Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 25 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 21/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę na zaskarżone postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco.
Postanowieniem z dnia 24 kwietnia 2018 r., nr 28/2018, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, zwany dalej "PINB", Miasta Tarnowa, na podstawie art. 57 ust. 1 pkt 7 w zw. z art. 59f ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332), zwanej dalej "P.b.", w wyniku dokonanej w dniu 9 kwietnia 2018 r. kontroli budowy budynku hali magazynowo-produkcyjnej realizowanej przy ul. [...] w Tarnowie, na działce nr [...] obr. [...], wymierzył inwestorowi (skarżącemu) karę w wysokości 50000 zł za przystąpienie do użytkowania ww. obiektu budowlanego z naruszeniem przepisów art. 55 P.b.
Organ I instancji wskazał, że inwestor zrealizował obiekt niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, a dodatkowo przystąpił do użytkowania przedmiotowego budynku, ponieważ w budynku były zainstalowane urządzenia, poustawiane były stoły warsztatowe, na których znajdowały się projekty wykonywanych produktów, narzędzia ręczne, wkrętarki, czy nawet butelka wody mineralnej, składowane po całej hali materiały stalowe, czy wreszcie elementy i sam fragment wykonywanego przedmiotu – kozła podpierającego. W ocenie organu, nie ma żadnego znaczenia fakt, że inwestor zrealizował obiekt niezgodnie z wydanym pozwoleniem na budowę, gdyż przepis art. 57 ust. 7 P.b. ma zastosowanie, gdy inwestor przystąpi do użytkowania obiektu bez wymaganego pozwolenia na użytkowanie lub zgłoszenia o zakończeniu budowy, zarówno w przypadku realizacji obiektu zgodnie z projektem, jak i z istotnymi odstępstwami od tego projektu.
Dalej organ przywołał treść art. 57 ust. 7 i art. 59f ust. 1 P.b. Wskazał, że na podstawie art. 57 ust. 1 pkt 7 P.b. zobowiązany był do wymierzenia kary za nielegalne użytkowanie obiektu i przedstawił sposób wyliczenia wysokości kary.
Zażalenie na ww. postanowienie wniósł skarżący.
W toku postępowania zażaleniowego, Małopolski WINB postanowieniem z dnia 17 września 2018 r., nr 758/2018, w trybie art. 136 K.p.a. zlecił organowi I instancji uzupełnienie materiału dowodowego o:
- - decyzję o pozwoleniu na budowę wraz z zatwierdzonym projektem budowlanym,
- - informacje, czy wobec przedmiotowego obiektu toczy się postępowanie w sprawie istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego, czy inwestor złożył zawiadomienie o zakończeniu budowy i wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie oraz w jaki sposób ustalono, że w budynku znajduje się instalacja elektryczna.
W odpowiedzi organ I instancji wyjaśnił, że:
- - nie zostało wszczęte postępowanie w sprawie istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego,
- - inwestor składał wniosek o pozwolenie na użytkowanie, które zakończyło się odmową, ze względu na nieuzupełnienie w wyznaczonym terminie braków wniosku,
- - w związku ze stwierdzeniem w dniu kontroli, że maszyny i urządzenia są podłączone uznano, że inwestor posiada w obiekcie instalację elektryczną.
Zaskarżonym postanowieniem Małopolski WINB utrzymał w mocy ww. postanowienie o wymierzeniu kary za przystąpienie do użytkowania ww. obiektu budowlanego.
Zdaniem WINB, postępowanie wyjaśniające w przedmiotowej sprawie zostało przeprowadzone w sposób jednoznacznie wskazujący na spełnienie przesłanki do wymierzania kary na podstawie art. 57 ust. 7 P.b. Przesłanką tą jest przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem art. 54 i art. 55 P.b. Materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, że dobudowany obiekt magazynowo-produkcyjny jest użytkowany, bowiem z zagospodarowania obiektu wynika jednoznacznie, że w obiekcie wykonywane są czynności związane z obróbką metali. Dokumentacja fotograficzna (str. 10, 9, 8, 3, 2 dokumentacji fotograficznej) wskazuje, że w hali znajduje się działające urządzenie z przymocowaną butlą gazową na gazy techniczne (półautomat spawalniczy omega 300 firmy Migatronic), podłączone kablami do rozgałęźnika, w pomieszczeniu znajdują się jeszcze dwie inne butle na gazy techniczne, składowane są narzędzia, różnorodne wyroby i produkty metalowe, a fotografie wskazują również na użytkowane stanowisko pracy (wykonywanie elementów metalowych na podstawie rysunków technicznych, str. 4 i 6 dokumentacji fotograficznej).
Zrealizowana część obiektu użytkowana jest w całości. Organ II instancji podkreślił, że art. 57 ust. 7 P.b. obliguje organ nadzoru budowlanego do wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania w przypadku stwierdzenia, że przystąpiono do użytkowania obiektu lub jego części z naruszeniem art. 54 i art. 55 P.b., nie pozostawiając w tej kwestii organowi żadnego uznania administracyjnego; bez znaczenia pozostają pobudki, jakie inwestorem w tej mierze kierowały. Organ przywołał również orzeczenia sądów administracyjnych dotyczące weryfikacji rozpoczęcia użytkowania obiektów magazynowych.
Końcowo WINB wskazał, że zebrany materiał dowodowy daje podstawy do uznania, że inwestor umożliwił przystąpienie do użytkowania obiektu z naruszeniem art. 54 i art. 55 P.b., mimo uchybień organu I instancji w zakresie art. 107 § 3 K.p.a. (zbyt lakoniczne uzasadnienie postanowienia I instancji).
Odnosząc się do zarzutów zawartych w zażaleniu WINB stwierdził, że nie ma znaczenia dla stwierdzenia przystąpienia do użytkowania hali fakt, iż w obiekcie nie wykonano stałej instalacji elektrycznej (której zresztą nie przewidziano w projekcie budowlanym), ani ilość składowanych materiałów, czy narzędzi.
Powyższe postanowienie zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, ewentualnie – zmianę zaskarżonego postanowienia poprzez nienakładanie kary pieniężnej. W skardze zarzucono błąd w ustaleniach faktycznych będących podstawą rozstrzygnięcia i mający wpływ na jego treść. W ocenie skarżącego błędnie przyjęto, że skarżący wbrew obowiązującym przepisom i w okresie przyjętym przez organ użytkował przedmiotowy obiekt. Niezasadnie ukarano skarżącego karą pieniężną za użytkowanie obiektu z naruszeniem art. 55 P.b., podczas gdy nie użytkował on obiektu. Ponadto wymierzono niewłaściwą wysokość kary, a więc zbyt surową, biorąc pod uwagę skalę uchybień.
W odpowiedzi na skargę Małopolski WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 25 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 21/19, oddalając skargę, wskazał na okoliczność braku uzyskania przez inwestora – skarżącego – decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, czego skarżący nie kwestionuje oraz fakt przystąpienia do użytkowania obiektu, zostały przez organy ustalone na podstawie protokołu oględzin z 9 kwietnia 2018 r. (podpisanego bez uwag przez skarżącego). O rozpoczęciu użytkowania świadczą szczególnie fotografie załączone do protokołu kontroli. Skarżący nie kwestionuje, że fotografie te obrazują zastany przez kontrolujących stan faktyczny. Powyższe okoliczności stanowiły podstawę do wymierzenia kary, a wysokość kary została obliczona prawidłowo. Przystąpienie do użytkowania choćby części obiektu, powstałej na skutek wykonanych robót, daje podstawę do wymierzenia kary za nielegalne przystąpienie do użytkowania całości tej inwestycji.
Sąd zwrócił uwagę, że nie sama obecność maszyn była jednak podstawą ustalenia przez organy faktu rozpoczęcia użytkowania przez skarżącego, a szereg okoliczności wskazujących na faktyczne używanie obiektu i mieszczących się w nim maszyn i urządzeń. Zatem argument skarżącego, że przez cały czas budowy hali obecność tejże maszyny, jak również innych narzędzi na obiekcie, które z chwilą powstania zadaszenia nie musiały być przenoszone w inne miejsce, a były po prostu zostawione w tym samym miejscu, nie mógł przynieść zamierzonego skutku. Dlatego skarżący nie mógł skutecznie powołać się na pogląd prawny zawarty w wyroku NSA o sygn. akt II OSK 1414/11, który dotyczy innych okoliczności.
W ocenie Sądu, zgromadzona w sprawie dokumentacja zdjęciowa przeczy stanowisku skarżącego, jakoby maszyny i narzędzia były jedynie pozostawione w miejscu na czas budowy hali. Słusznie stwierdził organ odwoławczy, że nie ma decydującego znaczenia dla oceny przystąpienia do użytkowania hali fakt, iż w obiekcie nie wykonano stałej instalacji elektrycznej, ani ilość składowanych materiałów czy narzędzi, która mogłaby być większa w przypadku rozpoczęcia użytkowania na pełną skalę. Nie ma decydującego znaczenia również fakt, że budowa nie została w pełni ukończona. Ze zgromadzonych dowodów wynika bowiem, że skarżący rozpoczął użytkowanie właśnie nie w pełni ukończonej hali, co nie zmienia oceny wypełnienia przesłanek zastosowania art. 57 ust. 7 P.b. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, skarżący zamierzał przystąpić do użytkowania inwestycji "w takim zakresie jakim jest zrealizowana", a zatem bez instalacji elektrycznej i, co organ wykazał, tak uczynił, mimo braku uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. "Przystąpienie do użytkowania" w rozumieniu art. 57 ust. 7 P.b. jest działaniem jednorazowym, polegającym na rozpoczęciu korzystania z obiektu lub jego części. Natomiast sam fakt, że materiał dowodowy zebrany w sprawie został przez organy oceniony odmiennie, niż oczekiwał tego skarżący, nie świadczy o naruszeniu zasad postępowania administracyjnego.
Odnośnie wysokości wymierzenia kary Sąd wyjaśnił, że organy w tym zakresie nie działają uznaniowo. Wysokość kary wynika z przepisów prawa, których konstytucyjność nie została podważona przez Trybunał Konstytucyjny. Także Sąd procedując w niniejszej sprawie nie mógł kierować się względami słuszności czy zasadami współżycia społeczno-gospodarczego. Zadaniem sądu administracyjnego (jako "sądu prawa") jest bowiem kontrola legalności zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia WINB.
Co do zgłoszonych w skardze wniosków dowodowych Sąd wskazał, że prowadzenie dowodu z zeznań skarżącego, czy z opinii biegłego nie mieści się w zakresie dopuszczonym przez art. 106 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej "p.p.s.a.". Z kolei decyzja o pozwoleniu na budowę została dołączona do akt przez organ odwoławczy i jej treść Sąd brał pod uwagę. Zawiadomienie zaś o terminie rozpoczęcia robót budowlanych, a także zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego oraz rzut przyziemia hali nie mogły mieć wpływu na okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia w sprawie.
W ocenie Sądu, w kontrolowanej sprawie zostały wyjaśnione wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności faktyczne, a uzasadnienie zaskarżonego postanowienia WINB spełnia wymogi art. 107 § 3 K.p.a. Zarzuty skargi okazały się nieuzasadnione, a niezgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z oczekiwaniami skarżącego nie może być utożsamiana z naruszeniem prawa.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i postanowień organów obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.
- - art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 K.p.c. przez błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i wyprowadzenie w oparciu o całokształt ujawnionych dowodów, że skarżący użytkował przedmiotowy budynek;
- - art. 106 § 2 p.p.s.a. przez zaniechanie przez Sąd uzyskania bezpośrednich wyjaśnień złożonych przez stronę, a więc przez odwołującego;
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez brak uchylenia wydanego w sprawie postanowienia, pomimo tego, że nastąpiło naruszenie przepisów postępowania przez organ, poprzez brak przeprowadzenia absolutnie wymaganych w niniejszej sprawie dowodów takich jak zeznania skarżącego (a także zeznania ewentualnie innych świadków), jak również dowodu w postaci opinii biegłego;
- - art. 106 § 3 p.p.s.a. przez uznanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że objęte wnioskiem skarżącego dowody w postaci zawiadomienia o terminie rozpoczęcia robót budowlanych, zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego oraz rzutu przyziemia hali nie mają wpływu na okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia w sprawie.
Ponadto zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.
- - art. 57 ust. 7 P.b. przez błędne zakwalifikowanie ustalonych przez organ okoliczności jako stan będący rozpoczęciem i przystąpieniem do użytkowania przedmiotowego budynku;
- - art. 55 ust. 1 pkt 1 lit. c P.b. przez błędne zakwalifikowanie budynku należącego do skarżącego jako tego należącego do kategorii objętych wymogiem uzyskania pozwolenia na użytkowanie w sytuacji, w której z kategorii tej wyłączone są obiekty magazynowe, a takim jest hala magazynowo-produkcyjna należąca do skarżącego;
- - ewentualne naruszenie prawa materialnego poprzez wymierzenie skarżącemu kary rażąco zbyt surowej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego i materialnego.
Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej brak jest podstaw do przyjęcia, że podjęte w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia zostały wydane na podstawie zupełnie dowolnych wniosków i swobodnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego.
Takiej ocenie nie przeczą twierdzenia strony skarżącej, że w swoim założeniu budowana hala miała służyć przede wszystkim zabezpieczeniu już posadowionej maszyny w postaci tokarki karuzelowej RAFAMET typ KCF 200, a w dalszej części miała posłużyć składowaniu różnego rodzaju materiałów, jak również wykonywaniu czynności produkcyjnych. Nie chodzi bowiem tylko i wyłącznie o fakt zamontowania tokarki karuzelowej, ponieważ z reguły samo wyposażenie hali produkcyjnej nie świadczy o użytkowaniu obiektu budowlanego i może być traktowane jako podjęcie działań mających na celu przygotowanie obiektu do użytkowania zgodnie z jego przeznaczeniem.
W tych warunkach wskazywane w skardze kasacyjnej "obudowanie" maszyny halą nie stanowi jednak w świetle art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. wystarczającej podstawy do skutecznej argumentacji, że hala nie była użytkowana, ponieważ poza faktem znajdowania się w hali ww. maszyny, ale także innego wyposażenia, organy nadzoru budowlanego ustaliły, że zastany podczas oględzin stan faktyczny wskazywał, iż w hali prowadzona jest produkcja, jak i odbywa się w niej magazynowanie. Ustalono, że znajdowały się tam materiały, ale także produkty.
Poza tym w świetle obowiązujących przepisów prawa fakt "obudowania" maszyny halą nie zwalniał skarżącego z obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie hali. Dopiero po uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie hali skarżący mógł ją legalnie użytkować, co potwierdza późniejszy fakt uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Natomiast okoliczność "obudowania" maszyny halą potwierdza jedynie ustalenie organu, że w hali znajdowały się urządzenia produkcyjne, czego zasadniczo nie kwestionuje skarżący w skardze kasacyjnej, wskazując np. na znajdującą się tam lutownicę, czy też zaleganie niewielkiej ilości materiałów. Takie zaś argumentowanie strony skarżącej jedynie potwierdza ocenę Sądu I instancji, że do użytkowania obiektu budowlanego można przystąpić tylko raz, a więc nawet jeżeli następuje to w niewielkim stopniu.
W tych warunkach powoływanie się przez skarżącego na fakt niezakończenia budowy hali, jak i to, że hala nie była wyposażona w instalację elektryczną – nie deprecjonuje ustalenia organu, że hala była użytkowana. Uzyskane pozwolenie na budowę hali nie obejmowało bowiem realizacji instalacji elektrycznej. Poza tym brak instalacji elektrycznej w obiekcie nie jest wyznacznikiem tego, że dany obiekt nie może być użytkowany, ponieważ dla celów produkcyjnych możliwe jest doprowadzenie zewnętrznego źródła energii, a dla magazynowania – nie musi być konieczne. Fakt późniejszego uzyskania pozwolenia na użytkowanie jedynie potwierdza ocenę organów, że skarżący przystąpił do użytkowania hali samowolnie.
Z powyższego wynika, że w skardze kasacyjnej w sposób nieuprawniony argumentuje się jakoby na brak użytkowania hali przez skarżącego wskazywało zabudowanie maszyny od początku stojącej w miejscu budowania hali; brak wykończenia hali; brak niezbędnych instalacji; brak prowadzenia działalności produkcyjnej, jak również składowania materiałów znajdujących się w dyspozycji skarżącego.
Wskazywane przez skarżącego dowody nie mogły zatem skutecznie prowadzić do dokonania przez Sądu I instancji odmiennej oceny legalności działalności organów nadzoru budowlanego. Dlatego zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 K.p.c. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Trudno też doszukać się naruszenia art. 106 § 2 p.p.s.a. Przepis ten dotyczy przebiegu rozprawy, która w niniejszej sprawie nie została przeprowadzona, ponieważ skarga skarżącego została rozpoznana przez Sąd I instancji w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. W skardze kasacyjnej nie podjęto zaś próby podważenia aby Sąd I instancji wadliwie zastosował art. 119 pkt 3 p.p.s.a. i rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym, a więc poza rozprawą. Ponadto w skardze kasacyjnej nie wykazano aby istniały w sprawie tego rodzaju dowody, które mogłyby stanowić podstawę do stwierdzenia, że doszło do naruszenia prawa procesowego w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy. O czym już wyżej była mowa, w skardze kasacyjnej nie wykazano skutecznie aby skarżący nie użytkował hali przed uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie.
Ponadto dokonane w tym zakresie ustalenia organów nie wymagały uzyskania opinii biegłego, czy też zeznań świadków, skoro ocena organu wynikała z dokonanych oględzin, podczas których dokonano stosownych ustaleń zastanego stanu faktycznego w hali, który dawał podstawę to stwierdzenia, że w hali odbywała się produkcja i magazynowanie. Tych zaś ustaleń skarżący nie kwestionował podczas kontroli, podpisując protokół bez uwag. Dlatego zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
W tych okolicznościach Sąd I instancji niewadliwie ocenił, że objęte wnioskiem skarżącego dowody w postaci zawiadomienia o terminie rozpoczęcia robót budowlanych, zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego oraz rzutu przyziemia hali nie miały wpływu na okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia w sprawie. Zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
W konsekwencji powyższego brak jest podstaw do stwierdzenia, że w sprawie błędnie zakwalifikowano ustalone przez organ okoliczności jako stan będący rozpoczęciem i przystąpieniem do użytkowania przedmiotowego budynku. Z ustalonego stanu faktycznego wynika wręcz odwrotnie, czego skutecznie nie podważono w skardze kasacyjnej. Dlatego zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 57 ust. 7 P.b. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Jeżeli w sprawie ustalono, że skarżący przystąpił do nielegalnego użytkowania hali, to tego rodzaju ustalenie wyczerpywało przesłankę do zastosowania ww. przepisu, zgodnie z którym w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, organ nadzoru budowlanego wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego.
Ponadto w świetle obowiązujących przepisów prawa brak jest podstaw do akceptacji twierdzeń skarżącego jakoby błędnie zakwalifikowano przedmiotowy obiekt budowlany do kategorii XVIII objętej wymogiem uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Sam skarżący wskazuje, że przedmiotem postępowania jest obiekt, który posiada także funkcję produkcyjną. A w takiej sytuacji brak jest podstaw do twierdzenia aby obiekt budowlany o dwóch funkcjach, tj. magazynowej i produkcyjnej, zwolniony był z obowiązku wynikającego z art. 55 ust. 1 pkt 1 lit. c P.b. Poza tym argumentacja skarżącego w tym zakresie nie jest spójna, ponieważ skarżący wskazał, że uzyskał już pozwolenie na użytkowanie przedmiotowego obiektu, co jednak nastąpiło po stwierdzeniu, ze skarżący samowolnie przystąpił do użytkowania przedmiotowej hali. Dlatego zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 55 ust. 1 pkt 1 lit. c P.b. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Natomiast ostatni zarzut skargi kasacyjnej oparty jest wyłącznie na argumentacji aksjologicznej, a więc pozaprawnej, która nie może skutecznie prowadzić do podważenia wysokości wymierzonej kary za przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego – budynku hali magazynowo-produkcyjnej – z naruszeniem przepisów art. 55 P.b. Ponadto w tym zakresie Sąd I instancji niewadliwie wyjaśnił, że organy w tym zakresie nie działają uznaniowo. Zarówno stawka opłaty (art. 59f ust. 2 P.b.), jak i współczynnik kategorii obiektu budowlanego zgodnie z załącznikiem do P.b. (k) -10, są sztywnymi, stałymi wielkościami.
Z kolei przyjęty współczynnik wielkości obiektu budowlanego jest dla danej kategorii (XVIII) najmniejszym z możliwych. Organy nadzoru budowlanego nie mają możliwości zastosowania w sprawach tego typu uznania administracyjnego i miarkowania wysokości kary. Ponadto w omawianym zakresie niekonstytucyjności uregulowań prawnych nie dostrzegł Trybunał Konstytucyjny. Trafnie więc Sąd I instancji stwierdził, że procedując w niniejszej sprawie nie mógł kierować się względami słuszności czy zasadami współżycia społeczno-gospodarczego. Dlatego zarzut skargi kasacyjnej wskazujący na "ewentualne naruszenie prawa materialnego poprzez wymierzenie skarżącemu kary rażąco zbyt surowej" – nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, tym bardziej, że formułując go nie wskazano żadnego przepisu, którego naruszenia miałyby dopuścić się Sąd I instancji.
Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.