Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 14 stycznia 2005 r. sygn. akt II SA/Po 2931/02 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu skargi G. G. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] października 2002 r. utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta K. z dnia [...] sierpnia 2002 r. o nakazie, na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, rozbiórki oczka wodnego wybudowanego na terenie przynależnym do budynku mieszkalnego przy ul. [...] w K. w warunkach samowoli budowlanej - oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż zaskarżona decyzja została wydana w związku z tym, iż na budowę oczka wodnego stanowiącego w myśl art. 3 pkt 4 lit. b ustawy - Prawo budowlane obiekt małej architektury stosownie do art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego wymagane było zgłoszenie, którego skarżący jako inwestor, przed wykonaniem robót budowlanych nie dokonał, co stanowiło przesłankę orzeczenia o rozbiórce w myśl art. 48 Prawa budowlanego.
Stosownie do art. 52 Prawa budowlanego w pierwszej kolejności obowiązek rozbiórki spoczywa na inwestorze, którym był skarżący. Dla rozstrzygnięcia sprawy w ocenie organu wydającego zaskarżoną decyzję nie miało znaczenia, że inwestor uzyskał zgodę użytkownika wieczystego gruntu, to jest Spółdzielni Mieszkaniowej [...].
W skardze na powyższą decyzję podnosi się, iż adresatem nakazu rozbiórki powinna być Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] w K. jako użytkownik wieczysty gruntu i zarządca nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, iż skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 28 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w art. 29 i 30 Prawa budowlanego. Przepisy te określają rodzaje robót budowlanych nie wymagających pozwolenia na budowę oraz wskazują, które z nich wymagają zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Przepis art. 48 Prawa budowlanego odwołuje się do pojęcia obiektu budowlanego, które zostało zdefiniowane w art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego i obejmuje trzy kategorie obiektów: budynki, budowle i obiekty małej architektury, przy czym oczko wodne zalicza się do obiektów małej architektury w rozumieniu art. 3 pkt 4 Prawa budowlanego.
Obiekty małej architektury to niewielkie obiekty, w szczególności kultu religijnego, posągi, wodotryski i inne obiekty architektury ogrodowej, obiekty użytkowe służące rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku, których budowa wymaga dokonania zgłoszenia przed zamierzonym terminem rozpoczęcia robót /art. 30 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 Prawa budowlanego/.
W ocenie Sądu I instancji nie są zasadne zarzuty skarżącego co do tego, iż nie powinien być on adresatem nakazu rozbiórki w myśl art. 52 Prawa budowlanego, bowiem z akt sprawy wynika, iż wbrew twierdzeniom skargi to właśnie skarżący był inwestorem budowy przedmiotowego oczka wodnego. Zwracał się on we własnym imieniu do Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w K. o zgodę na budowę oczka wodnego, we własnym imieniu już po zakończeniu budowy, dokonał zgłoszenia do Urzędu Miejskiego w K. wykonanie tego obiektu, w odwołaniu od decyzji organu I instancji przyznał, że zatrudnił firmę ogrodniczą, która wykonała go i sfinansował jego budowę. Zgodnie z art. 52 Prawa budowlanego nakaz rozbiórki może być skierowany do inwestora, właściciela lub zarządcy obiektu. Skierowanie nakazu zawartego w zaskarżonej decyzji do inwestora Sąd uznał więc za prawidłowe. Obiekt powstał z wyłącznej inicjatywy skarżącego, jego wyłącznym staraniem, zlokalizowany na terenie przeznaczonym do jego użytku /w ogródku przydomowym/ i miał służyć rekreacji skarżącego i jego rodziny.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł G. G. reprezentowany przez radcę prawnego R. K., zaskarżając wyrok w całości oraz zarzucając:
1/ naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest przepisów art. 29 i 30 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w 2000 r., polegające na błędnym i niewłaściwym zastosowaniu tych przepisów poprzez przyjęcie, że oczko wodne jest obiektem małej architektury; przepisu art. 52 Prawa budowlanego poprzez błędne i niewłaściwe przyjęcie, że skarżący jest inwestorem oczka wodnego, 2/ naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 28 Kpa, poprzez błędne i niewłaściwe ustalenie, że skarżący jest stroną postępowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzi się, iż skoro Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dacie budowy przedmiotowego oczka wodnego nie wymieniało tego obiektu jako obiektu małej architektury oraz nie stanowiło w sposób wyraźny, iż jego budowa wymaga dokonania zgłoszenia, to możliwa była realizacja przedmiotowego obiektu bez zgłoszenia i nie stanowiło to samowoli budowlanej. W dalszej części uzasadnienia skargi kasacyjnej podtrzymuje się prezentowane w dotychczasowym postępowaniu stanowisko strony, iż adresatem decyzji powinna być Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] w K., którą też organa winien był traktować jako stronę postępowania w rozumieniu art. 28 Kpa.
Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Stosownie do art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, zwanej dalej "ppsa", skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach:
1/ naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie /art. 174 pkt 1/, 2/ naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy /art. 174 pkt 2/.
Stosownie do art. 175 (1 ppsa skarga kasacyjna musi być sporządzona przez adwokata lub radcę prawnego, z zastrzeżeniami wynikającymi z (2 i 3. W myśl art. 176 ppsa skarga kasacyjna powinna m. in. czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.
Wprowadzenie tzw. przymusu adwokackiego /radcowskiego/ a więc nałożenie obowiązku sporządzenia skargi kasacyjnej przez określonych ustawowo profesjonalistów powoduje, iż skarga ta powinna być odpowiednio, w profesjonalny sposób sformułowana. W zależności od braków skargi kasacyjnej, skarga kasacyjna nie odpowiadająca ustawowym wymaganiom, podlega oddaleniu a nawet odrzuceniu w razie uznania jej niedopuszczalności ze względów formalnych.
W skardze kasacyjnej wskazuje się jako jej podstawę naruszenie przepisów prawa materialnego i sformułowanie tej podstawy można by potraktować jako zarzut naruszenia art. 29, 30 i 52 Prawa budowlanego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tych przepisów. Jeżeli chodzi o art. 29, to składa się on z kilku przepisów, a więc podstawa skargi kasacyjnej w tym zakresie została sformułowana wadliwie. Skoro jednak w uzasadnieniu mowa jest o art. 29 ust. 1 pkt 4, to przyjmując, iż strona faktycznie miała na myśli błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tego przepisu, należy stwierdzić, że zarzut jest całkowicie niezasadny. Rzeczywiście, jak to wskazuje się w skardze kasacyjnej, przepis wymienia obiekty, na których budowę wymagane jest zgłoszenie i dotyczy on obiektów małej architektury. Ta okoliczność jednak, iż oczka wodne nie były expressis verbis wymienione w tym przepisie nie powoduje, iż obiekty te nie mogły być traktowane jako obiekty małej architektury a nadto, jak to uważa strona, mogły być budowane bez uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia.
Wręcz przeciwnie, słuszność ma Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu twierdząc, że przepis art. 28 Prawa budowlanego kategorycznie stanowi, że roboty budowlane mogą być prowadzone na podstawie pozwolenia na budowę, a jedynie wyjątki od tej zasady wynikają z przepisów art. 29 i 30 Prawa budowlanego. Tak więc okoliczność, iż w dacie budowy przedmiotowego oczka wodnego /w 2000 roku/ obowiązywało Prawo budowlane, w którego przepisach jednoznacznie nie było wymienione oczko wodne /co nastąpiło dopiero w późniejszych uregulowaniach Prawa budowlanego/ nie powoduje, że inwestor oczka wodnego miał prawo zrealizować ten obiekt bez pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. W pełni prawidłowy jest pogląd Sądu I instancji, iż oczka wodne, pomimo iż nie wymienione w tekście ustawy, mogły być kwalifikowane jedynie jako obiekt małej architektury ogrodowej ze względu na to, iż z reguły były to niewielkie obiekty, służące rekreacji inwestorów i ich rodzin, a ich budowa wymagała dokonania zgłoszenia.
Z tychże przyczyn nie jest uzasadniony również zarzut naruszenia art. 30 Prawa budowlanego, który zresztą podobnie jak zarzut naruszenia art. 29 Prawa budowlanego, został sformułowany nieprawidłowo, gdyż artykuł ten składa się tak jak artykuł 29, z kilku przepisów.
Słuszne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w kwestii prawidłowości skierowania zaskarżonej decyzji do skarżącego jako inwestora /art. 52 Prawa budowlanego/. Zarzut skargi kasacyjnej w tym zakresie wynika z nieporozumienia wynikającego z nieznajomości przepisów ustawy - Prawo budowlane, która nie przewiduje pojęcia wykonawcy, a jedynie inwestora, jako uczestnika procesu budowlanego. Wykonawca, to ten podmiot, z którym inwestor zawiera umowę, czyli akt prawa cywilnego, na wykonanie robót budowlanych. Pojęcie to należy do sfery prawa cywilnego, a nie prawa administracyjnego. Pojęcie inwestora natomiast, jako uczestnika procesu budowlanego /art. 17 pkt 1 Prawa budowlanego/, który podejmuje się realizacji zamierzenia budowlanego, jest pojęciem należącym do materialnego prawa administracyjnego. Wprawdzie pojęcie inwestora nie zostało zdefiniowane w ustawie, jednakże z reguły jest to podmiot, który ze względu na podjęcie się realizacji zamierzenia budowlanego we własnym imieniu ma określone ustawowo obowiązki.
W niniejszej sprawie takim obowiązkiem było dokonanie zgłoszenia organowi architektoniczno-budowlanemu zamiaru realizacji przedmiotowego oczka wodnego. Nie może budzić wątpliwości, iż to skarżący był tym podmiotem, który powziął zamiar we własnym imieniu i w interesie własnym i swojej rodziny, budowy przedmiotowego oczka wodnego i zamiar ten zrealizował bez wymaganego ustawą zgłoszenia. Niewątpliwie tylko skarżący mógł być traktowany jako inwestor w rozumieniu przepisów ustawy - Prawo budowlane, a więc do niego powinien był być skierowany nakaz rozbiórki /art. 52 Prawa budowlanego/.
Ostatni zarzut - dotyczący naruszenia art. 28 Kpa jako przepisu prawa procesowego, nie odnosił się do Sądu I instancji, który prowadząc postępowanie sądowo-administracyjne stosuje przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi a nie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, nie mógł więc zostać uwzględniony. Wypada tylko zauważyć, że wnosząc skargę kasacyjną i podnosząc ten zarzut strona zamierzała uzyskać skutek polegający na uwolnieniu się od nakazu zawartego w zaskarżonej decyzji przerzucając ciężar własnych działań na inny podmiot, podczas gdy efektu tego nie mogła osiągnąć. Wprawdzie istotnie jako użytkownik wieczysty terenu, na którym powstało przedmiotowe oczko Spółdzielnia Mieszkaniowa miała interes prawny w sprawie w rozumieniu art. 28 kpa, jednakże w żadnym razie ta okoliczność nie mogła powodować uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, iż skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionej podstawie a w rezultacie wpłynąć na ocenę prawidłowości stanowiska Sądu I instancji w kwestii zgodności z prawem zaskarżonej decyzji.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 ppsa.