Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 października 2015 r. oddalił skargę W. S. i L. L.-S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki.
W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną.
Przedmiotem skargi wniesionej przez W. S. i L. L.-S. była decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...] uchylająca decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla W. z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...], którą, na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409, ze zm.), nakazano skarżącym rozbiórkę samowolnie nadbudowanej i rozbudowanej części budynku usytuowanego na działce nr ewid. [...], z obrębu [...], przy ul. P. [...] w W. i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
W uzasadnieniu decyzji organ drugiej instancji przedstawiając przebieg postępowania wskazał, że z ustaleń własnych organu nadzoru budowlanego stopnia powiatowego wynika, że przedmiotowe roboty budowlane polegały na: zdjęciu dachówki ceramicznej z całego dachu, wycięciu i zdjęciu krokwi w obrębie murłat i kalenic, rozebraniu gzymsu w obrębie murłat, zdemontowaniu wbudowanych mebli, wykonaniu dwóch nowych stropów typu ackermana (nad parterem i nad piętrem), zamontowaniu belek stalowych, wybudowaniu ścianki wc na parterze, wykonaniu konstrukcji dachu z nowych elementów, pokryciu dachu dachówką, nałożeniu siatki i atlasu na styropian na ścianach zewnętrznych budynku.
Dalej, organ wojewódzki wskazał, że z akt sprawy wynika, iż inwestorzy nigdy nie legitymowali się ostateczną decyzją zezwalającą na wykonanie przedmiotowych robót budowlanych, co uzasadniało podjęcie przez organ pierwszej instancji działań umożliwiających przeprowadzenie legalizacji wykonanej samowoli budowlanej. W tym celu organ powiatowy postanowieniem z dnia 21 września 2010 r. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych w ww. budynku oraz nałożył na inwestorów obowiązek przedłożenie dokumentów wymaganych na podstawie art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego.
Po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego organ wojewódzki stwierdził, że ze względu na naruszenie przepisów postępowania przez organ pierwszej instancji, konieczne było uchylenie zaskarżonej decyzji. W aktach sprawy, przy piśmie z dnia [...] lutego 2014 r. zostały złożone pełnomocnictwa, z treści których wynika umocowanie dla R. G. do reprezentowania inwestorów – W. S. i L. L.-S. W aktach brak jest natomiast jakiegokolwiek dokumentu wskazującego na odwołanie ww. pełnomocnictw. Niezrozumiałym jest więc, zdaniem organu odwoławczego, kierowanie korespondencji, w tym zawiadomienia z dnia [...] października 2014 r. poprzedzającego wydanie rozstrzygnięcia oraz skarżonej decyzji bezpośrednio do stron, z pominięciem ustanowionego pełnomocnika. Strona, zgodnie z art. 32 K.p.a. może działać przez pełnomocnika, o ile charakter czynności prawnej nie wymaga jej osobistego udziału, o ustanowieniu którego organ administracyjny powinien być powiadomiony.
Od chwili ustanowienia pełnomocnika strona działa za jego pośrednictwem z pełnym skutkiem prawnym, co stanowi również o doręczaniu wszystkich pism temu pełnomocnikowi, a nie stronie. Pominięcie przez organ administracji pełnomocnika strony jest równoznaczne z pominięciem strony w postępowaniu administracyjnym i uzasadnia wznowienie postępowania na zasadzie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Doręczenie pisma tylko stronie, jeśli działa ona ustanowionego pełnomocnika, jest bezskuteczne.
Nieprawidłowość doręczeń pism w przedmiotowej sprawie dotyczyła również innych stron – M. K. oraz H. i J. K. W dniu [...] października 2014 r. M. K. poinformował organ pierwszej instancji o nowym adresie do doręczeń dla ww. osób, pomimo tego korespondencja kierowana była na dotychczasowe adresy. Organ odwoławczy wskazał, że w razie stwierdzenia przez organ powiatowy, iż wnoszący nie posiada stosownego pełnomocnictwa do złożenia oświadczenia w zakresie adresów korespondencyjnych H. i J. K., to powinien podjąć działania mające na celu potwierdzenie złożonego oświadczenia. Ogólna zasada czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym wymaga kierowania do niej wszelkiej korespondencji (wezwań, zawiadomień zapewniających udział w czynnościach postępowania oraz powiadamiania jej o treści dokumentów lub o fakcie ich złożenia w toku postępowania). Pisma kierowane do strony powinny być imienne, tzn. wymieniające stronę jako indywidualnie określonego adresata.
Organ odwoławczy zauważył także, że ze względu na dość długi czas trwania postępowania w przedmiotowej sprawie organ powiatowy ponownie rozpoznając sprawę powinien zweryfikować dane stron i ustalenia poprzeć stosownym materiałem dowodowym. Ponadto wskazał, że w przedmiotowej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 6 lutego 2007 r. (sygn. akt VII SA/Wa 1913/06) wskazał, iż przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy nadzoru budowlanego powinny przeprowadzić dowód z oględzin obiektu i dokonać opisu tych elementów, które wykonane zostały bez pozwolenia na budowę. Jeśli zdaniem organu nadal istnieć będą przesłanki do wykonania decyzji nakazującej rozbiórkę, to w treści takiej decyzji określić należy, które konkretnie (z podaniem wymiarów) elementy domu mają zostać rozebrane. Organ powiatowy całkowicie pominął natomiast wytyczne Sądu, co ze względu na dwuinstancyjność postępowania administracyjnego uniemożliwia na etapie drugiej instancji zajęcie merytorycznego stanowiska we wskazanym zakresie.
W konsekwencji organ odwoławczy przyjął, że skarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, to zaś uzasadniało zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi W. S. i L. L.–S. stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.; dalej P.p.s.a.). Organ odwoławczy zasadnie przy tym wskazał, że choć postępowanie prowadzono w oparciu o prawidłowe przepisy prawa materialnego, to jednak z uchybieniem przepisów procesowych. Sąd podkreślił, że pominięcie pełnomocnika strony przy doręczaniu korespondencji, traktowane jest w orzecznictwie sądów administracyjnych jako pominięcie strony w postępowaniu administracyjnym i uzasadnia wznowienie postępowania na zasadzie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. O doręczeniu decyzji i tym samym wprowadzeniu jej do obrotu prawnego można mówić jedynie wówczas, gdy doręczenie to było prawidłowe, a więc odbyło się w sposób przewidziany w rozdziale 8 K.p.a. Doręczenie decyzji stronie w sytuacji, gdy w postępowaniu uczestniczy pełnomocnik nie ma żadnego znaczenia procesowego, ma jedynie charakter informacyjny.
W konsekwencji Sąd za prawidłowe uznał ustalenia organu w tym zakresie i podzielił stanowisko tego organu co do naruszenia przez organ powiatowy art. 40 § 2 w związku z art. 32 K.p.a. Ponadto w sprawie doszło do nieprawidłowości przy doręczaniu korespondencji także w stosunku do innych stron postępowania.
Sąd zauważył przy tym, że pominięcie strony postępowania, czy wadliwe ustalenia w tym zakresie, jak również pominięcie pełnomocnika strony, w tym przy doręczaniu decyzji, nie może być w żaden sposób naprawione na etapie postępowania odwoławczego. Inna ocena sprawy prowadziłaby do naruszenia zasady dwuinstancyjności uregulowanej w art. 15 K.p.a. W takim przypadku organ odwoławczy ma tylko kompetencje kasacyjne.
Jednocześnie Sąd nie podzielił zarzutów podniesionych w skardze, w tym dotyczącego naruszenia w sprawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Tym zagadnieniem wstępnym w analizowanym przypadku, jak wywodzą skarżący, ma być postępowanie dotyczące wydania decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Z akt wynika, że skarżący jako inwestorzy postanowieniem organu powiatowego z dnia [...] września 2010 r. zostali zobowiązani do złożenia szeregu dokumentów, m. in. zaświadczenia właściwego organu o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy w przypadku braku planu. Pismem z dnia [...] lutego 2014 r. skarżący reprezentowani przez pełnomocnika wystąpili o zawieszenie postępowania w sprawie, do czasu zakończenia postępowania o wydanie warunków zabudowy dla zrealizowanej, a legalizowanej obecnie inwestycji.
Wskazali w tymże piśmie na decyzję SKO w W. z dnia [...] września 2013 r. sygn. akt [...] uchylającą decyzję organu pierwszej instancji o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie wraz z rozbudową budynku i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W skardze podniesiono, że postępowanie to nadal nie zostało zakończone, stąd też postępowanie co do legalizacji wykonanych robót powinno być zawieszone. Co do zasady Sąd podzielił stanowisko skarżących, że postępowanie o ustalenie warunków zabudowy dla zrealizowanej w warunkach samowoli budowlanej inwestycji, może stanowić zagadnienie wstępne w postępowaniu przed organem nadzoru budowlanego prowadzonym w trybie art. 48 Prawa budowlanego i zmierzającym do jej legalizacji.
Sąd dostrzegł jednak, że akta sprawy nie wskazują na to, aby taka sytuacja w tym przypadku miała miejsce. Owszem toczyło się postępowanie z wniosku skarżących o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, niemniej akta sprawy nie wskazują na to, aby nadal postępowanie to było w toku. Okoliczności te zostały szczegółowo przedstawione przez organ powiatowy w postanowieniu z dnia [...] marca 2014 r., nr [...] o odmowie zawieszenia postępowania i nie zostały przez skarżących na żadnym etapie, w tym w skardze, skutecznie podważone. Organ powiatowy wskazał zaś, że po uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji przez SKO w W., wezwano wnioskodawców do usunięcia braków wniosku, a wezwanie to nie zostało wykonane, co skutkowało pozostawieniem wniosku bez rozpoznania.
W konsekwencji Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia wskazanego zarzutu. Jednocześnie Sąd zauważył, że ewentualne wadliwe rozpatrzenie przez organ powiatowy wniosku skarżących o zawieszenie postępowania, stanowiłoby dodatkową okoliczność dla organu odwoławczego w sprawie do wydania decyzji kasacyjnej.
Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 października 2015 r., sygn. akt: VII SA/Wa 251/15 złożył W. S., zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie wskazując, że brak jest podstaw do uznania, iż toczy się inne postępowanie administracyjne będące zagadnieniem wstępnym w stosunku do postępowania niniejszego, a w związku z czym uznanie, że organy nie były zobligowane do zawieszenia tego postępowania.
Skarżacy podkreślił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że sąd pierwszej instancji wskazał, iż nie toczy się żadne postępowanie administracyjne, które w stosunku do postępowania niniejszego w rozumieniu art. 97 K.p.a. stanowiłoby zagadnienie wstępne. WSA w Warszawie nie dostrzegł, że w postępowaniu toczącym się o ustalenie warunków zabudowy, powoływana decyzja SKO uchyliła decyzję organu pierwszej instancji i przekazała sprawę do ponownego rozpatrzenia. Nie można uznać, że ponownym rozpatrzeniem sprawy było pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia, bowiem ten tryb załatwienia sprawy nie dotyczy sytuacji ponownego rozpatrywania sprawy przez organ pierwszej instancji. W takiej sytuacji organ obowiązany jest zakończyć postępowanie zgodnie z art. 104 K.p.a. poprzez wydanie decyzji, a wobec faktu, że decyzja nie została wydana, postępowanie o ustalenie warunków zabudowy wciąż jest w toku.
Sąd pierwszej instancji wskazał tymczasem, że postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy może być uznane za zagadnienie wstępne w stosunku do postępowania w sprawie legalizacji samowoli budowlanej.
Ponieważ w ocenie skarżacego kasacyjnie, w niniejszej sprawie organy obowiązane były zawiesić postępowanie, wniósł on o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie i zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie niniejszej nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu tej sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Podkreślić należy, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mogą stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku. Powodem bowiem oddalenia skargi wniesionej od decyzji kasacyjnej było uznanie przez Sąd, że pominięcie strony postępowania oraz wadliwe ustalenia w tym zakresie, jak również pominięcie pełnomocnika strony, w tym przy doręczaniu decyzji, nie mogły być w żaden sposób naprawione na etapie postępowania odwoławczego. Inna ocena sprawy prowadziłaby do naruszenia zasady dwuinstancyjności uregulowanej w art. 15 K.p.a., a w konsekwencji art. 138 § 2 K.p.a. Zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej nie odnoszą się do kwestii naruszenia powyższych przepisów, a zatem Naczelny Sad Administracyjny nie może badać prawidłowości ich zastosowania w sprawie, a tym samym zakwestionować prawidłowości oddalenia skargi przez Sąd pierwszej instancji.
Ocena prawidłowości nieuwzględnienia przez Sąd podniesionych w skardze zarzutów dotyczących naruszenia w sprawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. może co najwyżej sprowadzać się do oceny prawidłowości uzasadnienia zaskarżonego wyroku.
Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do stwierdzenia naruszenie przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Twierdzenie skarżącego kasacyjnie, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie z uwagi na brak podstaw do uznania, iż toczy się inne postępowanie administracyjne będące zagadnieniem wstępnym w stosunku do postępowania niniejszego, nie znajduje potwierdzenia w art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem, w postanowieniu, o którym mowa w art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego.
Z powyższego przepisu wynika zatem jednoznacznie, że organ nadzoru budowlanego zobowiązując inwestora do przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu ustala termin wykonania tego obowiązku. Sam fakt niewykonania obowiązku w terminie, z powodów zawinionych przez inwestora, stanowi podstawę do wydania decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego. Nie można zatem uznać, jak podniesiono w skardze kasacyjnej, że uchylenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzji organu pierwszej instancji w sprawie ustalenia warunków zabudowy i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, stanowi przesłankę do zawieszenia, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., postępowania prowadzonego w trybie art. 48 Prawa budowlanego. Jak ustalono w rozpatrywanej sprawie, po uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji przez organ odwoławczy wezwano wnioskodawców do usunięcia braków wniosku o ustalenie warunków zabudowy, ale wezwanie to nie zostało wykonane, czego skarżący nie kwestionuje.
Upływ terminu, o którym mowa w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego nie pozwala na przyjęcie, że w realiach niniejszej sprawy zachodziły okoliczności określone w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2893/14). Bez znaczenia dla oceny zasadności zawieszenia postępowania jest natomiast ewentualny obowiązek właściwego organu zakończenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy poprzez wydanie decyzji zgodnie z art. 104 K.p.a.
Wobec powyższego, skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się niezasadne, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a.