Uzasadnienie
Wyrokiem z 29 października 2014 r. (sygn. II SA/Kr 1197/14) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 października 2014 r. sprawy ze skarg Prokuratora Prokuratury Okręgowej w [...] oraz A. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: SKO w [...], Kolegium) z [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddalił skargi.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:
Prezydent Miasta [...] w decyzji z [...] kwietnia 2014 r. na podstawie art. 105 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej: k.p.a.) umorzył postępowanie prowadzone na wniosek M. Ł. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz garażu wolnostojącego z częścią mieszkalną na działce nr [...] obr. [...] [...] wraz z infrastrukturą techniczną na działkach nr [...] obr. [...] [...] oraz na działkach nr [...], [...]obr. [...] przy ul. Z. w K.".
W uzasadnieniu organ podał, że wniosek w sprawie ustalenia warunków zabudowy wpłynął w dniu 8 marca 2010 r. W toku postępowania, w piśmie z 30 września 2010 r. pełnomocnik inwestora poinformował, że przedmiotowa inwestycja została już zrealizowana. Jako potwierdzenie tego faktu, do ww. pisma załączono kopie postanowień PINB w [...] z [...] września 2010 r. znak: [...] oraz znak: [...] informujących o zawieszeniu przez PINB w [...] postępowania,,w sprawie robót budowlanych polegających na budowie budynku mieszkalnego (...) na działce nr [...], obr. [...] [...] przy ul. Z. [...] w K., (...) zrealizowanych be zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej".
W toku postępowania w dniu 27 kwietnia 2013 r. wnioskodawczyni – M. Ł., zmarła. W związku z powyższym organ dokonał porównania tożsamości postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy w stosunku do inwestycji, która ma być realizowana w przyszłości z postępowaniem o wydanie decyzji w prowadzonym w związku legalizacją samowoli budowlanej. Konkludował, że w obu przypadkach istota obu postępowań o wydanie decyzji o warunkach zabudowy pozostaje taka sama. Nadto organ zwrócił uwagę na charakter decyzji o warunkach zabudowy, jako aktu administracyjnego osobowo-rzeczowego, określającego pewne prawa i obowiązki strony w stosunku do ściśle określonej rzeczy, wskazał na silny związek praw i obowiązków z rzeczą, tj. tego rodzaju, że w sytuacji utraty zdolności prawnej podmiotu, któremu te prawa przysługują, dalsze postępowanie w sprawie wydania tego aktu pozostaje bezprzedmiotowe. Jedna z takich przyczyn uzasadniających umorzenie przedmiotowego postępowania zaszła w niniejszej sprawie.
Odwołanie od decyzji złożył Prokurator Okręgowy w [...] oraz A. Ł. Prokurator Okręgowy w [...] zarzucił naruszenie przepisów postępowania, a to art. 105 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że śmierć wnioskodawcy postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, toczonego w trybie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zainicjowanego na skutek obowiązków nałożonych w trybie art. 48 ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 Prawo budowlane — prowadzi do wydania decyzji o charakterze osobistym - bez możliwości przejścia praw na rzecz innych osób, a w konsekwencji - wobec ustalenia śmierci strony — uznania toczonego postępowania za bezprzedmiotowe.
Prokurator wskazał, że dyspozycja art. 105 § 1 k.p.a. mówi o bezprzedmiotowości postępowania, w sytuacji m. in. osobistego charakteru prowadzonego postępowania - a więc związanego z osobą wnioskującą (np. otrzymania zasiłku, dopłaty). Jednak w sprawie o ustalenie warunków zabudowy w sytuacji, gdy inwestycja już istnieje, a prowadzone postępowanie toczy się w trybie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane - trudno doszukiwać się elementu "stricte osobistego". Odwołujący wskazał na konieczność rozróżnienia prawa do wystąpienia o ustalenie warunków zabudowy w toku dopiero prowadzonego postępowania inwestycyjnego - jako prawa ściśle osobistego, od wniosku o ustalenie warunków zabudowy w sytuacji istniejącego obiektu, które nie stanowi woli uzyskania aktu o charakterze abstrakcyjnym, bo dotyczy już istniejącego budynku o określonej kubaturze.
A. Ł. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, wskazując, że zastosowanie w sprawie powinien mieć art. 30 § 4 k.p.a.
SKO w [...] w decyzji z [...] czerwca 2014 r., znak: [...], na podstawie art. 105 §1 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.
W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy zostało wszczęte na wniosek M. Ł., w związku z toczącym się na podstawie przepisu art. 48 ustawy Prawo budowlane postępowaniem legalizacyjnym w sprawie robót budowlanych polegających na budowie budynku mieszkalnego (...) na działce nr [...] obr. [...] [...] przy ul. Z. [...] w K., zrealizowanych bez zgody właściwego organu administracji architektoniczne - budowlanej.
Kolegium podzieliło pogląd reprezentowany przez organ I instancji, że istnieje ścisły związek postępowania legalizacyjnego z art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane i prowadzonego na użytek tej procedury postępowania o wydanie warunków zabudowy, na który to związek mają obowiązek zwracać uwagę organy administracji rozpoznające wniosek o wydanie takiej decyzji o warunkach zabudowy. Jednak, zdaniem Kolegium, ów ścisły związek, nie niweczy odrębności postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Niezależność ta wyraża się w odrębnej regulacji prawnej mającej w tym postępowaniu zastosowanie, wyrażonej w przepisach art. 59 ust. 1, art. 61 w zw. z art. 60 ust. 2 i in. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, determinującej przebieg postępowania, jego istotę, a także charakter prawny aktu administracyjnego kończącego to postępowanie.
Nadto przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie różnicują sposobu prowadzenia postępowania, ze względu na to czy jest ono związane z zamiarem realizacji inwestycji, czy też dotyczy obiektu zrealizowanego, dla którego prowadzi się postępowanie legalizacyjne. W związku z powyższym, ugruntowane już w doktrynie i orzecznictwie poglądy co do osobisto — rzeczowego charakteru decyzji o warunkach zabudowy znajdą zastosowanie do sytuacji, gdy decyzja ta wydawana w jest na użytek postępowania legalizacyjnego.
Organ II instancji podkreślił, że decyzja o warunkach zabudowy, w obu porównywanych przypadkach, zawiera w sobie dwa takie same władcze rozstrzygnięcia. Oprócz rozstrzygnięcia w sprawie lokalizacji zamierzenia, które ma charakter rzeczowy, zawiera ona rozstrzygnięcie skierowane do konkretnego podmiotu o nie ubiegającego się, mające za przedmiot dopuszczenie realizacji wskazanego przez niego przedsięwzięcia. To drugie rozstrzygnięcie nie ma charakteru rzeczowego, lecz osobisty. Przemawia za tym cały szereg argumentów. Po pierwsze nakaz określonego zachowania się poprzez realizację wskazanych warunków nie może dotyczyć, to znaczy - być adresowany - ani do takiego, czy innego zamierzenia inwestycyjnego, ani do jakiegoś miejsca, lecz do jakiegoś podmiotu. Ustawowy zakaz dokonywania zmian w zagospodarowaniu przestrzeni, bez wydania stosownej decyzji o warunkach zabudowy, dotyczy - co oczywiste - każdego.
Natomiast jego uchylenie poprzez ustalenie warunków zabudowy dotyczy adresata decyzji o warunkach zabudowy tj. wnioskodawcy. Wnioskodawca zainteresowany wydaniem takiej decyzji jest jej adresatem w znaczeniu materialnym, to znaczy, że w sensie materialnym decyzja ta dotyczy indywidualnie określonego inwestora, gdyż określa status materialnoprawny tego konkretnie inwestora, na wniosek którego została ona wydana. Tylko bowiem z tego podmiotu decyzja taka zdejmuje ustawowy zakaz dowolnego dokonywania zmian w zagospodarowaniu przestrzennym. W tym więc przypadku związek praw i obowiązków konkretnej osoby z rzeczą pozostaje tak intensywny, że w sytuacji kiedy przestaje istnieć jedno albo drugie, postępowanie staje się bezprzedmiotowe.
Taka też istota decyzji o warunkach zabudowy, ze względu na brak odrębnych regulacji dotyczących treści decyzji o warunkach zabudowy, nie zmienia się także w sytuacji, gdy decyzja ta pozyskiwana jest dla celów sanowania samowoli budowlanej. Nadto Kolegium wskazało, że wydanie tej decyzji, zarówno w jednym jak i drugim z porównywanych przypadków, nie stanowi żadnej zmiany w sferze praw rzeczowych.
W konsekwencji Kolegium uznało, że w przedmiotowej sprawie nie znajdzie zastosowania w związku ze śmiercią wnioskodawcy, konstrukcja sukcesji prawnej z art. 30 § 4 k.p.a. Oznacza to, że w przypadku śmierci wnioskodawcy, wraz z nim wygasa jego osobiste prawo do ubiegania się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, a postępowanie w tym przedmiocie pozostaje bezprzedmiotowe. Nie niweczy to uprawnień innych podmiotów, które posiadają zamiar kontynuacji postępowania legalizacyjnego samowolę budowlaną do wystąpienia z kolejnym wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy.
Za chybioną Kolegium uznało argumentację przestawioną przez A. Ł., wyjaśniając, że nie neguje możliwości prowadzenia postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, w stosunku do inwestycji już zrealizowanej. Nie taka też przesłanka, o charakterze przedmiotowym, stanowi podstawę bezprzedmiotowości postępowania, lecz przesłanka o charakterze podmiotowym, tj. śmierć podmiotu inicjującego postępowanie.
Skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Krakowie na decyzję SKO w [...] wnieśli Prokurator Prokuratury Okręgowej w [...] oraz A. Ł. Prokurator zarzucił - obrazę art. 105 k.p.a. w zw. z art. 30 § 4 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że śmierć wnioskodawcy postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy toczonego w trybie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zainicjowanego na skutek obowiązków nałożonych w trybie art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane prowadzi do wydania decyzji o charakterze osobistym - bez możliwości przejścia przedmiotowych praw na rzecz innych osób, a w konsekwencji - wobec ustalenia śmierci strony - uznania toczonego postępowania za bezprzedmiotowe z następczym jego umorzeniem. Prokurator wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu prokurator podniósł, że w prawie publicznym, którym jest prawo administracyjne, generalnie obowiązującą regułą jest przyjęcie osobistego charakteru uprawnień i obowiązków przyznawanych wydaną decyzją, w konsekwencji dla prawa administracyjnego zasadą jest niedopuszczalność następstwa prawnego. Często też, pomimo iż uprawnienia wynikające z określonych decyzji są zbywalne, to jednak nie podlegają dziedziczeniu. Reguła ta doznaje jednak ogólnego ograniczenia dyspozycją art. 30 § 4 k.p.a. Tego rodzaju następstwo w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, w ocenie skarżącego choć nie dotyczy wszystkich - to jednak może i powinno dotyczyć tych stron - uczestników, które biorą udział w postępowaniu z uwagi na przysługujący im tytuł prawny do nieruchomości. W ich wypadku w miejsce uczestnika zmarłego wstępuje jego następca/cy prawni i dalsze postępowanie winno się toczyć z jego/ich udziałem.
Wyjątki od tej zasady tyczyć w zasadzie powinny tych podmiotów, które dysponowały tylko i jedynie statusem "wnioskodawcy", z tego tytułu uzyskując prawa strony postępowania (jako podmiot, który żądał czynności organu administracji publicznej). Stąd jeżeli takie żądanie wynikało z tytułu uprawnień ustawowych - a nie wiązało się z innymi tytułami - w tym wypadku tytułem wynikającym z prawa własności nieruchomości, na której posadowiono samowolę budowlaną, faktycznie w sytuacji śmierci wnioskodawcy, jego uprawnienie, jako nie powiązane z prawami zbywalnymi czy dziedzicznymi, takimi jak własność - powoduje bezprzedmiotowość prowadzonego postępowania.
Bez znaczenia w tej sytuacji jest czysto osobisty charakter pierwotnej decyzji -następcy prawni inwestora, uzyskując prawo własności nieruchomości, weszli bowiem w prawa i obowiązki wiążące się z tą nieruchomością, zatem do nich winno kierować się wszelkie rozstrzygnięcia, w tym decyzje zmierzającą do usunięcia skutków samowoli budowlanej na tej nieruchomości.
A. Ł. zarzucił naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. poprzez umorzenie postępowania mimo braku jego bezprzedmiotowości oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji mimo, że zostały spełnione przesłanki jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Skarżący wniósł o uchylenie decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi przedstawiano podobną argumentację co w skardze Prokuratora zmierzającą do wykazania, że toczące się postępowanie legalizacyjne prowadzone przez organ nadzoru budowlanego sprawia, że śmierć wnioskodawcy w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy wymusza wstąpienie w prawa wnioskodawcy jego następców prawnych.
SKO w [...] w odpowiedzi na skargę wniosło o oddalenie skarg i podtrzymało swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalając skargi stwierdził, co następuje
Zgodnie z treścią kwestionowanych w obu skargach decyzji postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz garażu wolnostojącego z częścią mieszkalną na działce nr [...] wraz z infrastrukturą techniczną na działkach nr [...] oraz na działkach nr [...] przy ul. Z. w K. zostało wszczęte i było prowadzone na wniosek M.Ł. z 8 marca 2010 r. W sprawie nie budzi również wątpliwości, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla ww. przedsięwzięcia został złożony w związku z postępowaniem legalizacyjnym gdyż przedmiotowe przedsięwzięcie zostało już zrealizowane.
W sprawie sporna jest w ocenie Sądu I instancji zasadność umorzenia postępowania o wydanie warunków zabudowy po śmierci wnioskodawczymi, która nastąpiła w toku postępowania w dniu 27 kwietnia 2013 r.
Sąd I instancji, wskazał, że stosownie do treści art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Przesłanką umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. jest bezprzedmiotowość postępowania "z jakiejkolwiek przyczyny", czyli z każdej przyczyny powodującej brak jednego z elementów materialnego stosunku prawnego w odniesieniu do jego strony podmiotowej lub przedmiotowej.
Sąd I instancji zwrócił uwagę, że w orzecznictwie podkreśla się, że bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego zachodzi wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. A zatem bezprzedmiotowość postępowania ma miejsce wówczas, gdy nie istnieje sprawa administracyjna podlegająca rozpoznaniu w tym postępowaniu. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, jako konsekwencja bezprzedmiotowości sprawy administracyjnej, która miała być rozstrzygnięta w trybie tego postępowania, może być spowodowana zarówno przyczynami o charakterze podmiotowym, jak i przedmiotowym, gdyż stanowiąca przedmiot tego postępowania sprawa administracyjna, jako sprawa indywidualnie załatwiana w drodze decyzji administracyjnej przez właściwy organ administracji publicznej (art. 1 pkt 1 k.p.a.), jest połączeniem elementów podmiotowych i przedmiotowych.
Odnosząc powyższe do okoliczności przedmiotowej sprawy Sąd I instancji powołał się na treść art. 52 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego jak warunków zabudowy (w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy) następuje na wniosek inwestora. Sąd I instancji podkreślił, że wnioskodawcą zgodnie z art. 63 ust. 2 może być każdy, gdyż decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Oznacza to, że śmierć wnioskodawcy występującego o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu uniemożliwiała podjęcie w sprawie decyzji merytorycznej. Nie daje także podstaw do poszukiwania następców prawnych zmarłego wnioskodawcy, gdyż status osoby subiektywnie zainteresowanej ma charakter wyłącznie osobisty.
W konsekwencji, w ocenie Sądu I instancji, należało stwierdzić, że organy obu instancji zasadnie uznały, że postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji pod nazwą: "Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz garażu wolnostojącego z częścią mieszkalną na działce [...] wraz z infrastrukturą techniczną na działkach nr [...]oraz na działkach nr [...] przy ul. Z. w K." wszczęte z wniosku M. Ł. stało się bezprzedmiotowe z przyczyn podmiotowych wynikających z jej śmierci. Zgodnie z art. 104 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji administracyjnej, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej.
Orzeczeniem kończącym sprawę w danej instancji w inny sposób, a więc nie rozstrzygającym o istocie sprawy jest decyzja o umorzeniu postępowania. Stosownie do art. 105 § 1 k.p.a., wydanie takiej decyzji następuje wówczas, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe i taka właśnie sytuacja zdaniem Sądu I instancji zachodzi w niniejszej sprawie w związku ze śmiercią w toku postępowania wnioskodawcy tj. M. Ł. ponieważ obowiązujące w dacie wydania zaskarżonej decyzji przepisy prawa nie dawały podstaw do kontynuowania postępowania o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania w sytuacji śmierci wnioskodawcy. W sytuacji, w której organ stwierdza brak podstaw do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania, kończy postępowanie w drodze formalnej decyzji o umorzeniu postępowanie, które mogłoby dotyczyć interesów prawnych i obowiązków innych osób tylko wtedy, gdyby prowadziło do ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.
Według Sądu I instancji, w rozpatrywanej sprawie nie było zatem potrzeby zawiadamiania dotychczasowych uczestników postępowania, gdyż decyzja umarzająca postępowanie nie dotyczy żadnych praw i obowiązków tych uczestników, a kwestia ich zaznajamiania się z aktami sprawy w żaden sposób nie wpływa na treść decyzji kończącej postępowanie, którą w przypadku śmierci wnioskodawcy o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest zawsze decyzja umarzająca postępowanie w sprawie.
Odnosząc się do zarzutu skarg Sąd I instancji podkreślił, że obowiązujące prawo nie przewiduje żadnej różnicy dla postępowania o ustalenie warunków zabudowy dla dopiero planowanego przedsięwzięcia tj. jako pierwszy etap planowanego procesu inwestycyjnego od wystąpienia o ustalenie warunków zabudowy w toku postępowania legalizacyjnego tj. w sytuacji gdy inwestycja jest już zrealizowana, a zatem wnioskowana decyzja o ustalenie warunków zabudowy dotyczy już istniejącego budynku o określonej kubaturze. W obu przypadkach postępowanie przebiega według tych samych zasad i procedur i w obu przypadkach może zakończyć się wydaniem decyzji ustalającej warunki zabudowy lub odmawiającej ich ustalenia. Sam cel, dla którego wszczyna się takie postępowanie nie wpływa na jego zróżnicowanie.
W podsumowaniu Sąd I instancji wskazał, że w sytuacji gdy postępowanie o ustalenie warunków zabudowy toczyło się w związku z postępowaniem legalizacyjnym śmierć wnioskodawcy i w związku z tym umorzenie postępowania toczącego się z jego wniosku nie stoi na przeszkodzie wniesienia wniosku przez zainteresowanych spadkobierców zmarłej M. Ł..
W w piśmie z 23 grudnia 2014 r., które wpłynęło do Sądu I instancji w 29 grudnia 2014 r. A. L. reprezentowany przez pełnomocnika radcę prawnego S. K. wniósł skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji.
Orzeczeniu temu zarzucono:
- 1. Naruszenie prawa materialnego, a to norm ujętych:
- - "w art. 105 § 1 k.p.a. poprzez że śmierć wnioskodawcy skutkuje bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego niedotyczącego prawa ściśle związanego z osobą zmarłej wnioskodawczyni co stanowi podstawę skargi kasacyjnej z mocy przepisu art. 174 pkt 1 p.p.s.a.";
- 2. Naruszeniu przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
- - "przepisu art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenie przez organ wydający zaskarżoną decyzję administracyjną wskazanej powyżej normy prawnej".
W ocenie skarżącego kasacyjnie nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, zgodnie z którym nie ma prawnego zróżnicowania pomiędzy postępowaniem w przedmiocie warunków zabudowy toczącym się przed realizacją inwestycji budowlanej, a tym postępowaniem toczącym się w związku z postępowaniem legalizacyjnym toczącym się przed organem nadzoru budowlanego.
Skarżący kasacyjnie zwraca uwagę, że wobec faktu, że impulsem do uzyskania decyzji ustalającej warunki zabudowy jest postępowanie legalizacyjne prowadzone przez organ nadzoru budowlanego, charakter tej decyzji, z uwagi na normy prawne wyrażone w ustawie z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), ma charakter rzeczowy, a nie osobisty. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, w sytuacji, gdy w toku postępowania o ustaleniu warunków zabudowy, w ramach którego właściciel budynku ma uzyskać decyzję w celu przedłożenia jej w postępowaniu legalizacyjnym, "umiera właściciel budynku, który złożył wniosek o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy, organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy" winien uwzględnić, że następcy prawni zmarłego stają się stroną postępowania legalizacyjnego prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego i z mocy prawa, obowiązki nałożone przez ten organ przechodzą na te osoby.
Wobec powyższego w sprawie administracyjnej zakończonej decyzją administracyjną zastosowanie winna mieć norma wyrażona w treści art. 30 § 4 k.p.a. Według skarżącego kasacyjnie, organ I instancji nie wykazał, z czego wywodzi zasadność braku zastosowania powyższej normy prawnej w realiach niniejszej sprawy.
Następcy prawni zmarłej wnioskodawczyni powinni mieć zapewniony czynny udział w niniejszym postępowaniu administracyjnym, a nie być zmuszeni do składania nowego wniosku o wszczęcie postępowania, "jak sugeruje Prezydent Miasta [...] w treści decyzji będącej przedmiotem niniejszego odwołania".
Według skarżącego kasacyjnie, w realiach sprawy administracyjnej zakończonej zaskarżoną decyzją administracyjną prawem dziedzicznym jest uprawnienie aktualnego właściciela budynku do jego legalizacji, czego Sąd I instancji nie wziął pod uwagę. Skarżący kasacyjnie podkreśla, że fakt, iż wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy inwestycji zrealizowanej, nie tylko nie czyni postępowania w niniejszej sprawie bezprzedmiotowym, ale właśnie modyfikuje charakter decyzji, która ma w nim zapaść. W ocenie skarżącego kasacyjnie, skoro w realiach sprawy administracyjnej rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją, z uwagi na jej charakter, nie dotyczy praw ściśle związanych z osobą wnioskodawcy, nie było podstaw do uznania postępowania za bezprzedmiotowe. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, Sąd błędnie uznał, że decyzja SKO w [...] nie została wydana z naruszeniem prawa skutkującym uznanie skargi za zasadną i uchylenie zaskarżonej decyzji administracyjnej.
W piśmie z 28 listopada 2016 r. Prokurator Prokuratury Regionalnej w [...] wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. W uzasadnieniu stanowiska Prokurator wskazał, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 151 p.p.s.a. nie są zasadne, a wydany wyrok jest zgodny z prawem.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
W świetle art. 174 ustawy z ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 718, dalej: p.p.s.a.), skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
W rozpoznawanej sprawie wyróżniono zarzuty proceduralne. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że zarzuty procesowe, podnoszące naruszenie przepisów postępowania, powinny być zbadane przed zarzutami niewłaściwej wykładni lub błędnego zastosowania przepisów prawa materialnego. Dopiero wszak po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został skutecznie podważony, co stanowi kwestię o charakterze procesowym, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji tego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis materialnoprawny (tak np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 848/11, LEX nr 1218904 i z 9 maja 2013 r., sygn. akt IOSK 2355/11, LEX nr 1328094).
W pierwszej kolejności przechodząc do oceny zarzutu dotyczącego naruszenia prawa materialnego, "a to norm ujętych: w art. 105 § 1 k.p.a. poprzez, że śmierć wnioskodawcy skutkuje bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego niedotyczącego prawa ściśle związanego z osobą zmarłej wnioskodawczyni, co stanowi podstawę skargi kasacyjnej z mocy przepisu art. 174 pkt 1 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi", Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie został on w skardze kasacyjnej prawidłowo sformułowany. Właściwe sformułowanie tej podstawy kasacyjnej w przypadku zaskarżania wyroku Sądu I instancji powinno sprowadzać się do powołania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a (ewentualnie w powiązaniu z art. 145a bądź art. 146) p.p.s.a. w związku z odpowiednimi przepisami prawa materialnego (zob. wyrok NSA z 30 września 2014 r., II GSK 1211/13, LEX nr 1572635), a także wskazania, w jakiej formie i dlaczego te przepisy zostały naruszone.
Skarżący kasacyjnie podniósł naruszenie przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego obejmującego art. 105 § 1 k.p.a., którego Sąd I instancji nie stosował. Skarżący kasacyjnie nie wskazał również na czym polegało naruszenie przez Sąd I instancji prawa materialnego: czy przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Niewłaściwe zastosowanie przepisu polega na wadliwym uznaniu, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej (tzw. błąd subsumcji). Dlatego, aby zarzuty kwestionujące zastosowanie przepisów prawa materialnego mogły zostać uznane za usprawiedliwione, konieczne jest podważenie w sposób skuteczny ustaleń dotyczących stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego wyroku. W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie nie podważa ustaleń dotyczących stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego wyroku.
Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu wskazać należy, że prawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji, który w uzasadnieniu wyroku zwrócił uwagę, że śmierć wnioskodawcy występującego o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu uniemożliwiała podjęcie w sprawie decyzji merytorycznej. Nie daje także podstaw do poszukiwania następców prawnych zmarłego wnioskodawcy, gdyż status osoby subiektywnie zainteresowanej ma charakter wyłącznie osobisty. W konsekwencji prawidłowo stwierdził Sąd I instancji, że organy obu instancji zasadnie uznały, że postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji pod nazwą: "Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz garażu wolnostojącego z częścią mieszkalną na działce nr [...] obr. [...] [...] wraz z infrastrukturą techniczną na działkach nr [...], [...]oraz na działkach nr [...] przy ul. Z. w K." wszczęte z wniosku M.Ł. stało się bezprzedmiotowe z przyczyn podmiotowych wynikających z jej śmierci.
Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., wydanie takiej decyzji następuje wówczas, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe i taka właśnie sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie w związku ze śmiercią w toku postępowania wnioskodawcy tj. M. Ł. ponieważ obowiązujące w dacie wydania zaskarżonej decyzji przepisy prawa nie dawały podstaw do kontynuowania postępowania o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania w sytuacji śmierci wnioskodawcy.
Podnieść należy, że przesłanką umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. jest bezprzedmiotowość postępowania "z jakiejkolwiek przyczyny", co należy rozumieć jak z każdej przyczyny powodującej brak jednego z elementów materialnego stosunku prawnego w odniesieniu do jego strony podmiotowej lub przedmiotowej. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego (art. 105 k.p.a.) występuje wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Sytuacja taka ma miejsce wówczas, gdy nie istnieje sprawa administracyjna podlegająca rozpoznaniu w tym postępowaniu.
Wskazać należy, że bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, jako konsekwencja bezprzedmiotowości sprawy administracyjnej, która miała być rozstrzygnięta w trybie tego postępowania, może być spowodowana zarówno przyczynami o charakterze podmiotowym, jak i przedmiotowym, gdyż stanowiąca przedmiot tego postępowania sprawa administracyjna, jako sprawa indywidualnie załatwiana w drodze decyzji administracyjnej przez właściwy organ administracji publicznej (art. 1 pkt 1 k.p.a.), jest połączeniem elementów tak podmiotowych, jak i przedmiotowych. Na gruncie niniejszej sprawy wystąpiła okoliczność w postaci śmierci wnioskodawcy, która wystąpiła w dniu 8 marca 2010 r. Prezydenta Miasta [...] o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia budowlanego.
Nie można zatem zgodzić się z poglądem skarżącego kasacyjnie, który uważa, że w sytuacji, gdy w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy, w ramach którego właściciel budynku ma uzyskać decyzję w celu przedłożenia jej w postępowaniu legalizacyjnym, umiera właściciel budynku, który złożył wniosek o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy, organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy winien uwzględnić, że następcy prawni zmarłego stają się stroną postępowania legalizacyjnego prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego i z mocy prawa, obowiązki nałożone przez ten organ przechodzą na te osoby.
Zasadnie zatem wywodzi Sąd I instancji, że obowiązujące prawo nie przewiduje żadnej różnicy dla postępowania o ustalenie warunków zabudowy dla dopiero planowanego przedsięwzięcia tj. jako pierwszy etap planowanego procesu inwestycyjnego od wystąpienia o ustalenie warunków zabudowy w toku postępowania legalizacyjnego tj. w sytuacji gdy inwestycja jest już zrealizowana, a zatem wnioskowana decyzja o ustalenie warunków zabudowy dotyczy już istniejącego budynku o określonej kubaturze. W obu przypadkach postępowanie przebiega według tych samych zasad i procedur i w obu przypadkach może zakończyć się wydaniem decyzji ustalającej warunki zabudowy lub odmawiającej ich ustalenia. Sam cel, dla którego wszczyna się takie postępowanie nie wpływa na jego zróżnicowanie. Podmioty zainteresowane kontynuowaniem postępowania legalizacyjnego mogą bowiem we własnym wystąpić o wydanie rozstrzygnięcia w sprawie warunków zabudowy dla obiektu podlegającego legalizacji.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji "przepisu art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organ wydający zaskarżoną decyzję administracyjną wskazanej powyżej normy prawnej", wskazać należy, że przepis art. 151 p.p.s.a. jest tzw. przepisem wynikowym. Warunkiem jego zastosowania jest spełnienie hipotezy w postaci odpowiednio stwierdzenia czy niestwierdzenia przez sąd naruszeń prawa przez organ administracji publicznej. Jeżeli z wyroku wynika, że sąd instancji nie dopatrzył się naruszenia prawa, to Naczelny Sąd Administracyjny nie może zarzucić oddalającemu skargę sądowi instancji naruszenia art. 151 p.p.s.a., gdyż takie rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją stosowanych przez sąd norm prawnych. Zastosowanie art. 151 p.p.s.a. stanowi jedynie wynik kontroli przez sąd legalności zaskarżonego aktu. Oddalenie przez sąd skargi jest konsekwencją zastosowania innych przepisów postępowania sądowego.
Przepis art. 151 p.p.s.a. ma charakter swoistej "instrukcji" dla sądu, jakiej treści rozstrzygnięcie ma wydać, gdy uzna, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przepis ten może być więc naruszony tylko wówczas, gdy sąd uznając, że skarga zasługuje na uwzględnienie wydaje orzeczenie oddalające skargę lub gdy sąd uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie uwzględnia ją. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie wystąpiła. Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że przedmiotowa skarga kasacyjna nie dostarcza uzasadnionych podstaw do uwzględnienia zawartych w niej żądań, działając na podstawie przepisu art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.