Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia [...] listopada 2009 r. sygn. II SA/Bk 205/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Wójta Gminy Orla z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w sprawie ustalenia obowiązku uiszczania przez S. T. opłat za opróżnianie zbiornika bezodpływowego położonego na terenie nieruchomości nr [...] we wsi G., gm. Orla.
W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku, uchyliło decyzję Wójta Gminy Orla z dnia [...] listopada 2008 r. w części obejmującej punkty 1-4 sentencji i zobowiązało S. T. do uiszczenia opłaty w wysokości 45,00 zł za zorganizowane przez Gminę Orla opróżnienie zbiornika bezodpływowego położonego na nieruchomości nr [...] we wsi G., gm. Orla, w terminie 14 dni od doręczenia decyzji oraz do udostępnienia pojazdowi asenizacyjnemu dojazdu do tego zbiornika w określonym terminie. W uzasadnieniu decyzji Kolegium podało, że w wyniku przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji postępowania dowodowego ustalono, że na nieruchomości S. T. we wsi G. znajduje się zbiornik na nieczystości ciekłe o pojemności 4,53 m3, wybudowany w lipcu 2005 r. na podstawie pozwolenia na budowę. Do dnia wydania decyzji zbiornik nie był opróżniany, pomimo iż zużycie wody w tym okresie przekroczyło jego pojemność.
Ustalono również, że S. T. nie zawarł umowy z przedsiębiorcą posiadającym zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych na terenie gminy Orla. W tej sytuacji organ pierwszej instancji na podstawie art. 6 ust. 7 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2005 r. Nr 236, poz. 2008 z późn. zm.) zobowiązał S. T. do uiszczenia bez wezwania opłaty za opróżnienie zbiornika bezodpływowego przez uprawnionego przedsiębiorcę, raz do roku w wysokość 45 zł w terminie do 20 dnia miesiąca, w którym usługę wykonano (pkt 1, 2 i 4 decyzji), a także zobowiązał go do udostępnienia pojazdowi asenizacyjnemu dojazdu do zbiornika w wyznaczonym terminie (pkt 3 decyzji). Decyzję wydano na okres jednego roku od dnia [...] listopada 2008 r. do dnia [...] listopada 2009 r. i nadano jej rygor natychmiastowej wykonalności (pkt 5 i 6).
Wysokość opłaty została wyliczona na podstawie § 1 pkt 3 w zw. z § 2 uchwały nr XIII/109/08 Rady Gminy Orla z dnia 26 marca 2008 r. w sprawie określenia górnych stawek opłat za usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych oraz na podstawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Orla (uchwała nr VI/37/07 z dnia 30 kwietnia 2007 r.). Górna stawka opłaty za opróżnianie zbiorników i transport nieczystości, ponoszona przez właściciela nieruchomości, który nie zawarł stosownej umowy, wynosi 10 zł za 1 m3. Organ przyjął jako podstawę naliczenia opłaty średnią ilość faktycznie wytwarzanych nieczystości ciekłych na posesji S.T., tj. 4,5 m3 i pomnożył to przez górną stawkę opłaty za 1 m3, tj. 10 zł, co dało kwotę 45 zł.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku stwierdziło, że zgodnie z art. 6 ust. 7 ustawy właściciel nieruchomości zobowiązany jest do zawarcia z właściwym podmiotem umowy na odbiór nieczystości ciekłych ze zbiornika bezodpływowego z chwilą rozpoczęcia użytkowania zbiornika. Jest poza sporem, że skarżący nie zawarł umowy o opróżnianie zbiornika bezodpływowego położonego na jego nieruchomości. Obligowało to organ gminy do wydania decyzji na podstawie art. 6 ust. 7 ustawy. Kolegium uznało, że wydana przez organ pierwszej instancji decyzja jest co do zasady prawidłowa, jednakże w związku z upływem terminów w niej przewidzianych zmieniono treść rozstrzygnięcia w tym zakresie. Dodatkowo organ odwoławczy uznał za zbędne i niecelowe określanie w treści decyzji nazwy przedsiębiorcy. Odmiennie określono też termin uiszczenia opłaty.
Decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego S. T. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, podnosząc, że wysokość opłaty powinna wynikać z ilości odebranych nieczystości, a nie z pojemności zbiornika.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uwzględnił skargę uznając, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa materialnego, a mianowicie przepisów art. 6 ust. 1, 6 i 7 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2005 r. Nr 236, poz. 2008 z późn. zm.).
Sąd wyjaśnił, że zgodnie z art. 6 ust. 1 powołanej ustawy, właściciele nieruchomości przy wykonaniu obowiązku określonego w art. 5 ust. 1 pkt 3b, tj. obowiązku pozbywania się nieczystości ciekłych obowiązani są do udokumentowania, w formie umowy, korzystania z usług wykonywanych przez zakład będący gminną jednostką organizacyjną lub przez przedsiębiorcę posiadającego zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych, przez okazanie takiej umowy i dowodów płacenia za takie usługi. Gmina jest obowiązana zorganizować opróżnianie zbiorników bezodpływowych w przypadku właścicieli nieruchomości, którzy nie zawarli umów, o których mowa w ust. 1 (art. 6 ust. 6). Wójt wydaje z urzędu decyzję, w której ustala obowiązek uiszczania opłat za opróżnianie zbiorków bezodpływowych, wysokość opłat, terminy ich uiszczania, sposób i terminy udostępniania urządzeń lub zbiorników w celu ich opróżniania (art. 6 ust. 7).
W ocenie Sądu pierwszej instancji, w sytuacji niewskazania przez organ gminy zakładu lub przedsiębiorcy, z którym właściciele nieruchomości powinni zawrzeć umowę, nie powinno mieć miejsca działanie organu w formie decyzji administracyjnej. Sąd uznał, że z załączonej przez skarżącego do skargi kserokopii umowy zawartej pomiędzy Gminą Orla a przedsiębiorcą, prowadzącym działalność w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych wynika, iż umowa ta została zawarta w dniu 25 października 2008 r., natomiast zawiadomienie strony w trybie art. 10 § 1 k.p.a. zostało wystosowane do skarżącego w dniu 23 października 2008 r. Wyjaśnienia wymaga więc zdaniem Sądu okoliczność, czy działanie w formie decyzji było w ogóle dopuszczalne, jeżeli urząd gminy nie wskazał wcześniej skarżącemu przedsiębiorcy, z którym mógłby on zawrzeć umowę na podstawie art. 6 ust. 1 ustawy.
Sąd uznał następnie, że ustalenie opłaty za opróżnienie zbiornika w wysokości 45,00 zł narusza prawo materialne. Zgodnie z § 1 pkt 3 uchwały nr XIII/109/08 Rady Gminy Orla z dnia 26 marca 2008 r. w sprawie określenia górnych stawek opłat ponoszonych przez właściciela za usługi świadczone przez przedsiębiorcę posiadającego zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych, opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych (Dz. Urz. Woj. Podlaskiego Nr 104 poz. 1065) górna stawka za opróżnianie zbiorników bezodpływowych i transport nieczystości ciekłych wozami asenizacyjnymi wynosi 10,00 zł za 1 m3.
Sąd stwierdził, że opłata za opróżnienie zbiornika nieczystości może być wymierzona według stawek określonych w uchwale, lecz nie na podstawie pojemności zbiornika, ale na podstawie objętości nieczystości rzeczywiście odebranych. W ocenie Sądu nie jest niemożliwe sprecyzowanie w decyzji wysokości opłaty w nawiązaniu do ilości odebranych nieczystości. Można bowiem ilość odbieranych w określonych terminach nieczystości określić według objętości zbiornika wozu asenizacyjnego.
Jako podstawę rozstrzygnięcia Sąd wskazał art. 145 § 1 pkt 1 litera a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), dalej w skrócie: p.p.s.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:
- 1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 litera c) p.p.s.a., poprzez błędne ustalenie, że umowa pomiędzy Gminą Orla a przedsiębiorcą M. T. na odbiór nieczystości została zawarta w dniu 23 października 2008 r., a nie w dniu 15 października 2008 r. i tym samym niezgodne ze stanem faktycznym przyjęcie, że wszczęcie postępowania o ustalenie opłaty nastąpiło przed zawarciem tej umowy;
- 2. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 6 ust. 7 w zw. z art. 6 ust. 6 i ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez
- - nieznajdujące oparcia w tych przepisach przyjęcie, że działanie organu gminy w formie decyzji nie powinno mieć miejsca w sytuacji niewskazania przez organ gminy zakładu lub przedsiębiorcy, z którym właściciele nieruchomości powinni zawrzeć umowę na odbiór nieczystości,
- - błędne przyjęcie, że ustalenie opłaty za opróżnienie zbiornika na nieczystości nie było możliwe według pojemności tego zbiornika.
Skarga kasacyjna zawiera wniosek o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że umowa między gminą a przedsiębiorcą prowadzącym działalność w zakresie odbioru nieczystości ciekłych zawarta została w dniu 15 października 2008 r. a nie, jak błędnie odczytał Sąd, w dniu 23 października 2008 r.
Wnoszący skargę kasacyjną podkreślił, że wydanie decyzji na podstawie art. 6 ust. 7 ustawy jest konsekwencją niezwarcia stosownej umowy przez właściciela nieruchomości. Przepisy ustawy nie przewidują obowiązku wskazania właścicielowi przed wydaniem decyzji przedsiębiorcy, z którym mógłby zawrzeć umowę.
Nie można również – w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną - zaakceptować stanowiska Sądu w zakresie sposobu ustalenia wysokości opłaty za opróżnienie zbiornika znajdującego się na nieruchomości skarżącego.
Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną można zastosować dwa sposoby wyliczenia opłaty: na podstawie ilości zużytej bieżącej wody w gospodarstwie domowym albo na podstawie pojemności zbiornika na nieczystości. W sprawie niniejszej opłata za opróżnienie zbiornika znajdującego się na nieruchomości skarżącego powinna wynosić 45,00 zł, gdyż ilość nieczystości do opróżnienia wyniosła 4,5 m3, a górna stawka opłaty zgodnie z uchwałą Nr XllI/109/09 Rady Gminy Orla wynosi 10 zł za 1 m3. Sąd całkowicie pominął okoliczność, że ustalona opłata ma charakter jednorazowy, a zbiornik na nieczystości nie był opróżniany przez ponad 3 lata, co z dużym prawdopodobieństwem stanowi podstawę do przyjęcia, że był on lub powinien być wypełniony w całości. Uwzględnienie skargi nastąpiło więc bez wykazania, że zaszły przesłanki, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że jest związany wnioskami co do zakresu zaskarżenia oraz wskazanymi w skardze podstawami i podniesionymi w ich ramach zarzutami. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Skarga kasacyjna, oparta na obu wskazanych w art. 174 p.p.s.a. podstawach, podlega zatem rozpoznaniu w granicach zgłoszonych zarzutów.
Zarzuty te nie zasługują na uwzględnienie.
Naruszenia przepisów postępowania upatruje autor skargi kasacyjnej w błędnym ustaleniu przez Sąd pierwszej instancji, że umowa pomiędzy gminą Orla a przedsiębiorcą prowadzącym działalność w zakresie odbioru nieczystości ciekłych zawarta została w dniu 23 października 2008 r., a nie 15 października 2008 r. Tak sformułowany zarzut nie może jednak uzasadniać naruszenia wskazanego w podstawie skargi kasacyjnej przepisu art. 145 § 1 pkt 1 litera c) p.p.s.a., który stanowi, że sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne niż dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak wynika z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz wskazanej w nim podstawy prawnej rozstrzygnięcia, przepis art. 145 § 1 pkt 1 litera c) p.p.s.a. nie był w ogóle przez Sąd pierwszej instancji stosowany. Błędne odczytanie przez Sąd daty umowy zawartej przez gminę z przedsiębiorcą nie mogło zatem spowodować naruszenia tego przepisu.
Należy ponadto zauważyć, że przepis art. 145 § 1 pkt 1 litera c) p.p.s.a. ma charakter ogólny i przesądza jedynie o rodzaju rozstrzygnięcia. W orzecznictwie podkreśla się w związku z tym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 kwietnia 2010 r., II OSK 634/09 oraz z dnia 21 stycznia 2009 r., sygn. akt II FSK 1480/07), że nie może on stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, lecz jedynie w powiązaniu z innymi przepisami.
W ramach podstawy kasacyjnej opartej o przepis art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wnoszący skargę kasacyjną nie wskazał innych przepisów postępowania, co wobec związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podniesionymi w skardze zarzutami nakazuje uznanie tej podstawy kasacyjnej za nieusprawiedliwioną.
Niezależnie od powyższego wyjaśnić należy, że w świetle przepisów ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, data zawarcia przez gminę umowy z przedsiębiorcą prowadzącym działalność w zakresie odbioru i transportu nieczystości ciekłych nie ma znaczenia w sprawie. Zgodnie z art. 6 ust. 6 w zw. z ust. 1 ustawy gmina zobowiązana jest zorganizować opróżnianie zbiorników bezodpływowych w przypadku właścicieli nieruchomości, którzy nie zawarli umów o opróżnianie zbiorników przez zakład będący gminną jednostką organizacyjną lub przedsiębiorcę posiadającego zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych. Sposób, w jaki gmina zorganizuje opróżnianie zbiorników, w szczególności, czy powierzy je zakładowi będącemu gminną jednostką organizacyjną, czy też zawrze umowę z przedsiębiorcą posiadającym zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych nie ma znaczenia dla oceny zgodności z prawem decyzji nakładającej na właściciela nieruchomości obowiązek uiszczania opłat za opróżnianie zbiornika bezodpływowego.
Decyzja taka jest wydawana przez wójta, burmistrza, lub prezydenta miasta z urzędu w sytuacji, gdy właściciel nieruchomości nie zawarł umowy o opróżnianie zbiornika bezodpływowego, znajdującego się na jego nieruchomości (art. 6 ust. 7 w zw. z ust. 6). Nie budzi wątpliwości, że wystarczającą przesłanką nałożenia na właściciela nieruchomości w drodze decyzji obowiązku uiszczania opłat za opróżnianie zbiornika bezodpływowego jest fakt korzystania z tego zbiornika i fakt niezawarcia z uprawnionym podmiotem umowy o opróżnianie zbiornika (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 maja 2010 r., II OSK 748/09, niepubl.).
Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego zgodzić się wprawdzie należy z wnoszącym skargę kasacyjną, że nie znajduje uzasadnienia w przepisach ustawy stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż działanie organu w formie decyzji administracyjnej dopuszczalne jest jedynie w przypadku uprzedniego wskazania właścicielowi nieruchomości przedsiębiorcy, z którym mógłby on zawrzeć umowę o odbiór nieczystości ciekłych, jednak błędne stanowisko Sądu w tym zakresie nie podważa oceny zaskarżonej decyzji jako wydanej z naruszeniem prawa materialnego. Trafny jest bowiem pogląd Sądu, że w świetle przepisu art. 6 ust. 7 ustawy opłata za opróżnienie zbiornika bezodpływowego, określona decyzją administracyjną powinna być ustalona według ilości odebranych nieczystości, a nie według pojemności zbiornika.
Należy przede wszystkim zauważyć, że przepis art. 6 ust. 7 ustawy, stanowiący podstawę wydania decyzji nakładającej na właściciela nieruchomości obowiązek uiszczania opłat za opróżnianie zbiornika bezodpływowego nie przewiduje ustalania opłat w oparciu o pojemność zbiornika bezodpływowego, jak przyjęły organy w sprawie niniejszej. Przepis ten wskazuje stawki opłat, jakie mają być zastosowane przy obliczaniu opłat, odsyłając w tym zakresie do unormowania zawartego w art. 6 ust. 2 ustawy, nie określa jednak sposobu obliczania opłat. Stawki opłat, o których mowa w art. 6 ust. 2 to górne stawki opłat, ponoszonych przez właścicieli nieruchomości za świadczone przez uprawnione podmioty usługi, polegające na opróżnianiu zbiorników bezodpływowych, określane przez radę gminy w drodze uchwały. Jak wynika z przepisu § 1 pkt 3 uchwały Nr XIII/109/08 Rady Gminy Orla z dnia 26 marca 2008 r. w sprawie określenia górnych stawek opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości za usługi świadczone przez przedsiębiorcę posiadającego zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych, opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych (Dz. Urz.
Woj. Podlaskiego Nr 104, poz. 1065), górna stawka za opróżnianie zbiorników bezodpływowych i transport nieczystości ciekłych wozami asenizacyjnymi wynosi 10,00 zł za 1 m3 brutto. Także zatem treść uchwały wydanej na podstawie art. 6 ust. 2 ustawy nie daje podstaw do przyjęcia, że opłata ustalana w drodze decyzji administracyjnej obliczana powinna być według całkowitej pojemności zbiornika.
W świetle przytoczonych unormowań prawidłowe jest stanowisko Sądu, że ustalenie w zaskarżonej decyzji opłaty obliczonej jako iloczyn pojemności zbiornika i górnej stawki opłaty za odbieranie nieczystości ciekłych narusza przepis art. 6 ust. 7 w zw. z ust. 6 i ust.1 ustawy. Taki sposób ustalenia opłaty nie uwzględnia ilości nieczystości rzeczywiście odebranych. Trafnie zauważa Sąd pierwszej instancji, że opłata za zorganizowane przez gminę opróżnianie zbiorników powinna być ustalona według ilości rzeczywiście odbieranych nieczystości ciekłych. Określenie wysokości opłaty w oparciu o pojemność zbiornika możliwe byłoby jedynie w sytuacji ustalenia, że zbiornik jest całkowicie zapełniony. Takich ustaleń jednak w sprawie niniejszej nie poczyniono.
Nie jest słuszny zarzut skargi kasacyjnej, że dokonana przez Sąd wykładnia art. 6 ust. 7 ustawy uniemożliwia ustalenie opłaty w konkretnej wysokości. Rzeczą organu jest takie sformułowanie decyzji, by opłata odpowiadała ilości odbieranych nieczystości.
Sądowi pierwszej instancji nie można zatem zarzucić błędnej wykładni przepisu art. 6 ust. 7 ustawy.
Z powyższych względów skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżone orzeczenie mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada bowiem prawu.
Wobec tego, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.
Wniosek skarżącego S. T. o zasądzenie na jego rzecz od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku kosztów postępowania kasacyjnego nie został uwzględniony, ponieważ skarżący nie wykazał poniesienia kosztów postępowania kasacyjnego w określonej wysokości. Nie było zatem podstaw do orzekania o zwrocie niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego zgodnie z art. 204 pkt 2 p.p.s.a.