażądanie oraz analizę kolejnych map zasadniczych na okoliczność powstania oznaczeń ewidencyjnych, co do działki wskazywanej jako nr [...], położenia tej działki, jej granic i powierzchni i ewentualnych zmian, wykracza poza zakres przedmiotowej sprawy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną H. S. domagał się jej oddalenia akcentując prawidłowość rozstrzygnięcia sądu I instancji i bezzasadność skargi kasacyjnej. Domagał się także zasądzenia kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718; dalej ustawa powoływana jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 par. 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami wniesionej w tej sprawie skargi kasacyjnej.
Analiza zarzutów podniesionych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] prowadzi do wniosku, że wniesiona przez ten organ skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Podlega zatem oddaleniu, stosownie do art. 184 p.p.s.a.
Poprzedzając zajęcie stanowiska odnośnie zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania należy wskazać, że skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem odwoławczym. Powyższe oznacza, że aby mogła zostać rozpoznana, musi spełniać wymogi prawne, określone w art. 176 p.p.s.a. Istotnym elementem konstrukcyjnym skargi kasacyjnej jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie (art. 176 par. 1 pkt 2 p.p.s.a.). Podstawy kasacyjne zaś, to wskazanie konkretnych przepisów, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji. Wskazanie w ramach podstaw kasacyjnych naruszonych przepisów prawa powinno obejmować: numer artykułu, paragrafu, ustępu, punktu i innych jednostek redakcyjnych ustawy (por. np. NSA w wyroku z dnia 19 stycznia 2012 r.; sygn. akt II GSK 1449/10) oraz zawierać wyjaśnienie, na czym to naruszenie polegało (art. 176 p.p.s.a.).
Dopełnienie wskazanych wymogów jest konieczne albowiem wyznacza granice skargi kasacyjnej, którymi zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. związany jest Naczelny Sąd Administracyjny (por. także postanowienie NSA z dnia 1 września 2011 r.; sygn. akt I OSK 1450/10).
Mając powyższe na uwadze należy wskazać, że nie został precyzyjnie określony przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzut dotyczący naruszenia przepisów postępowania w postaci "art. 1 par. 2, art. 1 i art. 3 ust. 1 p.p.s.a. poprzez wyjście poza granice sprawy administracyjnej będącej przedmiotem skargi i dokonanie oceny prawidłowości decyzji Starosty [...] z dnia[...].03.2012 r."
Należy bowiem zauważyć, że skarżące kasacyjnie Kolegium uczyniło przedmiotem tego zarzutu nieistniejące przepisy prawa. W ustawie bowiem Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie występuje przepis "art. 1 par. 2". Przepis art. 1 p.p.s.a., nie dzieli się na dalsze jednostki redakcyjne. Powołanie zaś obok "art. 1 par. 2" także "art. 1 p.p.s.a." czyni konstrukcję tego zarzutu niezrozumiałą. Nie jest bowiem jasne to, jaki przepis właściwie wskazuje skarga kasacyjna. Nadto należy podkreślić, że w p.p.s.a. nie występuje podany przez skargę kasacyjną "art. 3 ust. 1". Przepis art. 3 p.p.s.a., nie dzieli się na ustępy, lecz na paragrafy. Co jednak najistotniejsze, podniesienie względem kwestionowanego orzeczenia sądu I instancji zarzutu polegającego na wyjściu przez sąd "poza granice sprawy", winno opierać się, np. na zarzucie naruszenia art. 134 par. 1 p.p.s.a., który mówi o granicach sprawy, w zakresie której rozstrzyga sąd i których nie wolno mu przekroczyć. Ten jednak przepis nie został powołany w skardze kasacyjnej. Wskazanym wyżej ciągiem przepisów, w tym nieistniejących, nie można zarzucać przekroczenia granic orzeczniczych sądu I instancji.
Nie jest też zrozumiały zarzut naruszenia art. 141 par. 4 p.p.s.a. odnośnie zaleceń, co do prowadzenia postępowania zmierzającego do zakwestionowania wpisów w księdze wieczystej. Analiza uzasadnienia wyroku sądu I instancji prowadzi do wniosku, iż zaleceń takich wprost sąd nie formułował. Nakazał natomiast, zweryfikować legitymację procesową (interes prawny) skarżącego H. S., poprzez zbadanie, czy osoba ta dysponowała tytułem prawnym do nieruchomości (działki nr[...]) na dzień wejścia w życie ustawy z dnia 29.06.1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, tj. na dzień 5.07.1963 r. Tak określone zalecenie, nie jest przy tym równoznaczne z koniecznością "zakwestionowania wpisów w księdze wieczystej" prowadzonej dla nieruchomości – działki nr [...] w [...] gmina[...]. Zalecenia sądu, wynikają z trafnie dostrzeżonych braków w zakresie analizy przez organ administracji materiału stanowiącego akta sprawy oraz wadliwości procedowania organu, polegającego na ustalaniu aktualnego stanu prawnego spornej nieruchomości, z pominięciem stanu istniejącego w dacie wejścia w życie ustawy zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Ten bowiem moment jest miarodajny dla oceny legitymacji procesowej wnioskodawcy w niniejszej sprawie (por. niżej).
Także zarzut naruszenia art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 7, 77 i art. 80 kpa nie zasługuje na uwzględnienie. W kontekście uzasadnienia wyroku sądu I instancji brak jest bowiem podstaw do przyjmowania, że WSA w Kielcach sformułował pogląd zwalczany z podstawie przedstawionego zarzutu, tj. aby nakazał prowadzenie przez organy postępowania zmierzającego bezpośrednio do kwestionowana wpisów w księdze wieczystej nieruchomości składającej się z działki nr [...].
W zakresie dotyczącym zarzutów naruszenia prawa materialnego, tj. 3 i art. 10 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, w sposób wskazany w części opisowej uzasadnienia, należy zauważyć, że powyższych przepisów sąd I instancji nie stosował i nie uczynił ich podstawą swojego rozstrzygnięcia (w ogóle do nich nie nawiązywał). Nie sposób więc w takiej sytuacji konstruować zarzut naruszenia tych przepisów.
Odnośnie zaś zarzutu naruszenia prawa materialnego – art. 2 par. 1 Kodeksu postępowania cywilnego, to zauważyć należy, iż przepis ten nie jest przepisem prawa materialnego. Jest to przepis kompetencyjny, określających drogę sądową dla spraw cywilnych. Tymczasem sprawa rozpoznawana przez sąd I instancji dotyczyła umorzenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia[...].03.2012 r. o uznaniu za mienie "gminne", w części dotyczącej działki nr [...] w[...]. Bez wątpienia, tak określony rodzaj sprawy nie czyni jej sprawą cywilną. Także kwestia legitymacji procesowej wnioskodawcy, opierającej się na prawie własności tej działki, nie nadaje jej cywilnego charakteru.
W ocenie NSA, sąd I instancji prawidłowo przeprowadził sądowoadministracyjną kontrolę zaskarżonego orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w[...], należycie oceniając zgromadzony w sprawie materiał dowodowy i wyprowadzając z niego trafne wnioski i zalecenia. Zasadnie bowiem sąd wojewódzki przyjął, iż punktem wyjścia w kontrolowanej sprawie winno być ustalenie, czy w dniu 5.07.1963 r. tj. w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 29.06.1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. Nr 28, poz. 169), H. S. lub jego poprzednikowi prawnemu przysługiwał tytuł prawny do nieruchomości – działki nr [...] obręb[...], gmina[...]. Zapadłe w postępowaniu administracyjnym orzeczenia w przedmiocie stwierdzenia nieważności były bowiem przedwczesne, wobec braku niebudzących wątpliwości ustaleń organu, co do dysponowania przez wnioskodawcę tytułem prawnym do wskazanej nieruchomości, objętej jego wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia[...].03.2012 r. Trafnie bowiem wskazał WSA w Kielcach, iż na podstawie ostatnio wskazanej decyzji, nie sposób ustalić czy objęta nią działka[...]– istniała w dniu 5.07.1963 r. i czy stanowiła mienie gromadzkie.
Pochodną tego ustalenia, winna być ocena legitymacji wnioskodawcy tj. czy we wskazanej dacie, przysługiwał mu tytuł do tej nieruchomości (względnie jego poprzednikom prawnym). Nie może być uznane za prawidłowe i decydujące w tym względzie, oparcie się organu na akcie własności ziemi, gdyż akt ten ustalał stan posiadania nieruchomości na inną datę (4.11.1971 r.), niż będąca miarodajną w tej sprawie. To samo odnieść należy do późniejszych dowodów (dokumentów). Jednocześnie należy zaakcentować, że kwestia będąca przedmiotem ocenianego postępowania tj. zbadanie legitymacji wnioskodawcy – nie przesądza o finalnym, merytorycznym wyniku sprawy. Warunkuje ona jedynie możliwość zainicjowania postępowania w przedmiocie określonym wnioskiem H. S. z dnia 21.10.2013 r.
Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.