Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 23 listopada 2006 r. sygn. akt II SA/Go 390/06 uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. G. z dnia [...] kwietnia 2006 r. o odmowie przywrócenia terminu do złożenia odwołania. Jednocześnie Sąd stwierdził, że postanowienie to nie może być wykonane oraz zasądził od organu na rzecz skarżącej H. K.–K. kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Przedstawiając w uzasadnieniu wyroku stan faktyczny sprawy Sąd wskazał, że Burmistrz Ś. decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie i zmianie sposobu użytkowania budynku hali magazynowo-produkcyjnej wyrobów ceramicznych na zakład produkcji biopaliwa oraz lokalizacji zbiorników, na działce nr [...] w obrębie wsi J. gm. Ś. Decyzja została doręczona w dniu 1 grudnia 2005 r. stronom postępowania, czyli Przedsiębiorstwu "[...]" sp. j. oraz ustanowionemu w sprawie przez E. W.-G., H. K.-K. oraz S. A. i J. A. – pełnomocnikowi – W. C. [...] stycznia 2006 r. do Urzędu Miejskiego w Ś. wpłynęło pismo E. W.–G. oraz H. K.-K. o wypowiedzeniu z dniem [...] grudnia 2005 r., pełnomocnictwa udzielonego W. C. W dniu [...] marca 2006 r. E. W.–G., reprezentująca jednocześnie H. K.–K., wniosła odwołanie od powyższej decyzji Burmistrza Ś. z dnia [...] listopada 2005 r. Odwołanie zawierało także wniosek o przywrócenie terminu do jego wniesienia. Według stron uchybienie terminu powstało na skutek działań ich pełnomocnika, który zataił fakt odbioru decyzji organu pierwszej instancji.
Po rozpatrzeniu wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. G. postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2006 r. odmówiło przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Organ argumentował, że decyzja pierwszoinstancyjna została skutecznie doręczona pełnomocnikowi stron – W. C. w dniu 1 grudnia 2005 r., zaś zawiadomienie o wypowiedzeniu pełnomocnictwa wpłynęło po dacie doręczenia decyzji. W związku z tym termin do wniesienia odwołania w sprawie upłynął w dniu 15 grudnia 2005 r.
Zgodnie z art. 58 § 2 i 3 k.p.a. wniosek o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu z jednoczesnym dopełnieniem czynności, dla której określony był termin. Termin do złożenia wniosku o przywrócenie terminu nie podlega przywróceniu.
W ocenie Kolegium strony nie wykazały, że prośba o przywrócenie terminu złożona została z zachowaniem siedmiodniowego terminu i nie uprawdopodobniły, że przyczyny uchybienia terminu były przez nie niezawinione. W tym kontekście przypomniało, że w dniu 24 lutego 2006 r. strony zostały zawiadomione o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie zmiany wydanej przez organ pierwszej instancji decyzji o warunkach zabudowy. Zatem już w tej dacie uzyskały informację o wydaniu przez organ przedmiotowej decyzji i tym samym od tego momentu należy liczyć siedem dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim H. K.-K. zarzuciła, że powyższe postanowienie narusza art. 6, art.
7. art. 8, art. 11, art. 58 § 2, art. 77 i art. 80 k.p.a, jak również art. 2 i art. 7 Konstytucji RP. W uzasadnieniu skargi podkreśliła, że wcześniej wskazała na okoliczności świadczące o tym, iż ustanowiony w sprawie pełnomocnik działał na jej szkodę i zataił fakt obioru decyzji organu pierwszej instancji. Zdaniem skarżącej powzięcie wiedzy o wszczęciu nowego postępowania administracyjnego, nie jest tożsame z ustaleniem przyczyny uchybienia terminu, bowiem wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu należało wnieść odwołanie od decyzji, co wymagało znajomości treści decyzji podlegającej zaskarżeniu.
Skarżąca zauważyła, że w piśmie z dnia [...] lutego 2006 r. informowała organ pierwszej instancji o nie doręczeniu jej decyzji. Dopiero pismem z dnia [...] marca 2006 r. Burmistrz Ś. przedstawił okoliczności sprawy dotyczące doręczenia tej decyzji. Dlatego dopiero w dniu 20 marca 2006 r. powzięła ona wiadomość o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania i wnosząc wniosek o przywrócenie terminu w dniu 24 marca 2006 r. zachowała termin, o którym stanowi art. 52 § 2 k.p.a.
Przechodząc do rozważań Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że doręczenie decyzji Burmistrza Ś. pełnomocnikowi w dniu 1 grudnia 2005 r. było skuteczne. Tym samym termin do wniesienia odwołania upłynął w dniu 15 grudnia 2006 r.
Następnie Sąd przytoczył treść art. 52 k.p.a. i stwierdził, iż skarżąca uprawdopodobniła, że uchybienie nastąpiło bez jej winy.
Sąd podkreślił, że instytucja pełnomocnictwa w znacznym stopniu opiera się na zaufaniu mocodawcy do pełnomocnika. Stąd skarżąca miała podstawy do tego, żeby przypuszczać, iż w toczącym się postępowaniu administracyjnym jej interesy są reprezentowane prawidłowo. Wypowiedziała ona pełnomocnictwo z dniem 17 stycznia 2006 r., natomiast działania procesowe podjęła po otrzymaniu zawiadomienia Burmistrza Ś. z dnia [...] lutego 2006 r. Okoliczności te świadczą o tym, że skarżąca z przyczyn niezależnych od niej nie posiadała niezbędnej wiedzy na temat toku przedmiotowej sprawy administracyjnej oraz, że przedstawiona przez nią argumentacja zasługuje na przyjęcie. Działania podjęte przez skarżącą podjęte po otrzymaniu powyższego zawiadomienia, tj. kierowanie konkretnych pism i formułowanie wniosków do organu można ocenić jako zachowanie należytej staranności przy prowadzeniu swoich spraw.
Jak zauważył Sąd ustawodawca wymaga, aby wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu strona dopełniła czynności, dla której określony był termin. Konsekwentnie, aby strona mogła sporządzić odwołanie od decyzji winna znać treść decyzji podlegającej zaskarżeniu, łącznie z uzasadnieniem. Dopiero wówczas strona ma możliwość podważania słuszności rozstrzygnięcia. Za niewystarczającą Sąd uznał jedynie informację o wydaniu decyzji o danej treści. Nieznajomość motywów rozstrzygnięcia, uniemożliwia trafne sformułowanie zarzutów w odwołaniu.
W ocenie Sądu, doręczenie skarżącej pisma Burmistrza z dnia [...] lutego 2006 r. nie stanowiło okoliczności, która powodowałaby ustanie przyczyny uchybienia terminu, gdyż z pisma nie wynikały istotne w sprawie okoliczności. Dopiero później skarżąca podjęła działania, na skutek których Burmistrz w piśmie z dnia [...] marca 2006 r. przedstawił stan sprawy. Doręczenie tego pisma w dniu 20 marca 2006 r. można uznać za datę ustania przyczyny uchybienia terminu. Mając na względzie datę wniesienia wniosku o przywrócenie terminu Sąd przyjął, że skarżąca zachowała ustawowy termin do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu.
Sąd stwierdził w konkluzji, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 58 § 2 k.p.a.
Jako podstawę prawną wyroku Sąd wskazała art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – w skrócie p.p.s.a. O kosztach orzekł na postawie art. 200 tej ustawy.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. G., reprezentowane przez radcę prawnego M. K., zaskarżyło opisany wyrok do Naczelnego Sądu Administracyjnego, domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Jednocześnie wniosło o zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.
W skardze kasacyjnej Kolegium zarzuciło wyrokowi naruszenie przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynika sprawy, tj:
- 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie polegające na błędnym i bezpodstawnym przyjęciu, że:
- - Kolegium naruszyło art. 58 § 2 k.p.a., skutkiem czego była odmowa przywrócenia terminu do wniesienia odwołania,
- - Kolegium nie uwzględniło okoliczności, iż dla wypełnienia dyspozycji art. 58 § 2 k.p.a. wnioskodawca musiał mieć pełną wiedzę na temat wydanej decyzji.
- 2) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez dokonanie błędnych ustaleń stanu faktycznego jak i błędnej oceny prawnej sprawy przyjmując, że:
- - dopiero 20 marca 2006 r. był dniem ustania przyczyny uchybienia terminu do wniesienia odwołania,
- - ustanie przyczyny uchybienia terminu nastąpiło z dniem zapoznania się z treścią tej decyzji oraz jej uzasadnieniem, a nie z dniem, w którym strona w ogóle powzięła wiadomość o wydaniu tej decyzji, tj. 24 lutego 2006 r.,
- - zachowanie strony znamionowało zachowanie należytej staranności przy prowadzeniu swoich spraw.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Kolegium powtórzyło, że istotny dla rozstrzygnięcia sprawy jest dzień powzięcia przez stronę informacji o fakcie wydania przez organ decyzji, a nie zapoznania się z uzasadnieniem decyzji. Zarzuciło stronie brak zainteresowania sprawą po wypowiedzeniu pełnomocnictwa, w szczególności zawiadomienie o tym fakcie organu po upływie miesiąca może wskazywać na niedbalstwo w prowadzeniu swoich spraw.
W ocenie Kolegium fakt powzięcia przez stronę wiadomości, w jakiejkolwiek formie, o wystąpieniu w obrocie prawnym kwestionowanej decyzji powoduje ustanie przyczyny uchybienia terminu do wniesienia odwołania – z tą chwilą ustaje stan niewiedzy strony. Jeżeli strona pragnie w dowołaniu, nie tylko wyrazić swoje niezadowolenie z decyzji (art. 128 k.p.a.), ale również sformułować rzeczowo zarzuty, powinna przed wniesieniem prośby o przywrócenie terminu i odwołania jednocześnie, zapoznać się z aktami sprawy w siedzibie organu. Zgodnie z art. 58 § 2 k.p.a. ma na to siedem dni. Z tych względów wywody prawne zaskarżonego wyroku są niezgodne z art. 128 k.p.a., który nie nakłada na stronę odwołującą się żadnych obowiązków w zakresie formułowania zarzutów czy wniosków.
Uwzględnienie skargi przez Sąd pierwszej instancji nastąpiło zatem bez wykazania, że postanowienie Kolegium narusza prawo, wręcz przeciwnie, zaskarżonym wyrokiem Sąd pierwszej instancji naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez błędne i niewłaściwe jego zastosowanie.
Na zakończenie Kolegium wskazało na art. 141 § 4 p.p.s.a., który obliguje sąd administracyjny do zwięzłego przedstawienia sprawy w wyroku. Nakaz ten obejmuje prawidłowe przedstawienie stanu faktycznego sprawy dokonane na podstawie akt sprawy. W ocenie organu w sprawie Sąd nie ustalił prawidłowo stanu faktycznego.
H. K.-K. złożyła odpowiedź na skargę, w której wniosła o jej oddalenie i przyznanie kosztów postępowania kasacyjnego. Strona podzieliła stanowisko Sądu pierwszej instancji, który jej zdaniem bardzo dokładnie i wnikliwie przeanalizował cały materiał dowodowy. Ponadto stwierdziła, że nie można jej zarzucić lekkomyślności, ponieważ nie ma doświadczenia w relacjach strona – organ władzy publicznej i nie zna przepisów postępowania administracyjnego. Wskazała, że reagowała natychmiast i bez zbędnej zwłoki na wszelkie pisma organu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
W rozpatrywanej sprawie kwestia sporna sprowadza się do oceny stanu faktycznego, w którym ustalone fakty jako takie nie są sporne. W ocenie organu skarżącego kasacyjnie termin siedmiodniowy do złożenia prośby o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania rozpoczął bieg od dnia 24 lutego 2006 r., kiedy to skarżąca z pisma Burmistrza Ś. o wszczęciu postępowania w sprawie zmiany decyzji o warunkach zabudowy dowiedziała się o jej wydaniu i wówczas ustała przyczyna uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Natomiast w ocenie Sądu pierwszej instancji przyczyna uchybienia terminu ustała z dniem doręczenia skarżącej pisma Burmistrza Ś. z dnia [...] marca 2006 r., z treści którego dowiedziała się o doręczeniu jej pełnomocnikowi decyzji o warunkach zabudowy oraz o jej treści. Pismo to zostało skarżącej doręczone w dniu 20 marca 2006 r.
Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że w rozpatrywanej sprawie przyczyna uchybienia terminu do wniesienia przez skarżącą odwołania od decyzji w sprawie warunków zabudowy ustała z dniem doręczenia jej pisma Burmistrza Ś. z dnia [...] marca 2006 r., a więc z dniem 20 marca 2006 r. i od tego dnia należy liczyć bieg terminu, o którym mowa w art. 58 § 2 k.p.a. Z tego pisma bowiem skarżąca dowiedziała się o fakcie doręczenia jej ówczesnemu pełnomocnikowi decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji w sprawie warunków zabudowy. W dniu otrzymania zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie zmiany decyzji o warunkach zabudowy (24 lutego 2006 r.) skarżąca co najwyżej dowiedziała się o fakcie wydania decyzji o warunkach zabudowy.
Natomiast nie wiedziała nic o tym, że decyzja ta została doręczona jej pełnomocnikowi, co znalazło wyraz w treści pisma skarżącej odnoszącego się do wniosku o zmianę decyzji o warunkach zabudowy, w którym podkreśliła, że nie otrzymała decyzji i w związku z tym, że nie stała się ona ostateczna nie może zostać zmieniona. W odpowiedzi na to pismo Burmistrz Ś. wystosował do skarżącej wskazywane już wyżej pismo z dnia [...] marca 2006 r.
Oceniając zachowanie przez skarżącą terminu z art. 58 § 2 k.p.a. należy mieć na względzie, że przyczynę uchybienia terminowi do wniesienia odwołania stanowiło nieprawidłowe działanie pełnomocnika skarżącej bezpośrednio godzące w jej interesy i związany z tym brak wiedzy o wydaniu, a w szczególności o doręczeniu decyzji o warunkach zabudowy, który to fakt został przez pełnomocnika zatajony. Zatem przyczyna w postaci braku wiedzy co do doręczenia decyzji organu pierwszej instancji ustała w dniu otrzymania przez skarżącą pisma Burmistrza Ś. z dnia [...] marca 2006 r., tj. 20 marca 2006 r. Wobec wniesienia prośby o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania w dniu 24 marca 2006 r. należało uznać, że siedmiodniowy termin określony w art. 58 § 2 k.p.a. został zachowany. Podkreślić należy, że istotny w sprawie jest brak wiedzy co do doręczenia decyzji, a nie kwestia znajomości motywów rozstrzygnięcia.
Przepis art. 128 k.p.a. nie nakłada bowiem na stronę wnoszącą odwołanie żadnych formalnych wymogów co do jego treści. Dlatego też w rozpatrywanej sprawie kwestia znajomości motywów rozstrzygnięcia nie ma decydującego znaczenia przy ustaleniu momentu ustania przyczyny uchybienia terminu. Przyczyna uchybienia terminowi nie tkwi bowiem w braku wiedzy co do treści decyzji (motywów rozstrzygnięcia), lecz w braku wiedzy co do faktu doręczenia tej decyzji pełnomocnikowi reprezentującemu skarżącą. Jednakże wobec tego, że skarżąca o treści decyzji oraz o fakcie doręczenia jej pełnomocnikowi dowiedziała się z tego samego pisma kwestia znajomości motywów rozstrzygnięcia, której Sąd pierwszej instancji przypisał nadmierne znaczenie, pozostaje bez wpływu na sam wynik rozstrzygnięcia sprawy.
Zatem skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw, gdyż nie można skutecznie zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. polegającego na niezasadnym zarzucie naruszenia przez organ art. 58 § 2 k.p.a. Również brak podstaw, aby dopatrywać się naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji kiedy sąd nie dokonał odmiennych ustaleń faktycznych od przyjętych za podstawę wydania zaskarżonej decyzji, lecz zakwestionował zastosowanie w oparciu o te ustalenia art. 58 § 1 i 2 k.p.a..
Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.
Wniosek H. K.-K. o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego podlegał oddaleniu, gdyż nie wykazała, aby w związku z tym postępowaniem poniosła koszty, o których mowa w art. 205 § 1 i 2 p.p.s.a.